小支点撬动大治理

摘要：推行村级“小微权力”清单制度，是乡村振兴战略背景下全面从严治党向基层延伸、净化乡村政治生态、厚植党的执政基础、推进乡村治理体系和治理能力现代化的重要抓手。近年来，山东省郯城县坚持从“小”处着眼、从“微”处着手，以加强村级“小微权力”监督为重点，以提高村民自治水平为核心，以优化服务群众机制为落脚点，着力推行村级“小微权力”清单制度创新，在监督完善村级“小微权力”工作上探索出一套行之有效的“郯城实践”“郯城方法”。

关键词：“小微权力”;清单制度;乡村治理;村治价值

中图分类号：D427.6

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2021.03.007

村级“小微权力”是指村（居）组织依法行使和依法协助政府行使的村级重大决策、重大活动、重大项目等涉及资金、资产、资源使用的各种村级事务的管理服务权力。“小微权力”虽然微小，但受众广，并且这些权力一头连着政策，一头连着老百姓，关系着民生利益，是基层人民群众关注度高、感触大的权力。当前，村级权力运行不规范、监督不到位、决策随意性大等问题十分突出，不仅影响了农村基层组织建设，损害了人民群众的利益，啃噬了人民群众的幸福感、获得感，而且制约了乡村振兴的进程。推行“小微权力”清单制度，探索乡村治理新模式，是全面从严治党向基层延伸、净化乡村政治生态、厚植党的执政基础、推进乡村治理体系和治理能力现代化的重要抓手。山东省郯城县推行村级“小微权力”清单制度的有益探索，为丰富和完善乡村治理体系提供了重要借鉴。

一、村级“小微权力”清单制度创新的缘起

村级“小微权力”清单制度的推行是乡村振兴战略背景下，对乡村治理制度化转型的一种积极回应。随着乡村振兴战略的不断推进，国家日益加大对农村的扶持力度，大量的涉农资金以项目形式下拨到村。但由于监管乏力，加上部分村干部党纪国法意识淡薄，村级“小微权力”运作不规范，寻租空间大，在扶贫、惠农、征地拆迁、集体资产等领域出现了大量的弄虚作假、优亲厚友、不公不明、以权谋私等不正之风和腐败问题。据统计，2019年，全国共查处扶贫领域腐败和作风问题8.5万个。据中央纪委国家监委公布的相关数据，2020年6月全国查处违反中央八项规定精神问题中，乡科级及以下查处问题数57791个，占比93.2%，占到了查处总数的9成以上。习近平总书记强调，相对于“远在天边”的“老虎”，群众对“近在眼前”嗡嗡乱飞的“蝇贪”感受更为真切，“微腐败”也可能成为“大祸害”。基层干部直接面对群众，是惠农政策的宣传者，也是涉农项目、资金在“最后一公里”落实的执行者，村干部在权力行使中的打折扣，严重影响党的惠民政策在基层落地生根。如何更好地预防农村基层腐败，规范村干部手中的权力，已成为摆在各级党委、政府面前的一个重大现实问题。正是在这样的背景下，权力清单制度浮出水面。2013年，党的十八届三中全会首次提出地方各级政府及其工作部门要建立权力清单制度，依法公开权力运行流程。2015年3月，中办、国办联合印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》。截止2016年年初，权力清单的编制在全国各省级政府陆续完成，各地方政府也随之开始广泛关注农村基层“小微权力”的规范运行。2018 年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出，推行村级“小微权力”清单制度，加大基层小微权力腐败惩处力度。十九届四中全会更是突出强调，要明晰权力边界，规范工作流程，盯紧权力运行各个环节，压减权力设租寻租空间。在党、政、民多方面的共同努力下，农村“小微权力”治理困境得到了有效改善。郯城县村级“小微权力”的规范运行正是国家治理体系和治理能力现代化在基层的真实写照。

二、郯城县村级“小微权力”清单制度的主要做法及其村治价值

近年来，郯城县坚持从“小”处着眼、从“微”处着手，以加强农村“小微权力”监督为重点，以提高村民自治水平为核心，以优化服务群众机制为落脚点，着力编织关住村级“小微权力”的笼子。为更好地全面贯彻落实十九届四中全会精神，推进制度创新，2020年3月初，郯城县开始推行村级“小微权力”清单制度，努力在监督完善村级“小微权力”运行工作上探索一套行之有效的“郯城实践”和“郯城方法”。

