常态与非常态网格化治理的共同模式与守正创新

王维维 王义保

〔摘要〕 网格化治理已成为社会治理新模式，依据治理情境的不同，网格化治理有常态与非常态治理之分。常态网格化治理注重格内日常事务的治理，而非常态网格化治理则是应对公共危机做出的超常规治理选择，两者有着共同的治理模式。公共危机的突发性、不确定性、社会性等基本特征决定了治理的预警性、清晰性和整体性内在需求。常态网格化治理在面对公共危机不利因素的高度积聚时存在着治理与情境的失衡，即存在著适用性障碍，暴露出治理上短板或不足，需要升级、转换为非常态网格化治理，这要在依循共同的治理模式基础上，通过制度创新、补短堵漏和全周期打点来构建非常态网格化治理体系，进而提升网格化治理的现代化水平。

〔关键词〕 常态网格化治理;非常态网格化治理;社会治理

〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2021）04-0067-09

〔基金项目〕国家社会科学基金一般项目“新媒体技术对国家治理安全的影响及对策研究”（20BZZ034）;中央高校新型冠状病毒防治科研攻关应急专项课题“突发公共卫生事件风险防范公众参与研究”（2020XGPY02）

〔作者简介〕王维维，中国矿业大学应急管理学院博士研究生;

王义保，中国矿业大学应急管理学院教授、博士生导师，江苏徐州 221116。

一、问题提出

网格化治理是将社会治理对象按一定标准划分为若干基本单元，运用现代信息技术对网格内的人、地、物、事进行精细化治理，从而实现治理主体协同、资源整合、信息共享及无缝隙政府的流程再造之目的。根据治理对象的情境差异，可将社会治理分为常态情境治理与非常态情境治理①，复旦大学朱德米教授曾对两种治理形态的内涵进行界定，“常态治理就是我们通常所说的日常状态下的治理，按照宪法和法律的规定运转国家机构，行使国家权力。非常态治理则是在紧急状态下，可实施特定的制度和特殊的管制，以应对突发公共事件。”②网格化治理作为中国社会治理的独特模式，同样有常态与非常态治理之分，前者注重对日常状态下确定的常规性网格事务的治理，后者则是对紧急状态下不确定的公共危机事件的网格化治理，两种治理的目标、结构、机制、手段都存在着较大差异。

从既有研究成果看，整体性治理理论、协同治理理论、合作治理理论、网络治理理论、数字化治理理论，以及控制论、系统论、博弈论等理论已成为研究网格化治理的理论基础。学者们运用相关治理理论，建立了关于网格化治理的功能、结构、机制和模式的分析框架，并以此为视角分析非常态情境的治理问题。其一，从网格化治理功能视角分析非常态情境的治理能力。谯哲基于“网格功能化”探索了城乡社区应急治理法治化、科学化、精细化和组织化的提升之道③;盘世贵认为，网格化管理为应急预警和预防提供了可靠的信息依据，要充分发挥网格化管理及时、充分、高效的功能，实现应急管理社会化、信息化、治理化、规范化、全覆盖、无缝隙的新常态④;刘芷含等采用目的抽样法与滚雪球抽样法相结合的方式，实证了网格化治理在新冠疫情防控中的功能与成效，提出要多方面加强网格化内部建设，优化网格化应急机制。⑤其二，从网格化结构视角分析非常态情境的治理体制。汪云峰等对网格化治理的双轴心结构在公共危机中的适用性展开研究，认为在公共危机网格化治理中继续保持双轴心结构将面临机制层面的障碍，需要从网格化治理的定位提升、信息控制等突破功能障碍⑥;米利群等从网格化治理的组织结构出发，将网格化与应急管理相结合，提出构建互助圈应急管理组织体系⑦;刘春呈认为，网格化治理体系在新冠疫情防控中发挥了及时性、精细化、数字化及社会化等功能优势，但作为基层社会治理的创新手段，网格化治理体系仍有待完善。⑧其三，从网格化治理机制视角分析非常态情境治理的内在机理。姜金贵等引入网格化治理的功能优势，建立了包括运行机制、预警机制、紧急处置机制、善后处理机制以及评估机制在内的网格化应急治理机制⑨;祝小宁从网格化治理独特优势出发认为，网格化治理为完善我国公共危机无缝化的监控、超前化的预测、综合化的评估、多级化警示等预警机制提供了一条重要的途径⑩;刘号认为，网格化治理契合公共危机预警机制，但需要加强网格化治理中的队伍建设、体系建设及制度建设B11;贺曲夫等从新冠疫情防控网格化治理暴露出的机制问题出发，提出构建一个面向基层、面向社区、以人为本、尊重生命的城市社区疫情防控网格化治理机制，并做到“纵横有序，多方配合”。B12最后，从网格化治理模式视角分析非常态情境的治理体系。李立明等基于网格化治理理念提出，在网格化管理应急与非应急统一模式下建立城市运行指挥中心和城市应急指挥中心双核体系B13;吴俊等运用多变量时间序列分析预测模型分析城市管理事件发展的基本趋势、周期性、异常事件以及不同城市管理事件之间的耦合关系B14;徐淑华等结合新冠状疫情网格化治理中暴露出的短板或不足，提出构建网格化应急治理体系。B15

