国土空间规划“三区三线”划定探索与分析——以威海市为例

周勇钢 （合肥新站高新区重点工程建设中心，安徽 合肥 230000）

0 引言

随着现代化进程的不断加快，国家针对各项领域都有了更深层次的战略目标及发展规划。在当前国土空间规划大背景下，城市规划领域也发生了重大变革，开始朝着数据化、一体化方向发展。国土空间规划的本质就是进行国土空间适宜性评价和资源环境承载力评价，然后综合评价结果划定三区三线的范围，三区指城镇空间、农业空间、生态空间，三线指生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界。

对国土空间规划“三区三线”的合理划定是国家及相关政府部门当前工作的重点，探索分析划定方法具有非常重要的理论意义与实践意义。

1 研究背景

1.1 对城市进行合理规划的重要性

国家及各政府部门要以提高人民生活质量为前提，以推动国家现代化进程为要求，以促进经济发展为根本，做好城市规划工作。要注重社会效益、经济效益、生态效益三者统一，坚持以人为本，倡导绿色的生活方式，实现对城市资源的有效利用和合理配置，为提升国家整体水平打下坚实基础。

国土空间规划是新时代背景下结合我国实际发展而提出的一张伟大蓝图，对城市进行合理的规划是推动国家向前发展的重要举措。

1.2 国土空间规划背景下城市规划存在的问题

1.2.1 相关部门的监管不到位

对于各个环节中的衔接过程没有做到位的问题，需要从当地实际出发，结合现实因素合理地制定规划方案，而不是按照要求不注重客观因素的制约必须完成。

1.2.2 规划愿景过于理想化

城市规划是为了通过统一有效的规划管理，实现经济效益、生活质量等方面的稳步提高，在对城市资源合理有效利用的基础上进行城市功能区的划分，充分使得效益最大化。

1.2.3 对环境保护不够重视

环境是居民赖以生存的条件，人口数量的增加使得资源环境承载压力增大，全球变暖和人类工业活动产生碳排放正在慢慢地影响环境气候，各种极端天气接踵而来，应该重视环境保护问题。

1.2.4 没有充分发挥公众参与

群众是城市服务的对象，然而在城市规划工作开展过程中，政府有关部门却很容易忽视民意的重要性。要以提高人民满意度为工作的宗旨，确保城市规划与人民生活需求相契合。

1.3 三区三线之间的相互关系

在国土空间规划中，三区三线范围和界线的确定既是工作中的重点，也是工作中的难点，需要综合考虑多方面的因素，结合用地适宜性评价和土地、气候数据等数据综合部署，确保三区三线之间的空间关系协调合理。

如图1所示，具体划定原则如下：

图1 三区三线相互关系

①三区之间应当做到互相不交叉重叠，且覆盖整个国土空间范围；

②三线之间应当互不交叉；

③三线应当在三区范围之内；

④单个区内只有含一个与之对应的线，允许含有其他空间斑块。

2 研究区概况与数据来源

2.1 研究区概况

威海市山东部，北、东、南三面临海，海岸线总长约985.9km，素有“三分陆地七分海，两山两水六分田”之名。总面积5797km²，其中市区面积777km²。

威海地理位置优越，距离日本和韩国较近，是中国第一批沿海开放城市，第一个国家卫生城市，也是国家园林城市之一。

根据三调初始数据可知：威海市全域 国 土 空 间 15316.6km²，陆 域5534.8km²，其中农用地占78.5%，建设用地占14.3%，未利用地占7.2%。海域9781.8km²，大陆海岸线943.8km，海湾35处、海岛185个，居全省第一。

2.2 数据来源

本文数据主要来源于2011年山东省海洋功能区划、威海市土地利用总体规划数据库、威海市“三调”10月份上报数据以及威海市海岸线9月份修测过程稿等。

3 威海市三区三线划定实践

3.1 开展双评价工作

双评价工作包含资源环境承载力评价和资源环境承载力评价，双评价是在现有数据的基础上，运用科学严谨的方法对国土空间作出评价，相较于以往的主观定性，更具有说服力和科学合理性。因此，双评价的评价结果是划定“三区三线”的依据，也是优化国土空间格局的基础。