●郯城县村级“小微权力”清单制度的主要做法

明确权责清单，厘清村权力边界。为规范村居干部廉洁用权，制定“权力清单”“责任清单”和“负面清单”三张清单。其中，“权力清单”涵盖村级重大决策、村级“三资”管理、村级工程招投标管理、救助救济等8类30项小微权力，明确了村级组织的权力“边界”。“责任清单”与“权力清单”相衔接和配套，明确了村党组织、村委会、村务监委会、村集体经济组织等村级组织相关的16项职责以及6项乡镇职责和4项县直相关部门职责，确保权责相统一。“负面清单”明确了违规举债、坐收坐支等10种重点禁止行为，以“十不准”为干部履职划定“底线”和“红线”，堵住村级事务办理中可能出现的“潜规则”。

制定运行流程，强化规范用权。制定出台《村级小微权力运行规范指南》，对8项“小微权力”涉及到的30个事项逐项找出其权力运行的关键节点，厘清各个节点的内在联系，科学绘制权力运行流程图，明确每项权力的办理主体、操作流程、时间要求、监督管理等具体要求，引导村级组织和村干部“照单办事、按图操作”，切实减少村级权力运行的随意性。

推行“三务公开”，坚持阳光晒权。健全完善党务、村务、财务等“三务”公开制度。一是规范公开内容，将村级党组织、村民委员会、村集体经济组织的党务、村务、财务纳入公开范围，做到运行程序公开、过程公开、结果公开。二是丰富公开方式，通過“三务”公开栏、村情发布会、灯塔——党建在线、党群微信等多种渠道，定期公布重要事项，确保群众知情权、参与权。三是提升公开时效，明确专人负责“三务”公开工作，确保按照规定时限及时有效公开到位。四是创新公开制度，有序推行“点题公开”“疑问反馈”“村务卡结算”“村级会计委托代理”等制度，增强权责“透明度”。

强化四级监督，杜绝“权力寻租”。2019年以来，郯城县积极整合各方监督力量，畅通多方监督渠道，强化“四级监督”体系，切实构建立体监督网络，确保村级“小微权力”在监督下有序运行。一是强化村级自身监督。积极引导广大党员和村民参与村级重大事项的决策、执行和结果公开，对重大事项全程监督;村监事会每月审查一次本村经济组织财务情况并向股东公布;村务监督委员定期收集、受理村民意见建议，每月组织开展“微巡查”，发现问题及时上报。二是强化乡镇属地监督。派员参加村级重大事项决策，对“小微权力”运行不力的进行约谈督促;强化乡镇监督检查，对村级“小微权力”运行情况每年检查一次，将“小微权力”运行情况列入本乡镇年度考核，对发现的问题及时反馈整改。三是强化纪委监委专责监督，设立互动二维码，引导群众反映违反小微权力运行的相关问题，适时组织开展“小微权力”落实专项检查。三是强化纪委专责监督。设立互动二维码，引导群众反映违反“小微权力”运行的相关问题;适时组织开展“小微权力”落实专项检查;加强谈话提醒，把村级“小微权力”规范运行情况纳入廉政谈话内容。四是强化部门职能监督。把落实村级“小微权力”规范运行情况纳入县委巡察重要内容，加强农村集体经济组织审计监督，对群众来信来访反映强烈的村组织进行重点审计，对农村财务中的热点难点进行重点监督，通过大数据等不断推进监督方式方法和手段创新，推动县委巡察向行政村延伸。

坚持违责必究，完善制度配套。制定出台《郯城县村级小微权力运行监督和责任追究办法（试行）》，细化3类25种责任追究情形;精准运用监督执纪“四种形态”，科学精准审慎有效进行追责问责，明确通报曝光典型问题、提出纪检监察建议、推动以案促改3种追责方式;用好追责结果，将其与报酬补贴挂钩、评先评优挂钩;盯紧“小微权力”运行各环节，加大追责问责力度，及时纠偏，精准问责，做到“有权必有责，违权必惩罚”，以惩戒性的约束，倒逼权力规范运行。