综上所述，既有研究成果主要基于网格化治理的功能、结构、机制、模式等视角研究非常态情境下的治理问题，其研究路径是：优势-问题-对策，即研究网格化治理在非常态情境下的治理优势及主要问题，提出完善网格化治理的对策。对建立健全网格化治理体系以及不断提升非常态情境治理的有效性而言，这种研究路径具有重要意义，但其同样存在一个不可忽视的难题：常态网格化治理在面对公共危机不利因素的高度积聚时，必然存在治理与情境的失衡。或者说，常态网格化治理体系与非常态情境治理的需求之间，始终存在结构上的落差，试图通过完善常态网格化治理体系与提升常态网格化治理能力来弥补这种落差。显然，这种研究视角具有明显的被动性与滞后性特征，有鉴于此，我们需要从非常态情境研究视角出发，以常态网格化治理体系为基础，建立非常态网格化治理体系，实现治理与情境的真正平衡，其研究路径为：需求-短板-对策，即分析非常态情境治理的需求，对比常态与非常态网格化治理体系之间的差距，通过补短差距来建立与非常态情境相契合的网格化治理体系，即非常态网格化治理体系，这种研究思路具有主动性与前瞻性。显然，非常态网格化治理是基于常态网格化治理的拓展或延伸，是常态网格化治理的特殊形式，两者有着共同的治理模式。因此，非常态网格化治理在应对公共危机等特殊情境时，既要依循网格化治理的共同模式，又要有所突破创新，即守正创新。

二、统一与守正：常态与非常态网格化治理的共同模式

常态与非常态网格化治理有着统一的运行机制，这种机制是运用网格化治理优势，以政府、企业、社会组织、公众、社区、技术设施与公共环境为基本要素，构成以公共事件为核心内在有机统一，且适用于正常与特殊状态下网格化治理的共同模式。B16常态与非常态网格化治理依循共同模式，主要基于以下原因：

（一）常态网格化治理源自公共危机非常态治理的实践探索。自20世纪80年代以来，突发性公共危机频发引发了人们对传统科层制为中心的应急管理体系的反思。与此同时，20世纪90年代以来，远程设备、传感器、数据库及互联网融为一体的“网络”技术蓬勃发展，为公共危机治理的路径创新提供了前所未有的技术支撑，现实需要与技术创新共同推动了社会治理的巨大变革，网格化治理（时称“网格化管理”）应运而生。网格化治理萌芽于2003年非典疫情防控时上海施行的“两级政府、三级管理、四级网络”的体制改革。2004年10月，北京市东城区政府针对城市治理滞后问题提出了“万米单元网格城市管理新模式”，开创了中国城市网格化治理的先河。同年，北京朝阳区政府将网格化治理应用于2008年奥运会突发性公共危机的预防中，综合治理成效显著。此后，网格化治理经历了2009年抗击H1N1流感病毒疫情的实践检验，并经历了2020年以来新冠疫情防控的考验。可以说，中国的网格化治理产生于对传统风险社会管理的深刻省思，推广于社区基层常态化治理需求，成熟于多次突发性公共卫生疫情防控的实践探索。

