新《证券法》实施后房地产土地估价机构参与证券业评估的建议

文/龙昆 詹海兵 周佩祥

一、 新《证券法》带来的新变化

新《证券法》，也就是修改后的《中华人民共和国证券法》，已于2020年3月1日起施行。本次《证券法》修订，按照顶层制度设计要求，进一步完善了证券市场基础制度，体现了市场化、法治化、国际化方向，为证券市场全面深化改革落实落地，有效防控市场风险，提高上市公司质量，切实维护投资者合法权益，促进证券市场服务实体经济功能发挥，打造一个规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场，提供了坚强的法治保障，具有非常重要而深远的意义。

新《证券法》第一百六十条规定，会计师事务所、律师事务所以及从事证券投资咨询、资产评估、资信评级、财务顾问、信息技术系统服务的证券服务机构，应当勤勉尽责、恪尽职守，按照相关业务规则为证券的交易及相关活动提供服务。从事证券投资咨询服务业务，应当经国务院证券监督管理机构核准；未经核准，不得为证券的交易及相关活动提供服务。从事其他证券服务业务，应当报国务院证券监督管理机构和国务院有关主管部门备案。

证券投资咨询服务机构向证券投资者或客户提供证券投资的相关信息，给出分析、预测或建议，并直接或间接收取服务费用的机构，应当经国务院证券监督管理机构核准；其他证券服务机构，应当报国务院证券监督管理机构和国务院有关主管部门备案。房地产土地估价机构属于以上所述的其他证券服务机构，应该依法报国务院证券监督管理机构和国务院有关主管部门备案。

二、 新《证券法》、资产评估与房地产土地估价

（一）新《证券法》中资产评估机构的含义

新《证券法》第一百六十条所称的从事资产评估的证券服务机构，其外延和内涵如何？资产评估与房地产土地估价有何联系和不同？

《资产评估法》自2016年12月1日起施行。资产评估行业与注册会计师行业、律师行业同为市场经济体系中重要的专业服务行业，《资产评估法》的出台不仅弥补了资产评估行业的法律空白，也对整个行业的规范与发展起到了重要的指导作用。资产评估是通过资产的价值优化资源配置的重要工具，是维护社会秩序、促进市场公平竞争所不可或缺的。通过立法尽快建立与现代市场体系相适应的资产评估法律制度，是完善市场经济体制、促进市场经济健康发展的迫切需要。目前，我国资产评估行业被划分为资产评估、房地产估价、土地估价，矿业权评估、保险公估和旧机动车评估等6种专业类别，分别由财政部、住房和城乡建设部、自然资源部、商务部、保监会等5个部门管理。为了更好地发挥各专业类别评估的作用，发挥各部门分别指导的优势以及各专业评估协会自律管理的作用，全国人大常委会决定通过立法将不同专业评估管理统一在一个法律框架之下。

《资产评估法》将评估分专业领域进行管理，房地产估价和土地估价是资产评估中重要的专业类别。自从《资产评估法》颁布后，所谓的资产评估机构均应为广义的资产评估机构，房地产土地估价机构自然是资产评估机构的重要组成部分。

根据最新公布的《国家职业资格目录（专业技术人员职业资格）》，房地产估价师为准入类国家职业资格，设定依据为《中华人民共和国城市房地产管理法》，实施部门为住房和城乡建设部、自然资源部。目前房地产估价行业和土地估价行业有整合的趋势，不久后甚至可以统称为房地产估价行业。

（二）证券业评估市场中房地产土地估价业务的承办

新《证券法》出台后，为贯彻落实国务院“放管服”改革要求，证券服务机构管理方式由原来的核准改为备案，证券评估领域全面放开。

从国际评估行业惯例，房地产五大行均为房地产专业服务机构。国际上并无专门的资产评估行业，企业整体价值评估一般由会计师执行，资产评估的业务只占整个估价市场的一小块，不动产估价业务才是估价市场的主流，特别是证券业评估市场中涉及的不动产估价业务，基本上都由房地产服务机构承办。

目前房地产估价行业的技术规范为中华人民共和国国家标准GB/T 50291-2015《房地产估价规范》，土地估价行业的技术规范为中华人民共和国国家标准GB/T 18508-2014《城镇土地估价规程》。狭义资产评估行业涉及不动产方面的技术规范为《资产评估执业准则——不动产》，该准则仅9页，其详实程度、细节处理专业度远不如《房地产估价规范》和《城镇土地估价规程》，从专业程度来说，证券业评估中涉及房地产土地估价部分由专业的房地产土地估价机构承做更为合适。

三、 房地产土地估价机构与不动产证券业评估对接初探

笔者通过分析目前的法律与政策，将证券业评估领域房地产土地估价机构的执业范围整理如下。

表1 证券业评估领域房地产土地估价机构的执业范围参考

笔者对房地产土地估价机构从事证券业评估的业务范围进行了初步探索。新《证券法》实施以后，房地产土地估价行业的新业务机会主要集中在以下几个领域：上市公司的房地产土地转让估价；上市公司的房地产土地租赁估价；资产支持证券涉及的底层资产为不动产的价值评估及现金流测算业务；为上市公司财务报告服务的房地产土地估价；基础设施领域不动产投资信托基金底层资产评估。房地产土地估价机构要想真正从事上述证券业评估业务，还需要在配套细则、机构备案、技术标准、法律责任等方面做一系列的工作。