●郯城县村级“小微权力”清单制度的村治价值

通过扎实开展工作，郯城县探索监督完善村级“小微权力”运行工作取得了明显成效，逐步构建起权责明晰、公开透明、操作规范、相互制衡、简便高效、监督有力的村级“小微权力”运行机制，使村级“小微权力”运行有准头、村干部有怕头、老百姓有甜头、乡村振兴有奔头，为决胜脱贫攻坚提供了坚强的保障。

权力寻租空间大大缩小。“小微权力”清单制度将村级权力的运行以及公共服务的供给以一种清单的方式呈现，构筑了一整套具有内在逻辑性的规则体系，使得村干部职权定位更加精准化，职权边界更加清晰化，清楚自己该干什么，不该干什么，不仅强化了“有权必有责、用权受监督、违规必处罚”的廉洁从政意识，而且让权力严密运行于制度框架内，可以最大限度地减少自由裁量权，减少村级组织和村干部用权的随意性，有效遏制了权力寻租的冲动，消解了村干部政策执行的选择性，保证了各项涉农政策执行不走样，增强了群众对村干部的信任度。

基层群众办事更加便捷。“小微权力”清单的可视性和流程性，使每一项村务办理的流程、地点、所需材料、办事人员、办理时间等相关信息准确便捷地传递给村民，他们只要“照单操作”， 一次性就可以提供事务办理所需的全部资料，减少了群众跑腿的次数，办事效率大大提高，满意度不断提升。2019年以来，全县与村务有关的信访矛盾不断减少，信访量大幅下降。

村务监督指向更加精准。“小微权力”清单制度的实施，厘清了服务群众“最后一公里”的权力底数，流程化、图表式、透明化的权力运行过程让村级权力由抽象变得具体，模糊变得清晰，群众看得懂、看得清、用得了，不仅有效保障了其知情权，而且通过流程设计明确了村务监督的程序、方式、介入监督的节点，大大提升了对群众反映强烈的廉政风险较大的权力事项进行监督的针对性，有效消解了基层腐败的风险。

乡村治理的现代性趋向不断增强。“小微权力”清单制度的实施给乡村治理注入了许多现代性因子：权力清单制度中“限权”“定责”“保利”的法治逻辑，有效推进了村级治理由人情治理向依法治理的转型。在“小微权力”清单制度治理方式的转变中，权力主体由社会事务的管理者成为了公共服务的提供者，权力回归到为人民群众提供服务的最初涵义。“小微权力”清单制度对村民普遍公共利益的认可和回应，增强了他们对公共事务的参与意识，助推了村民公共精神的形成。“小微权力”清单推行过程中，“村民微信群”“乡村公众号”等数据平台广泛应用，乡村治理的技术化和数字化趋向越来越明显。所有这些，无不标志着乡村治理现代性的不断增强。

三、郯城县村级“小微权力”清单制度的优化路径选择

为进一步有序推进郯城县村级“小微权力”清单制度，破解办事不公、财务不清、服务不优等问题，应强化责任担当，准确把握“党的领导、依法治村、务实管用、因地制宜、阳光公开”五条原则，正确处理“共性与个性、规范与便捷、线上与线下、顶层设计与基层首创”四个关系，切实增强制度体系与基层社会发展的适应性，全面规范村级权力运行，优化议事决策流程，破解办事不公、财务不清、服务不优等问题。