（二）非常态网格化治理是常态网格化治理的升级和特殊形式。回顾人类社会发展历程，稳定是常态，但正常秩序又总是伴随着各种突发性危机事件的威胁或破坏，由此，基于正常与危机两种社会情境，网格化治理划分为常态与非常态治理。网格化治理一方面要处理诸如综治、维稳、安监、消防、交通、城管、城建、流管、计生、人社、环保、土地、食品、扶贫等常规性事务，即常态网格化治理;另一方面，还要应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、突发性社会安全事件等非常规性公共危机治理，即非常态网格化治理。常态网格化治理是依据法律规范进行日常事务处理，具有程序化、稳定性特点，而非常态网格化治理是在面对社会公共危机“临界值或阈值”情境下及时做出的超常规治理的决策选择，具有创新性、灵活性特征。显然，常态网格化治理在面对公共危机不利因素的高度积聚时，存在着治理与情境的不对称，存在着治理的适用性障碍，必然会暴露治理上的短板或不足，需要升级转换为非常态网格化治理，从而实现治理与情境的平衡。因此，非常态网格化治理是常态网格化治理的特殊形式，两者有着共同的模式。

（三）常态与非常态网格化治理的共同要素构成共同模式。网格化治理是一个完整的治理系统，它是由各要素按一定规则构成的统一整体。常态与非常态网格化治理有着共同的构成要素，具体包括共同的主体、业务模式与数据模式。共同的主体是指政府、企业、社会组织、公众、网格员、楼长等B17，根据各自的责任、标准和编码，发挥着不同的功能作用;共同的运行模式，包括部门流程、表单设计、信息内容设计、规则设计和信息化电子化设计;共同的数据模式，包括数据模型设计、图表设计、政府企业、公众人员采集数据标准设计、动态采集内容、基础数据库、数据流、规格、标准等;共同的功能模式，包括软件、硬件网络的建设等，这些要素关联互动，和谐统一，构成了网格化治理共同的运行模式。

常态与非常态网格化治理的内在关系构成了共同模式，这意味着两者之间具有共生、共建、共长、共享的一体化运行机制。因此，当面对公共危机等特殊情境时，非常态网格化治理应守正共同模式，遵循守心、守体、守道的“三守合一”原则。

一是守“心”，守正“以人为本、心系人民”的价值理念。“以人为本”不仅是社会主义的基本价值理念，也是国家治理现代化的基本准则，体现在网格化治理中，必须坚持以“人民”为中心，注重对人民基本权利的尊重和保护，尤其在公共危机治理中要尊重和珍惜人民的生命，将人的生命作为政府治理和防范危机的底线标准， 也是衡量政府责任与治理能力的客观尺度。B18习近平总书记在新冠疫情防控时就曾强调，各级党委和政府及有关部门把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，保护人民生命安全和身体健康可以不惜一切代价。正是基于“人民至上”的价值理念，国家才举全国之力共同抗“疫”，这是网格化治理的成功之魂。

二是守“体”，守正“网格化治理体系”，发挥网格化治理体制机制优势。目前，中国网格化治理基本形成了四种模式，即北京市东城区万米网格模式、上海市长宁社区网格模式、浙江省舟山自然地域网格模式、湖北省宜昌市的“一本三化”网格模式。B19尽管四种模式各有不同，但都具有由网格单元、组织、信息平台及制度规范四个子系统构成的共同治理体系。网格单元体系是依据治理的地理或地域范围以及人口分布情况划定单元，各单元间形成了复杂的网格系统。组织体系是以“网格”设置为基础，社区之下的网格单元作为“第四个”管理层，从而形成区、街道、社区和网格“四个层级”纵向组织系统，同时又建立“监督轴”与“处置轴”相互协调、相互制衡的“双轴结构”横向组织系统。信息平台体系是网格化治理的技术支撑系统，它是综合运用现代信息技术对网格内的人、地、物、事、组织等信息实施监控，并对这些信息进行采集、传输、分析、识别、处理、反馈、归档等，从而形成智能互联的信息系统。制度规范体系是关于网格化治理的主体、客体、职责及服务内容的规范体系，以突出“定格、定员、定责、定岗”为核心，出台“排查报送、处置反馈、信息管理、督查考核、奖惩表彰”等一系列加强网格化治理的规制B20，这是网格化治理的成功之基。

三是守“道”，守正“网格化治理运行”之道。网格化治理运行机制可以概括为：党建引领、政府主导、多元联动、协同治理。党建引领就是发挥党组织和党员的引导或组织功能，通过下沉网格，实现“组织同构、人员同聘、工作融合”，确保党组织的领导地位和引领作用。B21政府主导是指政府不仅是网络化治理的发起者、组织者和决策者，还贯穿于网格化治理的宣传、实施、考核的整个过程，发挥着“吸纳效应”与“链接效应”。B22多元联动是网格化治理的关键环節，体现为政府、企业、社会组织等社会公众的协同参与，是“横向到边、纵向到底”的多元联动治理机制。网格化协同治理是指网格化治理要素之间的有机、高效运行机制，这是网格化治理的成功之道。

