普通公路服务设施进入运营管理新阶段

文 交通运输部规划研究院 赵羽

2017年1月，交通运输部出台的《全国普通国省干线服务设施建设专项规划》提出，到2020年，基本形成布局合理、功能适当、覆盖广泛、可持续发展的普通国省干线公路服务设施体系。“十三五”期间，各地结合经济社会发展实际需求，新建改造一批普通国省干线公路服务设施，有效提升了公路安全和服务水平。随着建设任务的逐步完成，普通国省干线公路服务设施进入运营管理新阶段。

运营管理的具体要求

为规范管理已建成的服务设施，持续提升服务质量，2020年4月交通运输部办公厅印发了《关于加强普通国省干线公路服务设施运营管理和服务保障工作的通知》（简称“《通知》”）。《通知》对普通国省干线公路服务设施下一阶段的运营管理提出了具体有效的指导。

服务功能新拓展。在保障基本服务功能的基础上，《通知》提出要坚持共享发展理念，调动地方政府、部门及社会力量的积极性，开展“服务设施+”行动，包括与休闲旅游、物流、文化等产业融合，探索服务经济新增长点；采取特色产品助销、农副产品定向采购、吸纳贫困人员就业、扶持培育特色产业等多种扶贫形式助力脱贫攻坚。

运管模式新思路。《通知》提出强化公路部门自管自养，同时鼓励根据服务设施具体条件，因地制宜探索多样化运营模式。首先，与所在地区旅游和城管部门、乡镇政府、村委会、农户等加强合作，采取共同管理或委托管理的方式，明确各自职责，发挥各方优势；其次，引入市场化运作机制，采取连锁、合资、承包、租赁等多种方式，扩展经营项目，明确市场运营与公共服务边界。

资金保障新举措。《通知》明确，对于纯公益性服务设施，包括依托养护道班、超限检测站等建设改造的公路服务设施，应纳入公路养护经费保障范畴，同时要积极争取地方人民政府支持，加大财政资金投入。对于社会资本参与运营管理的服务设施，在保障服务功能可持续供给的基础上，可以依法依规取得合理收益。

现阶段的主要特点

运营管理单位以行业部门为主。从目前全国普通国省干线公路服务设施运营管理模式来看，可以分为行业部门自管、行业部门委托第三方管理、行业部门与其他单位共同管理三类。通过对目前已开放普通国省干线公路服务设施的调查，自管为主要模式，占比达83.85%，委托管理占比达10.82%，共管占比达5.33%。可以看出，普通国省干线公路服务设施运营管理仍处于起步阶段，市场化程度有待进一步提升。

基本功能全部开放比例超过50%。《全国普通国省干线公路服务设施“十三五”建设专项规划》分别明确规定了服务区和停车区的基本功能。从目前全国已建成并投入运营的普通国省干线公路服务设施功能开放情况来看，仍有部分服务设施未实现基本功能全部开放。其中，东部、中部地区服务设施基本功能全部开放比例较高，西部地区比例偏低。一方面，与西部地区地广人稀的地理条件及供水供电条件有关，另一方面与部分路段车流量小的交通特征有关。

用地和经费支出呈现区域性差异。从全国服务设施用地和经费支出情况来看，服务设施平均建设用地面积为7347平方米、平均年度经费支出为22万元，停车区平均建设用地面积为3176平方米，平均年度经费支出为9.23 万元。各地服务设施建设用地和经费支出差异性较大，选取单位面积经费支出作为指标，西部地区服务区、停车区单位面积经费支出最高。

内蒙古国道110线高庙子服务区

笔者认为可归纳为两方面原因，一是地理条件，西部地区供水供电供暖成本较高，经费支出较多；二是运营模式，由于该数据的整理是以行业部门为主要调研对象，经费支出为行业部门实际经费支出，非全口径的服务设施运营管理经费支出，而东部、中部地区委托管理、共管比例较高，因此行业部门经费支出有所减少。

待解决的主要问题

规章制度有待进一步完善。由于缺乏相关运营管理规章制度，从各地普通国省干线公路服务设施运营管理具体实践来看，仍存在诸多问题。规范管理方面，管理职责划分不清晰、监管考核松散、管理方式粗放等；规范运营方面，服务标准不明确、功能开放不足、存在安全隐患等，导致普通国省干线公路服务设施服务水平不高，难以满足公众个性化、多样化的出行需求。

运营模式需要进一步引导。目前已建成投入运营的普通国省干线公路服务设施运营管理模式以行业部门自管为主，市场化运营模式探索不足，缺乏分类指导，不利于服务设施的可持续发展。部分省份在市场化探索过程中，由于相关运营管理规章制度不完善，出现了服务设施公益性特征与生产经营效益冲突的问题，市场化运营政策引导有待进一步明确。

