乡镇政府工作的制约因素及对策研究

李润迪

[摘 要]我国的乡镇是组成国家的主要元素之一，乡镇政府的工作状况直接影响着我国农村乃至整个国家的经济发展和社会稳定。基于此，文章以山东省巨野县陶庙镇为研究对象，在实地调研的基础上，分析乡镇政府工作的问题，提出相应的对策。希望能够在当前乡村振兴战略的背景下，为乡镇管理工作的开展提供一些参考。

[关键词]乡镇政府;农村发展;制约因素;对策

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.07.113

在我国，乡镇一头连着城市，一头连着农村，在农村乃至整个国家经济社会发展中发挥着基础性作用，是党和政府联系人民群众的纽带。因此，乡镇政府的工作状况直接关系到国家各项政策能否真正落实。近年来，在脱贫攻坚战与乡村振兴战略的大力推进下，我国许多乡镇的经济社会发展发生了可喜的变化。但作为行政机构的乡镇政府，其工作现状仍普遍存在深层次的矛盾与问题。财政短缺、人力资源匮乏、责大权小等一系列问题很大程度上制约着乡镇政府工作的顺利开展。文章以山东省陶庙镇为典型案例，通过实地调研，掌握了陶庙镇政府工作的总体情况，从内部和外部两个方面分析了制约其开展工作的因素，并总结出可供借鉴的对策。

1 陶庙镇基本情况简介

陶庙镇位于山东省西南部，距其所属县城东南30千米处，总面积51平方千米，耕地面积5.98万亩。截至目前，全镇共有人口4.21万人，其中回族2002人;38个党支部，党员1051名，33个行政村，41个自然村（其中包括4个回族自然村）。镇机关共有工作人员63人，其中行政编制34人、事业编制29人。陶庙镇是传统农业镇，主导产业为棉花、大蒜、辣椒等。2019年，陶庙镇工商税收共计1285万元。近年来，陶庙镇在各级党委政府的领导下，经济社会发展有了明显的进步，但其政府工作中仍存在着一些问题。

2 制约乡镇政府工作的内部因素

2.1 乡镇工作人员队伍能力不足

乡镇政府日常运作中，工作人员能力在很大程度上决定了乡镇政府公共服务建设水平。通过调查发现，陶庙镇的干部队伍有两个突出的问题。

（1）干部队伍老龄化。目前，陶庙镇机关共有行政编制34人，事业编制29人，其中2人因病长期请假，正常上岗人员61人。在正常上岗人员61人中，平均年龄达到了46.7岁，年龄结构以“60后”“70后”为主，“80后”仅有7人。工作人员普遍年龄偏大，精力的不足使他们无法应对繁重的工作。然而乡镇作为最基层的行政单位，其工作往往是非常繁重的。2019年上级通过党政内网发送给陶庙镇的通知就多达5138条，最多的2019年9月发送的通知达到572条，平均每天近20条。在这样的工作压力下，一支老龄化的干部队伍难以保证工作的质量。队伍老龄化还造成工作人员接受新事物能力不强，有些工作人员甚至不能熟练运用电脑打字。当前，在我国电子政务建设的推进下，对政府工作人员操作计算机的能力要求有所提高，但在乡镇，由于干部队伍老龄化，可以熟练操作计算机的并不多。在陶庙镇，每遇到报表、文件制作等较复杂的操作，很多中老年工作人员则完全不能上手，只能去委托熟悉计算机操作的同事，这也一定程度地影响了工作效率。

（2）干部队伍低学历化。据陶庙镇的资料显示，该镇行政编制人员中，本科及以上学历8人，大专学历14人，中专以下学历12人;事业编制人员中，大专学历10人，其余19人均为中专以下学历。文化层次低，导致干部队伍理论水平不高，缺乏专业知识，而且思想观念陈旧、视野不宽，无法为乡镇发展做出具有远见卓识的决策。

2.2 乡镇工作人员籍贯较为单一，造成人情关系复杂

在我国的城市尤其是中大城市，与政府机关工作人员有交情的市民往往不多，但这一情况在乡镇却非常普遍。以陶庙镇为例，全镇61名上岗人员中，半数以上为陶庙镇本镇人，又有约1/4来自陶庙镇毗邻的谢集镇与独山镇。由于鄉镇本身面积较小，这部分干部又在镇上长期生活，所以在当地群众中有着许多的亲属、朋友。在陶庙镇，与某位或者某几位镇政府干部沾亲带故的村民不在少数。近年来，在脱贫攻坚战与乡镇振兴战略的压力与部署下，各项工作要求越来越高，标准越来越严，然而这些工作有时难以得到当地群众的理解。尤其是遇到环保、国土执法、拆除违建等可能触及一部分人利益的工作时，人情干扰十分严重。在这种情况下，镇政府工作人员碍于情面，难以下定决心将工作正常进行，造成很多工作最后不了了之。

2.3 乡镇政府责任与权力不对等

乡镇政府责任大、权力小或者有责任却无对应的权力也是制约乡镇政府工作的主要内部因素之一。管理学家亨利·法约尔提出过14条管理原则，其中一条就是权责要对等，权力小、责任大会造成管理者履行职责的困难。据了解，陶庙镇政府每年都要向上级签订维稳、安全生产、环保、国土、计划生育、扶贫攻坚等十几类责任书，到了年底都要逐一验收。令当地干部感到为难的是，乡镇承担了很多责任，但一些重要的人、财、物的权力却掌握在区县一级。有些上级交办的工作，乡镇不处理是失职，上级要追究，想处理又难免有所顾虑。例如乡镇有处理违法建筑的责任，但所需要的行政执法权、行政处罚权等都在上级，这就给拆除违建带来了一定的困难。