综上所述，“三守合一”既体现了网格化治理的价值理念，又彰显了网格化治理的体制机制优势，但守正不是盲从，须理性认知网格化治理的局限性，并在实践中不断地丰富、完善和发展。

三、需求与不足：公共危机基本特征与常态网格化治理欠缺性耦合

网格化治理因其治理地域、对象、情景的不同，其适用性效果存在较大差异，当面对突发性公共危机时，“常态治理的制度安排、政策选择及其所蕴含的价值目标，都会在紧急状态下呈现出制度和能力的极限”B23，此时，常态网格化治理无法适应突发性公共危机情境治理的需要，治理与情境上的错位，必然暴露常态网格化治理能力的欠缺，需要升级转换为非常态网格化治理。

（一）公共危机的基本特征及治理需求

公共危机的突发性、不确定性、社会性等基本特征已成为学界共识，这些基本特征决定了非常态治理的预警性、清晰性及整体性需求。B24

1.公共危机的基本特征对治理的预警性需求。突发性公共危机往往是在人们毫无防备的情况下突然爆发，危机的发生原因和变化趋势具有不确定性，因此，公共危机的预警尤为重要。对环境进行识别可为个体在面对潜在风险时提供及时有效的信息警示，以避免、减少或应对风险的发生B25，这是突发性公共危机治理最有效、最经济的方式。当然，预警不是一个简单的、线性的机制，而是科学、管理、技术、社会等要素与通信过程进行的整合B26，是系统化治理机制。公共危机的突发性和不确定性并非不可预见，任何事物的产生都有一个从量的积累到质的变化的过程，公共危机的发生只是一种表象或一种结果，人们可以借助现代信息技术进行信息整合，通过理性认识做到事前警示。

2.公共危机的基本特征对治理的清晰性需求。公共危机之所以突发或不确定，就在于我们对危机发生的原因和内在机理缺乏精确识别。治理的清晰性取决于信息精确化。信息精确化是指运用现代技术获取、汇总、加工和处理信息，准确识别、区分和描述确定性社会事实，从而有利于做出准确的判断，形成更高质量的决策，提高政策的准确性和有效性。B27高度的清晰不仅意味着数量、标准或程度上的准确性，也是指对于相关情况有较为准确和深入的认知。B28可以说，信息精确性是公共危机精准预警及科学治理的前提和基础。

3.公共危机的基本特征对治理的整体性需求。社会性是指社会结构或功能系统遭受意外事件严重影响而变得恶化，它既是公共危机突发性和不确定性必然结果，又是公共危机的基本特征之一。当社会结构或功能系统受到公共危机强力威胁或冲击时，任何个体力量的抵御都显得微不足道，只有众多个体聚合并形成强大的整体力量，才能对冲公共危机的破坏性，进而维护正常社会秩序。但整体力量的形成绝非是个体力量的简单加总，而是个体力量协同合作的整体性治理。整体性治理是“以公民需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合和责任为治理机制，对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合，……为公民提供无缝隙且非分离的整体型服务的政府治理图式”。B29或者说，整体性治理是政府对人、财、物、信息、时间等资源的组合、协调和利用，进而形成合力以形成应对公共危机的运行机制。

（二）常态网格化治理公共危机的欠缺性耦合

1.常态网格化治理预警性的欠缺性耦合。网格化治理具有明显的预警性特征，网格化治理的预警性取决于网格治理的“前馈控制性”。“前馈控制性”是指“运用不断获得的最新的有关社会运行的可靠信息加以预测，并将期望的社会管理目标同预测的结果加以对照，在出现问题的临界点之前就发现问题，事先制定纠偏措施，将问题解决在萌芽”。B30网格化治理的“前馈控制性”运行机制，是通过网格员对社会事实的深入巡视、调查，利用网络技术及时收集、识别和处理信息，将复杂的问题信息通过App传递给网格指挥系统，指挥系统在甄别和区分信息后实行数据共享。因此，该机制能够及时发现问题和解决问题，具有极强的预警性功能，但常态网格化治理在预警公共危机时存在明显的欠缺或不足，是一种欠缺性耦合，具体表现为：（1）预警端口滞后，信息来源单一。公共危机发生后，网格员成为各种危机信息的主要收集者，并承载着众多的“下沉”责任，不可避免地出现工作上的形式主义，一定程度上影响了信息收集的质量。（2）体制上“条块分割”及技术上的不平衡性造成预警信息“数据壁垒”。将社区划分众多网格单元，网格分界线一定程度上隔断了网格间的信息交流，再加上各社区信息技术设施的不平衡，难免造成网格数据信息“孤岛”，从而导致预警信息资源共享困难。（3）专业人员匮乏。危机预警是专业性极强的工作，目前网格员队伍整体缺乏公共危机预警的专业化能力，迫切需要一定数量的相关专业技术人员“入网”，同时需要加强对现有网格员队伍预警专业能力的培训。最后，地方缺少预警权。目前，中国的公共危机预警权高度集中，地方預警权受到不同程度的限制，很难第一时间进行准确预警B31，这在很大程度上限制了地方应急决策的主动性。

