政策语境下的档案治理及其推进策略—基于《“十四五”全国档案事业发展规划》及相关政策的分析*

常大伟

（郑州大学信息管理学院 郑州 450001）

1 引言

改革开放以来，我国政策议程设置经历了从权力精英支配向互动创设的制度变迁，专家参与也从开展个别咨询转向支持智库建设和政策议题建构，政策决策的科学化、民主化水平进一步提升[1]。档案政策制定也遵循了我国政策议程设置的一般程序，能够广泛征求档案学界和业界的政策建议，从而将档案理论研究成果和档案工作经验转化为档案政策实践，在一定程度上赋予了档案政策的理论性和实用性色彩。与此同时，档案政策制定过程（确立政策目标、制定政策方案、进行政策选择、实现政策合法化等），也是国家发展意图与档案工作实践相衔接、档案行政管理需要与社会利益诉求相协调的过程，体现了某一特定时期档案事业的内外部环境和主要发展任务。从这个意义上来说，对档案政策内容及其表述方式的变化加以分析，有助于从政策语境的视角探究档案事业的演进过程与发展趋向。推进档案治理体系和治理能力现代化，是近几年国家档案主管部门提出的档案事业发展的新目标和新要求，也是档案政策需要加以规范和引导的重要内容。对《“十四五”全国档案事业发展规划》[2]（下文简称“《发展规划》”）及相关政策中关于档案治理的政策内容加以分析，可以看出档案主管部门对档案治理这一新事物的认识过程，也能够从侧面反映出新阶段档案事业发展的新方向。

2 档案治理的提出与政策化转型

档案治理是在党政机构的领导支持下，由档案主管部门主导，各级各类档案机构、社会组织或个人参与，通过一定的制度安排进行合作互动，共同促进档案事业发展和提升档案工作服务社会发展大局能力的过程[3]。2013年，中国共产党十八届三中全会提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”以后，国家档案局于2014年提出了“推进档案治理体系和治理能力现代化”的目标。放在中国政治话语中来理解两者的关系，可以认为由于档案事业是中国特色社会主义事业的重要组成部分，在档案领域遵循国家大政方针、服务党和国家工作大局，必然要求实现档案事业管理走向档案治理[4]。这一时期档案治理的内涵与外延尚不明确，更多地是国家治理的政治理念在档案领域的映射，是国家档案主管部门积极靠拢国家发展战略的外在表现，还未通过法定程序上升为档案政策。

2016年，《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》[5]（下文简称“《规划纲要》”）将“加快完善档案治理体系、提升档案治理能力”作为档案工作的指导思想。这标志着档案治理实现了从政治话语到公共政策的合法化转型，正式成为档案工作的政策依据。档案治理的政策化转型，是国家档案主管部门将档案治理理念、档案治理机制和档案治理手段合法地转化为档案治理成效的必经阶段，也是促进档案治理体系和相关制度安排定型的重要举措。此后，全国档案局馆长会议为了贯彻落实《规划纲要》的政策要求，从多个角度提出了档案治理现代化的发展建议（如表1所示）。

表1 全国档案局馆长会议关于档案治理的发展建议及认知维度

从上表可以看出，全国档案局馆长会议对档案治理的认知维度是不断演进和拓展的：其一，从营造外在档案治理法治环境，向打造内在档案安全治理空间深化；其二，从面向国家发展战略的档案管理与服务体系构建，向基于现代信息技术的档案治理体系建设延伸。这说明随着档案治理实践的发展以及国家档案主管部认知的深入，档案治理的政策方向更加清晰、政策内容更为具体、政策路径更为科学。

3 政策语境下档案治理的核心观点

从学界对档案治理核心内容的认识来看，主要集中在治理法治化和多元共治两个方面。其中，在档案治理法治化方面，相关学者认为“推进档案治理体现代化需要构建新的体制机制、法律法规，使档案管理制度更加科学和完善”[11]，“需要运用法治化思维和方式，加强档案立法能力、依法行政能力、公正司法能力和有效监督能力建设，推进档案治理方式的法治化转型”[12]；在档案治理多元共治方面，相关学者认为“多元主体参与是档案治理的核心要义，也是检验档案治理成果的重要标准”[13]，“档案治理应秉持多元共治理念，将社会组织和公民个人视为档案治理主体，扩展治理主体范围，充分调动社会力量协同参与档案事务，形成多元、多层的治理主体体系”[14]。