要素保障亟待进一步强化。服务设施可持续运营的各项要素保障条件不足。首先是资金要素，大部分省市在具体实践中从公路养护经费中列支服务设施经费，由于养护经费不足的问题普遍存在，服务设施运营管理费用难以为继。其次是土地要素，由于历史原因及环保、土地等刚性约束，服务设施用地问题突出，开工前期手续困难、用地规模受到制约，导致部分计划项目建设进展严重滞后、规模不足，难以满足服务需求。最后是人员要素，目前投入运营的服务设施维护以公路养护人员为主，一方面人员数量严重不足，另一方面公路养护工作与服务设施运营维护工作存在差异，缺乏专业化、规范化管理，不利于服务设施的高质量发展。

服务效能有待进一步发挥。已投入运营的服务设施提供的服务水平参差不齐，效能发挥不足。一是基本功能不全，部分服务设施仅提供如厕、停车功能，尚未保障基本功能全部开放，并且在开放数量、环境卫生等方面未达到技术规范要求。二是延伸功能服务水平较低，智能化、信息化手段不足，难以满足公众出行多元化需求。三是对外宣传力度不足，司乘人员对普通国省干线公路服务设施不了解，导致服务设施使用率偏低。

位于河南省省道246线的窄口服务区

“探索模式，多方协作”优秀案例

案例一：海南省交通行业管理部门主动与市县旅游部门合作建设“旅游公路驿站”，与省内知名咖啡休闲企业合作建设“咖啡公路驿站”，与沿线国营农场水果种植基地和休闲农庄合作建设“果园观光公路停车区”“休闲农庄公路停车区”，多方协作，合力解决资金、土地及运营管理问题。

案例二：四川省巴中市通过出让加油（气）站、公共餐厅经营权等措施，吸引社会资本共同建设服务设施，并承担运营管理工作，实现了服务设施运营管理模式的多元化转变。与此同时，将服务设施与脱贫攻坚相结合，优先吸纳低保户和建档立卡贫困户参与服务设施维护保洁工作，带动了沿线贫困户增收。

形成的经验

多措并举，完善布局。在《全国普通国省干线公路服务设施“十三五”建设专项规划》指导之下，各地迅速开展各项工作，结合自身发展条件和实际需求，统筹规划建设任务、完善地方标准规范，通过多部门协作、多方式推动、多模式经营，稳步推进普通国省干线公路服务设施相关工作，建成一批、运营一批普通国省干线公路服务设施，有效缓解普通国省干线公路服务设施供给不足的问题。

统筹管理，加强服务。随着建设工作的逐步完成，各地将工作重点转向运营管理。为进一步强化服务设施运营管理水平，切实发挥服务效益，包括北京、天津、重庆、福建、广西、西藏、青海、甘肃等地结合实际情况，因地制宜出台了相关规章制度，明确了管理职责、考核办法、运营机制、标准化要求等。其余省市积极探索、逐步建立健全相关体制机制，提升服务水平。

探索模式，多方协作。从实践经验来看，各地结合自身实际情况及项目具体条件，采用不同的运营管理模式，对具备条件的服务设施项目，积极探索多方协作、共同管理，充分调动社会、公众、地方政府积极性，实现服务设施的可持续运营。

典型引领，促进提升。通过打造示范服务设施，树立服务标杆，充分发挥窗口效应，把普通公路服务设施作为展现当地优美山水、促进地方经济发展、宣传地域特色文化的重要载体，更好地体现行业价值。

浙江宁波江北区花海稻香公路停车休息点

“典型引领，促进提升”优秀案例

案例一：浙江省立足各地资源和产业特色，打造了若干批示范项目，包括一批滨海公路服务设施示范项目、一批临水（沿江、沿溪、环湖）公路服务设施示范项目、一批展现产业特色的公路服务设施示范项目、一批依山临崖公路服务设施示范项目等。

案例二：河南省三门峡市结合服务设施项目具体条件，因地制宜，打造标杆。一是结合旅游资源，例如甘山服务区引入社会资本参与，由景区提供土地，建设成为集养护道班、停车、住宿、餐饮为一体的综合性服务区。二是结合地方文化，例如杜鹃广场停车区，供游客春观杜鹃，秋赏红叶，已成为当地旅游的新亮点。三是结合革命老区建设，例如凤凰山红军广场停车区，已有多个单位在道路沿途开展“重走长征路”活动，并在红军广场停车区举办唱红歌、重温入党誓词等丰富多彩的活动。