2.常态网格化治理清晰性的欠缺性耦合。网格化治理的主要功能在于将行政权力下沉到基层，运用信息技术实现社会治理的清晰性。网格化治理清晰性主要表现为网格单元明细化、责权清晰化、治理要素信息化、信息形式可视化、治理（服务）精准化、治理工具标准化特征B32，清晰性奠定了突发性公共危机科学预警及精准治理的基础。网格化治理清晰性取决于网络技术信息化，而后者的运用离不开“人机合作”，但在“人机合作”的使用中存在着明显的结构性欠缺或不足，也是一种欠缺性耦合：从“人”的角度看，网格员是社会事实的接触者，可能因自身能力所限而疏忽、遗漏或故意隐瞒某些真实信息;信息受访者也可能根据个人偏好选择性隐瞒或歪曲某些重要信息;决策制定者也可能因权位或利益所囿选择性忽视关键性信息。从“技术”的角度看，可能因信息技术的滞后性，无法对海量信息进行科学处理，即使拥有先进完善的信息技术，也可能因专业技术人员的匮乏而无法正确使用。因此，“人”“机”的各自缺陷或两者的匹配性失衡极易造成海量虚假信息存在或真实信息遗失。

3.常态网格化治理整体性的欠缺性耦合。网格中的一个个接点是不同网格所对应主体相互联系的有效载体，通过它，不同的单元格、不同的网之间就能实现有效对接B33，从而真正做到“一张网”整体性治理。网格化治理整体性表现为治理价值的“公共性”、治理主体的“多元性”、治理机制的“协同性”、治理方式的“智能性”。一旦突发性公共危机触发应急机制，网格化就会发挥整体性治理功能。在党的领导下，基层政府党政干部、环卫、城管、民警、社工“绑定性下沉”网格，同政府派出机构街道、社区自治组织、志愿者共建危机治理共同体，但常态网格化治理在面对公共危机时，同样存在许多欠缺与不足，同样是一种欠缺性耦合，主要表现：（1）网格化治理主体的参与热情不足。网格治理是在不改变现有基层行政体制而在社区之下新增的行政层级，是内嵌于权力重构与“行政吸纳社会”的具体行动，是政府行为与策略选择的内在逻辑机制B34，具有明显的行政化特征。不可否认，行政权力的高效运行是公共危机治理的主导性因素，但在公共危机中具有“扩张性”，它过度压缩了网格自治空间。（2）网格化治理的参与主体不足。多元主体汇集是网格治理的优势，但浓厚的行政化色彩限制了多元主体在公共危机治理中的“集体行动”。例如，社区居委会具有法定“自治”与事实“行政”的双重身份，但行政权力的运行惯性导致社区居委会在公共危机中被边缘化，“执行、迎检、留痕”成为居委会工作的主要任务。社会组织是公众参与网格化治理的重要平台和载体，在公共危机治理中，社会组织是不可替代的重要力量，但专业化社会组织依然较少。参与公共危机治理的社区居民多数是老党员、老干部和退休人员，而大多是一种政治动员型参与。B35（3）网格化治理的协同联动不足。面对公共危机的巨大威胁，多元主体需要密切配合、协同联动，在建立起良好沟通与信任的同时，以系统凝聚合力，进而铸就网格“韧性”共同体。但网格作为独立的运作空间和物理单元，割裂着社区内部的有机联结，破坏着社区互动空间的逻辑指向B36，这种结构性缺陷在突发性公共危机治理中表现得尤为突出：一是领导组织机构的叠加。在公共危机治理中，常规行政组织系统、网格化治理组织系统和指挥组织专项系统并存，三者存在人员、结构与权责方面的重叠，职责划分模糊。二是指挥组织各自独立，互不统属。公共危机指挥部设有市、区（县）、街道、社区四个层级，既强化了非常态网格化治理的行政化，也进一步加深了政府之间的“条块分割”。三是政府组织与非政府组织关系不清，如社区居委会本应成为网格化治理的直接指挥组织，自主自治灵活地发挥指挥功能，但社区居委会承担了大量的行政职能，限制了居委会的自治权。四是指挥组织是临时设置的非正式行政主体，其运行缺乏法律依据和监督机制，权力行使难免带有随意性，影响着非常态网格整体性治理的效率。