结合我国政策议程设置的一般程序来看，相关学术观点已经通过专家政策咨询的方式被吸收进《规划纲要》和《发展规划》，并反映在具体的政策内容之中。例如，《规划纲要》要求“推进档案治理法治化，基本形成较为完整的档案法规标准、高效的档案法治实施、严密的档案法治监督、有力的档案法治保障的档案法治体系，档案法治治理能力和水平显著提升”；《发展规划》提出“鼓励、引导、规范社会力量参与档案事务，激发全社会支持参与档案事业发展的积极性、主动性”。

但从档案政策的具体内容来看，档案治理的核心观点又根据我国的政治体制、社会力量发育状况以及档案工作实际作了相应调整，即在吸纳档案治理法治化观点的基础上，从政治上坚定了中国共产党在档案治理中的领导地位，同时将社会力量在档案治理中的“共治地位”调整为“参与地位”。这就形成了政策语境下档案治理的三个核心观点：坚持党的领导、坚持人民立场、坚持依法治档。

其中，《发展规划》将档案治理坚持党的领导表述为“牢记档案工作的政治属性，提高政治站位，增强政治自觉，把党的领导贯穿档案工作全过程、各方面，确保档案工作正确方向”；将档案治理坚持人民立场表述为“贯彻以人民为中心的发展思想，坚持档案工作为了人民、依靠人民，建设好覆盖人民群众的档案资源体系和方便人民群众的档案利用体系，提高人民群众满意度”；将档案治理坚持依法治档表述为“坚持在法治轨道上推进档案治理，不断提高档案工作法治化、规范化、科学化水平”。

政策语境下档案治理“坚持党的领导、坚持人民立场、坚持依法治档”核心观点的形成，有其特定的逻辑和背景。从我国档案事业管理体制的角度来看，“随着档案机构改革的完成及其与党的机构的深度融合，需要从政党治理的维度重新审视我国档案工作的运行机制和档案事务管理的可能方式”[15]，这使得坚持党的领导成为档案治理有效开展的基本保证；从中国特色社会治理共同体的角度来看，“中国共产党领导决定了国家利益至上的政治共同体的稳定性，以人民为中心的价值导向保证了社会的公正公平和多元主体协同参与治理的积极性，同时也保证了社会治理目标的实现”[16]，这使得坚持党的领导和坚持人民立场成为档案治理突破西方治理社会中心论的理论窠臼，扩大社会参与并维护档案公共利益的可行之路；从治理理论中国化的角度来看，“尽管在今天国家治理的主体已经趋于多元化，但最主要的主体依然是政府，档案治理不应简单地落在主体参与多元化、治理方式协同化等西方治理框架内，而应将重点放在档案事务管理的制度化、规范化与科学化转型上”[17]，这使得恰当定位社会力量在档案事务中的作用以及推进档案治理法治化，成为档案治理适应中国国情和法治中国建设的必然要求。

4 《发展规划》对档案治理的政策要求

在《发展规划》中“治理”作为高频词之一共出现24次，其中档案治理、档案数据治理等出现15次，这说明推进档案治理现代化是“十四五”期间档案事业发展的重要任务。从政策内容来看，《发展规划》从健全档案治理体系、强化档案治理能力、提升档案治理效能、创新档案治理模式、深化档案治理领域等5个方面提出了档案治理现代化的政策要求。

（1）档案治理体系作为各种正式或非正式的制度关系的集合，是档案治理权威、治理规则、治理形式和治理机制等有效实现和运行的制度框架[18]，是档案治理现代化的重要支撑。在“四个体系”建设中，档案治理体系属于上层建筑，居于统领地位，是保障其余三个体系建设正常运转的根本[19]。在健全档案治理体系方面，《发展规划》要求“健全档案管理体制机制，完善档案法规制度和标准规范，完善与新修订档案法实施相适应的管理体制和工作机制，加强部门协同、区域协同、行业协同，鼓励、引导、规范社会力量参与档案事务，全面建立和落实档案工作责任制，优化档案工作检查考核机制”。