四、 房地产土地估价机构参与证券业评估的建议

（一）尽快普及宣传新《证券法》和《资产评估法》，出台相适应的法规和实施细则

新《证券法》于2020年3月1日起施行，资产评估机构等证券服务机构的管理方式由原来的核准制改为备案制，明确证券服务机构是“事后备案”和“告知性备案”，是立法的初衷，也是国务院“放管服”的改革要求。新《证券法》作为上位法施行以后，对一系列下位法需要进行修改和清理，如此方能在操作层面贯彻新《证券法》。

《资产评估法》于2016年12月1日起施行，《资产评估法》施行后，资产评估不再是原先单独由财政部主管的资产评估，而是包括资产评估、房地产评估、土地评估、矿业权评估、保险公估和旧机动车评估等6种专业类别，分别由财政部、住房和城乡建设部、自然资源部、商务部、保监会5个部门管理。资产评估管理要分专业领域，资产评估师要分专业类别。随着土地估价和房地产估价的整合，房地产土地估价将成为资产评估中由两个主管部门（自然资源部、住房和城乡建设部）共同管理的最重要的专业类别之一。但是时至今日，还有很多委托单位、行业管理部门等对广义资产评估的概念理解不到位，忽视了房地产土地估价的法律地位。

因此，需向委托单位、行业管理部门以及相关行业协会宣传新《证券法》和《资产评估法》，明确房地产土地估价行业参与证券业评估的法律地位，达成社会共识。相关部门应出台相适应的法规和实施细则，积极贯彻新《证券法》和《资产评估法》。

（二）房地产土地估价机构应就证券服务业务进行备案

在新《证券法》实施以后，配套的《证券服务机构从事证券服务业务备案管理规定》第六条规定：“资产评估机构从事下列证券服务业务，应当按照本规定向中国证监会和国务院有关主管部门备案：（一）为证券发行、上市、挂牌、交易的主体及其控制的主体、并购标的等制作、出具资产评估报告，以及中国证监会和国务院有关主管部门规定的其他文件；（二）为证券公司及其资产管理产品制作、出具资产评估报告，以及中国证监会和国务院有关主管部门规定的其他文件。”资产评估机构从事第六条所列证券服务业务的，应当在签订服务协议之日起10个工作日内进行首次备案。截至2021年1月，共有102家从事证券服务业务的资产评估机构备案，其中无一家房地产土地估价机构（同时拥有资产评估资质的除外）。

房地产土地估价机构从事证券业评估业务应该按照向中国证监会和国务院有关主管部门备案。房地产土地估价行业的主管部门为住房和城乡建设部、自然资源部，故出具房地产估价报告和土地估价报告的机构应该向中国证监会、住房和城乡建设部和自然资源部备案。具体备案细则，建议由房地产土地估价行业主管部门与中国证监会会计部沟通协商制定，以维护房地产土地估价行业的合法权益，让专业的机构运用专业能力，公平、公开、公正地参与证券业评估市场竞争。

（三）房地产土地估价专业领域应完善相关技术标准

房地产土地估价，作为广义资产评估行业的一个专业分支，已经历了二十多年的发展与壮大，在房地产土地抵押、房屋土地征收、房地产土地转让涉税、土地出让底价、补地价、房地产土地司法拍卖、房屋土地租赁、资产证明、房屋析产等众多领域向各级政府、企业、金融机构、个人等提供专业服务，为社会经济发展作出了积极贡献。房地产土地估价机构在多年的业务实践中，掌握了很多的市场信息，积累了丰富的实践经验，有较强的优势。证券业评估市场放开后，建议中房协、中估协和地方行业协会，根据房地产土地估价机构的业务范围，完善房地产土地估价专业领域相关技术标准，细化服务内容。同时，行业协会要加强培训和引导，推动技术标准落地，用专业服务赢得委托单位和市场的认可。

（四）分清法律责任

新《证券法》对证券业服务机构的法律责任有明确的界定，对不能履行法律责任的估价人员有明确的处罚规定，给从业人员戴上了紧箍儿，但如果估价人员已经履行了勤勉尽责义务却仍然因其他原因导致其出具的报告存在误导性陈述等重大问题，法律怎样保护从业人员的合法权益？新《证券法》给了从业人员一条申诉的路径：“能够证明自己没有过错的除外”。那怎样才能证明自己没有过错？《资产评估法》所称的评估仅是房地产土地估价中的鉴证性估价，不包括咨询性估价，即只有鉴证性估价才属于《资产评估法》规定的“评估”范畴。为防止不应有的违法行为和承担过多过大的法律责任，很有必要将评估与价值价格咨询区分开来。政府主管部门要出台房地产土地估价机构从事证券业评估法律责任实施细则，为最高人民法院出台司法解释。尤其是为最高人民法院对此类案件进行立案、审理、判决提供依据。