如图2所示，在威海市案例中，对生态、农业和城镇空间评价结果分别如下：

图2 双评价结果

①28.9%地区为生态保护极重要区，生态红线的空间基础，国土开发尽量避免的区域；

②农业承载能力整体较好，63.5%为农业生产适宜区，作为永久基本农田的优选区域；

③城镇承载力整体较好，66.5%的区域为适宜城镇建设。

3.2 三区三线绘制结果

3.2.1 优先划定生态保护红线

山东威海市生态自然资源优势突出，应当合理开发利用，构建通山达海的生态安全格局。推进烟威“一海两山”区域共管，通山达海、蓝绿相依。统筹山海林田岛等类自然资源，提升生态环境质量，形成“一带六廊多绿核”的山海格局。

如图3所示，根据各区市、部门举证，陆域生态保护红线调整后面积为805.44km²，减少11.87km²，通过“占补平衡”实现总量不减少，海域生态保护红线冲突图斑面积为374.01km²，由省厅统一组织优化调整工作。

图3 生态空间

3.2.2 正向优化永久基本农田

如图4所示，农田是人们赖以生存的根本，也是国民经济的命脉。应当结合资源优势特色化发展，在都市产业方面，重点发展区域附近，规划发展将并入城区。在蓝色农业方面，重点打造滨海区域，主要位于靠近生产性海岸带。在特色林果型方面，重点打造临山区域，那里拥有种植林果的优质土壤。在现代农业方面，发展规模化都市农业。在休闲旅游型方面，推进一三产结合。

图4 农业空间

要对接城镇开发边界划定初步方案，结合永久基本农田质量评价，提出优化调整方案。还要结合三调初步成果，确定永久基本农田储备区图斑面积30666hm²（46万亩），作为最终方案。

3.2.3 打造集约高效的城镇空间

如图5所示，根据水资源承载分析：特枯水年水资源承载上限为364万人。综合预测，2035年威海市常住人口320万人～350万人，城镇化率80%～85%。打造中心强化、组团聚集的城镇体系。

图5 城镇空间

推动形成“市级城区—县级城区—重点镇—一般镇”四级网络化城镇体系。

市级城区：包括主城区、文登城区。

县级城区：包括荣成城区、乳山城区、南海新区。

重点镇：包括汪疃、大水泊、成山、俚岛等多个重点发展的城镇。

一般镇：其余建制镇区。

最终，市域城镇开发边界1126.32km²，占市域陆域总面积19.41%。

其中市辖区：城镇集中建设区：534.0km²，占 84.9%。弹性发展区：31.0km²，占 4.9%。 特 别 用 途 区 ：64.1km²，占10.2%。

4 总结与展望

4.1 总结

本文首先介绍了国土空间背景下的城市规划发展现状及问题，然后对国土空间规划的主要内容和流程进行了简单的阐述，重点解释了三区三线之间的关系。然后以威海市国土空间规划为实际案例，从前期的双评价结果到最终的三区三线范围划定进行了详细解读。

4.2 国土空间规划背景下的城市规划发展趋势

4.2.1 提高全局意识，实行规范化管理

政府相关部门需要提高全局意识，实行规范化的管理，对于工作中尚且薄弱的环节要及时地寻求有相关经验的人员及时解决。对于城市规划的基础性工作可以适当地下发到地方部门，进行有效地监督管理，对于管理和规划相互脱节的情况及时地改正，做好基础性工作。

4.2.2 从实际出发，加大监督管理力度

相关政府部门应当结合本地区实际发展情况开展规划工作，要考虑人民的建议和意见，了解他们的日常需求，从而促进城市规划工作的有序开展，为完成城市规划有个良好的铺垫。相关政府部门要做好监督工作，加大监督管理力度，对于不合理的情况要及时制止并且采取相应的措施。

4.2.3 落实环保理念，建设绿色生态城市

要深入落实环保理念，将环保理念落实到各个环节。在利用各种资源时最先考虑可再生资源和无污染资源。在对资源的合理配置的基础上建设绿色生态文明城市，提高国民的生活水平，实现社会经济的稳步发展。