●妥善处理村级“小微權力”清单制度推进的持续性与内生动力不足之间的张力

“小微权力”清单制度创新既是地方党委政府自上而下强力推进的制度变迁过程，也是农村社会内生性治理需求自下而上推进的结果。但在一定程度上，作为村庄治理主体的村干部和村民贯彻落实该项创新制度的内生动力不足，影响这一制度的持续性和治理效应。究其原因：一是村级“小微权力”清单制度的实施，某种程度上压缩村干部的权力空间及以此为支点的追求制度外利益的机会，由此也影响了他们参与村务的动机;二是村干部低待遇与高责任之间的落差，致使村干部心理不平衡，影响了村级“小微权力”清单制度持续化推进;三是落实全面从严治党的责任和压力传导呈现“上热、中温、下冷”逐级递减之势，在基层传导不够，个别乡镇存在不愿抓、不会抓问题;四是当前村民的生存需求大于政治参与需求，当村务与自身直接利益相关性不大时，其关注度和参与度大大降低，对村级“小微权力”的监督作用发挥不明显。对此，一要完善对村两委班子成员的考核评价及奖惩机制，对“小微权力”清单制度有力推进的村干部，通过激励措施充分调动其履职尽责的积极性。而对于违背“小微权力”清单运行规范、造成村民利益受损的村干部，通过惩戒机制对其偏离制度的行为予以纠正，根据不同情节进行处罚，体现权责对等原则，从而更好地规范村干部用权。二要选齐配强村两委班子，加强对村干部的廉洁教育，提升其为人民服务的宗旨意识。三要进一步加强宣传，将“小微权力”清单作为一种价值理念导入到村级治理中，提升村民对小微权力清单制度的认同度，激发其对村庄公共事务的参与意识。四是提高村干部的待遇，推动相关配套改革，通过提升经济待遇、拓展政治发展空间等举措，找准推进村庄治理现代化和保障村干部合规利益之间的均衡点，激发其干事创业的内在动力。

●切实维持依规行事和务求实效之间的平衡

“小微權力”清单制度创新促进了村庄治理的有序化、规范化。但另一方面，过于纷繁复杂的条文章程，也在一定程度上减少了村庄治理的自主性、适应性和弹性空间，进而有可能弱化村庄治理的效力和活力。尤其是基层往往面临一些应急事务的突击处理，一方面工作任务比较紧急，另一方面又要履行权力清单程序，可能根本没有足够的时间贯彻整个清单流程，坚持民主、依章办事与推进上级工作在一定程度上成为一对矛盾。所以，在村级“小微权力”清单制度运行过程中，既要保障规则的有效性，也要提升其回应村庄治理实际的灵活性、适应性。

●有效协调权力清单的相对静态与村级事务动态变化间的冲突

权力清单一经形成便处于相对静止状态，具有一定的稳定性。但现阶段，随着乡村振兴战略的持续深入推进，国家进入乡村社会的领域、事项和范围不断变化，静态的权力清单和村级治理中动态变化的村级事务存在一定程度的冲突。因此，应结合上级政策和农村工作的发展变化，按照“革新、求进、提质”的要求，强化对村级“小微权力”清单的动态调整和长效管理机制，在县级确定的八项村级“小微权力”的基础上，结合乡镇实际，对权力清单的有关内容、操作流程、界定标准等进行必要的修订、完善，切实做好清权、减权、确权工作，使之更具可操作性和适用性。

●大力推进村级“小微权力”清单制度的标准化建设

村级“小微权力”清单制度的标准化建设的推进有助于有效解决各乡镇甚至各村之间存在的权力数量不统一、名称不规范、流程不完善等问题，不但可以预防村级“小微权力”清单制度的碎片化，维护权力清单的统一性、严肃性，而且便于各乡镇横向比较，取长补短，整体推进。一是编制流程标准化。科学设计清单编制的启动程序、编制程序和审核确认程序，形成闭环的清单编制运作流程。二是编制内容标准化。应涵盖与村级经济社会发展息息相关的村级公共服务、重大决策、党建政务、村民自治等重大事项。三是清单要素构成标准化。详细列出村级权力事项的法律依据、实施主体、管理流程、监督方式等方面的清单要素，实现与其它层级政府清单要素的有机衔接。

“时代是出卷人，我们是答卷人，人民是阅卷人”。郯城县村级“小微权力”清单制度的实践探索仍在继续，并不断接受时代、实践和人民的检验。

基金项目

2019年山东省社科规划基金项目《乡村治理体系的现代构建研究》（19CZZJ08）阶段性成果。

作者简介

王林霞，临沂市委党校基础理论教研部副主任、教授，研究方向：政治学。

责任编辑 李冬梅