（2）档案治理能力是档案治理主体在治理的制度框架内通过治理实践表现出的综合素质, 是运用治理工具达成治理目标的执行力、发展力和创造力[20]。档案治理能力是衡量档案治理水平的直观因素，也是档案治理融入国家治理体系的必然要求[21]。在强化档案治理能力方面，《发展规划》要求提高档案执法、普法能力，提升档案政务服务便利化、档案行政职权运行规范化以及档案决策和档案政策执行水平，加强重点领域档案工作监管，依法严肃查处违法违规行为。

（3）档案治理效能是档案治理体系运行和档案治理能力转化所表现出的作用与效果，是档案治理的制度理念、工具价值等外化为档案治理实践的具体成效。提升档案治理效能，有助于更好地发挥党管档案工作的制度优势，呈现档案法规制度的规范价值。在提升档案治理效能方面，《发展规划》提出“十四五”时期“党管档案工作体制机制更加完善，档案法律制度更加健全，依法治档能力进一步增强，档案工作在推进国家治理体系和治理能力现代化中的基础性、支撑性作用更加明显”。

（4）档案治理模式是档案治理构成要素及其相互关系的总和。创新档案治理模式有助于理顺档案治理要素的相互关系，降低档案治理的运行成本，促进档案治理现代化的实现。在创新档案治理模式方面，《发展规划》要求健全“互联网+监管”手段，建立档案数字治理新模式；推动建立县、乡（镇）、村三级密切配合长效工作机制，鼓励有条件地区建立乡（镇）档案馆，有需要的地方实行“村档乡（镇）代管”模式。

（5）档案治理是一项复杂的系统性工程。从治理对象和治理内容的角度来看，档案治理还包括档案馆治理、档案数据治理、档案安全风险治理等。深化档案治理领域是档案治理走向全面、走向深入、走向细致的必然要求，也是档案治理走向现代化的必由之路。在深化档案治理领域方面，《发展规划》要求强化档案安全风险治理，推进档案安全风险评估、隐患排查治理和应急处置演练常态化；加强档案资源质量管控，提升档案数据治理能力；着力开展新时代档案治理相关理论及政策研究。

5 “十四五”时期档案治理现代化的推进策略

为了实现“到2035年，档案资源建设质量、档案利用服务水平、档案治理效能和管理现代化程度进入世界前列”的战略目标，需要结合《发展规划》关于档案治理的政策要求，从发挥党管档案工作体制优势、强化以档案法为核心的档案法规制度落实、构建档案工作责任制运行长效机制、创新档案数字监管模式、提升档案机构及其工作人员履职能力、促进档案治理成果价值共享等方面推进“十四五”时期档案治理现代化，为2035远景规划的实现提供基础。

5.1 发挥党管档案工作体制优势

“新档案工作管理体制将档案工作置于党委直接领导下，体现了我国档案治理体制建设的国情规定性以及档案治理体制建设必须坚持中国制度优势的根本方针，是强化档案工作政治领导与政治管理在管理体制上的具体体现”[22]。相较于机构改革前档案行政管理部门相对弱势的地位，将履行档案行政管理职责的档案主管部门置于党委直接领导下，一方面有助于从政治中枢的角度提升档案事业管理的全局掌控能力和全盘统筹能力，更有利于促进档案行政管理决策的贯彻执行；另一方面，有助于从资源整合的角度扩展档案事业管理的治理资源，强化党委、政府以及相关职能部门在档案事业发展中协作关系和合作水平。因此，发挥党管档案工作体制优化，是提升档案治理效能重要的政治保证和体制基础。

5.2 强化以档案法为核心的档案法规制度落实

随着新修订《中华人民共和国档案法》的发布实施，档案法配套制度以及档案法律法规实施机制的建设也开始提上日程，这为推进档案治理现代化提供了强有力的制度保障。制度的生命力在于执行。在以档案法为核心的档案法规制度和实施机制不断完善的基础上，健全档案法规制度执行机制，强化档案法规制度执行，是推进档案治理法治化的关键所在。为此，一方面需要明确档案管理相关责任主体在档案法规制度实施中的责任范围和责任方式，强化责任主体的责任担当和责任意识，促进档案法规制度的有效落实；另一方面，需要完善档案管理责任规划方式和责任审计机制，规范档案法规制度实施的方法、程序、内容和范围，畅通档案法规制度执行的“最后一公里”[23]。