3 制约乡镇政府工作的外部因素

3.1 财政困难制约乡镇发展

当前，除我国少数先进乡镇外，乡镇财政困难的现象仍普遍存在。2019年，陶庙镇工商税收1285万元，分流人员工资、各类保险、车补、遗属补助、办公费、地租等各项支出近1200万元。财政在保障正常办公支出和人员工资的情况下，几乎所剩无几。近年来，按照上级要求，农村医疗保障、公共设施建设、环境治理等方面的支出不断加大，收入却增长缓慢，捉襟见肘的财政状况无法为乡镇经济的发展提供足够的动力。

3.2 干部晋升空间小，制约工作积极性

由于乡镇是我国最低一级的政权，级别低、领导岗位少的特点无法给干部提供充足的职务上升渠道。虽然从我国现行的公务员法来看，普通干部与正科级的乡镇书记、镇长之间只有副科级一个层级，但实际中还有正副股所级两个非正式级别。而且，我国绝大多数乡镇本身作为一个科级单位，能提供的科级领导岗位并不多，导致正股级就成了乡镇干部职务的天花板。很多乡镇干部在乡镇工作十几年甚至更长时间，最后却因为年龄过线或者岗位不足不能够安排副科级职务。在对陶庙镇部分干部的访谈中，很多干部反映由于看不到升职的希望，对工作提不起干劲。陶庙镇镇长也表示，由于晋升空间有限，乡镇干部自甘平庸的工作态度很大程度上影响了乡镇政府工作的开展。

3.3 乡镇自身发展条件不理想，难以吸引优质企业

乡镇政府不能很好地招商引资，有一个重要的制约因素就是乡镇自身缺乏经济发展的条件。乡镇相对城市来说，地处偏远，交通不便;同时，乡镇基本以农业为主导，工业基础设施薄弱，镇上的劳动力也基本去城市谋求更好发展，无法为企业的发展提供充分保障。

4 针对乡镇政府工作制约因素的对策建议

4.1 上级部门应给予乡镇更多支持

（1）下放乡镇更多的权力。从陶庙镇的实际来看，有两个方面的权力亟须适当下放。一是下放涉及经济发展的审批权，如一定面积的农村集体经济用地审批权，镇级发展经济建设用地指标等，助力乡镇政府发展经济;二是下放一定的执法权，保障乡镇政府工作的权威性。另外，可以考虑赋予乡镇更多的人事权和财权，让乡镇政府治理更有活力。

（2）加大对乡镇财政的转移支付力度。鉴于乡镇财政大多并不宽裕的实际情况，对不在乡镇应独立承担的职责范围内的事务，例如环境治理、水利设施等，确需乡镇协助的，要按照“费随事转”的原则，通过专项的转移支付，给乡镇支持保障。

（3）对乡镇干部要多关照。首先，合理宽容乡镇干部工作中的失误。“上面千条线，下面一根针”，乡镇政府工作任务繁重的实际情况使陶庙镇很多干部都应接不暇，一些干部虽然兢兢业业，但也难免因为精力和能力的不足在工作中出现失误。对于乡镇干部工作中的失误，只要是出于公心、确实尽了力，要适当地宽容，避免干部勤勤恳恳工作最后受到的却是问责和处分。其次，在干部任用方面，对于能力强、工作突出的乡镇干部，应优先考虑提拔重用，给乡镇干部打通职务晋升的通道，提高干部工作积极性。

4.2 大力引进青年人才

青年人才创造力强、精力旺盛，还有着高学历和专业知识，把他们引进乡镇干部队伍，可以给整个乡镇政府工作带来希望与活力。乡镇政府可通过提高福利待遇、改善工作环境等方式，吸引熟悉现代农业、村镇规划、社会管理、产业发展、文化教育等方面专业知识的青年人才，为乡镇政府工作打开局面。

4.3 着力发展第二、第三产业

目前来看，只有改变经济结构，减少农业所占比重，我国乡镇才能逐步缩小与城市的差距。从陶庙镇的实际情况来看，首先，作为传统农业镇，可以充分利用棉花、辣椒等自身农产品的资源优势，引进资金和技术，发展农产品加工业，提高产品附加值。如此，既可以增加政府税收，缓解财政困难，也可以增加农民收入。其次，可以开发乡村旅游业，陶庙镇有着整个鲁西地区为数不多的少数民族居住区，可以因地制宜，挖掘回族民族特色资源，建设民族风情小镇，为陶庙聚集人气。同时，可以利用乡村的田园与湖泊，引进采摘、垂釣等带有乡村特色的休闲娱乐项目。

4.4 加强对干部的教育与激励

乡镇工作人员工作缺乏积极性的现象在全国普遍存在，要改变这一现状，可以通过教育和激励两个途径。

（1）教育。针对干部工作敷衍的现象，乡镇政府要加强对干部队伍的理想信念教育，春风化雨，使干部逐步树立为人民谋幸福的使命感和责任意识。针对乡镇工作中人情关系干扰的现象，要引导干部站在党纪国法的角度思考问题，让干部存有敬畏之心，并自觉遵守。

（2）激励。从乡镇政府的层面，要建立合理的绩效考核制度，按照管理学物质激励和精神激励相结合的原则，表彰积极工作的干部，并给予奖金、奖品等物质激励;表现突出者，可以安排更重要的职务，并向上级推荐。同时结合负激励，对消极落后的干部，要坚决惩治问责。如此，干部工作积极性不高的现象自然会得到好转。

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