5.3 构建档案工作责任制运行长效机制

构建档案工作责任制运行的长效机制，能够为我国档案工作的开展和档案治理法治化的实现营造良好的制度环境，进而促进档案事业的规范化和科学化发展。从当前档案工作责任制运行的实践情况来看，还面临着档案工作责任制度不完善、档案工作责任划分模糊、档案工作责任落实不到位、档案工作责任监管机制不完善等挑战，制约了档案工作责任制的有效运行与功能发挥。为此，还需要从“明责、知责、担责”三个维度构建档案工作责任制运行的长效机制，即在明责方面，应从政治站位和依法履职上规纳梳理档案管理责任主体在档案工作中所承担的任务；在知责方面，通过档案法规制度学习和档案政策宣传明确各单位各部门档案主体的责任内容；在担责方面，以高度的政治责任感和规范的档案工作责任体系考核倒逼各级涉档人员勇担责、敢担责、尽守责[24]。

5.4 创新档案数字监管模式

随着档案信息化战略转型的不断推进，档案资源数字化、档案管理智能化、档案服务网络化的趋势愈发明显。正如《发展规划》所指出的，“新一代信息技术广泛应用，档案工作环境、对象、内容发生巨大变化，迫切要求创新档案工作理念、方法、模式，加快全面数字转型和智能升级”。这就需要应用新的技术手段和数据治理工具，对线上档案管理业务、档案服务内容等进行监控巡查和风险分析，以便适应新技术环境下档案监管工作的新要求。为此，创新档案数字监管模式，探索“互联网+档案监管”和档案业务在线监督指导的新机制和新举措，是档案监督检查顺应档案工作信息化和数字化转型升级的内在要求。

5.5 提升档案机构及其工作人员履职能力

档案事业发展规划的执行和档案治理理念的落地，归根到底还是要由档案机构及其工作人员加以实践和推进。为此，在明确不同机构及其工作人员职责履行能力和履职要求的基础上，提升档案机构及其工作人员的综合能力，是推进档案治理现代化不可或缺的环节。具体来讲，一方面需要根据档案法和相关部门规章对档案主管部门及其工作人员的职责要求，提升档案主管部门及其工作人员的统筹谋划、指导协调、制度建构、依法管理和依法监督能力，以便从宏观规划和行政管理的角度推进档案治理体系和治理能力建设；另一方面，需要根据不同档案业务部门的功能定位和工作事项，从档案利用服务能力、电子档案接收能力、档案实体资源与数字资源安全管理能力、档案安全风险应急处置能力等方面，提升档案业务部门及其工作人员的履职能力，以便从业务管理和事务处置的角度提升档案治理成效。

5.6 促进档案治理成果的价值共享

从价值实现的维度来看，“档案治理是在党政机构领导支持下实现档案善治，并在追求政治效益、经济效益和社会效益的同时，充分尊重各主体的档案权利，服务和促进国家治理体系和治理能力现代化建设，实现社会发展高远目标的过程”[25]。这使得档案治理成果价值共享的程度，就成为衡量档案治理现代化的重要因素。因此，在推进档案治理现代化的过程中，为了更好地实现档案治理成果的价值共享，既需要注重档案治理的公共服务导向，也需要在合理定位社会力量地位的前提下鼓励社会参与档案事务。这就要求通过加强面向公共服务的档案资源体系和档案利用服务体系建设，夯实为党政机构和社会组织、个人服务的资源基础和服务保障；通过构建档案主管部门主导下的社会力量参与档案事务的机制和渠道，提升社会力量在档案事务中的参与性、融入度和获得感。

6 结语

经过70多年发展，我国档案事业的规模不断壮大,档案人员队伍、档案资源数量、档案服务能力、档案信息化水平、档案法治化程度等得到进一步强化和提升[26]。促进档案治理现代化和档案事业高质量发展，就成为国家社会经济发展、政治体制改革、社会治理格局演化和档案事业发展等内外因素综合作用的必然结果。档案治理现代化作为“十四五”时期档案事业发展的重要政策目标, 在推进的过程中还面临着体制机制、法规政策、监督管理、技术应用等多方面的挑战。这就需要在有效分析档案治理现代化主体因素、过程因素、环境因素等的基础上，准确识别档案治理能力现代化的支撑要素、制约环节和风险挑战，科学规划档案治理现代化的发展路径。