四、创新与补短：非常态网格化治理体系的全周期打点多维路径选择

基于上述分析，常态网格化治理体系在应对公共危机非常态情境时存在一些欠缺或不足，需要通过制度创新、补短堵漏和全周期打点B37来构建非常态网格化治理体系，进而提升公共危机现代化治理能力。

（一）建立多点触发预警机制，提高非常态网格化预警能力

1.前移预警端口，开源预警信息。警源即预警的信息来源，是科学预警的基本依据，要充分发挥网格化治理神经“末梢”感知灵敏、反应灵活的优势，充分利用网格多元主体的参与作用，前移预警端口，形成众多“触发点”。B38将预警“起点”前移至网格内各“触发点”，具有两方面优势：一是可以多角度、多层次、全方位扩大预警信息来源范围;二是可以迅速捕捉突发性公共危机的前兆，从而早发现、早报告、早治理。

2.破除数据壁垒，实现信息共享。网格的“条块”设计，极易造成主体间的“数据壁垒”，并形成“信息孤岛”。因此，必须实现信息共享：一是应急管理行政部门要承担起危机信息共享责任，依法实行数据开放，为网格信息共享提供良好环境;二是畅通网格间信息交流的渠道，包括运用网格平台进行的数据交流和跨区域网格间的数据信息交流，并不断更新、丰富和完善共享信息资源;三是对预警数据进行标准化储存，并以此作为突发性公共危机的预测依据;四是严格规范共享信息所有权、使用权和安全权，并依法保护公民的隐私权。可以说，预警信息共享本质上是“多点触发”资源的集成系统，需要各方相互信任，合作共赢。

3.专业化智能化预警，实行科学化决策。预测与评估是预警机制两个重要环节，也是专业性和技术性极强的工作，需通过“人机”合作实现优势互补。一方面，加大力度充实网格员队伍并优化既有队伍的学历、年龄结构，同时对现有的网格员进行专业技能培训，提升其专业预警及应急治理能力;另一方面，借助互联网计算机具有的检索、收集、分析和集成等强大计算能力，开发能够预测和评估的App软件，根据历史信息自动化的处理对当前突发公共事件爆发的概率进行长期预警，并对其“威胁的范围和程度”“演变过程”进行综合评估B39，同时结合专家预测和评估的定性结论进行科学决策。

4.赋予地方政府相应的预警权。针对中国预警权高度集中而地方预警权不足的问题，可在属地管辖原则下，下放一定限度的地方预警权，对基于网格上报的传播速度快、影响范围广、破坏力强且必须及时做出应对决策的突发性公共危机事件，要赋予县级人民政府临时预警权，保证有关部门能在第一时间介入，并将公共危机情况同时上报高一级行政部門，由上级行政主管部门根据事件进程情况确认或提升地方预警权的级别，基层就可以迅速启动网格聚集效能来应对突发性公共危机。

（二）创建多点信息技术整合机制，提高非常态清晰化治理能力

1.完善信息技术基础设施，开发非常态网格化治理软件。信息技术设施是网格化治理得以清晰化的基础。目前，中国的一二线城市的信息技术基础设施较为完善，四五线城市则较为落后，提升网格化治理的信息技术基础设施成为当务之急。一方面，要加大推进老旧小区信息技术设施建设，适时地将物联网、区块链、云计算、大数据和移动互联网等新一代网络技术运用到基础设施的更新改造中，真正实现网格化治理的集成化、数字化、实时化、智能化、模块化和协同化，使网格成为最先进信息技术的汇聚地。另一方面，大力开发非常态网格治理软件。信息技术基础设施是硬件设备与软件技术的集合体，目前许多社区已开发使用种类繁多的App服务软件，如社区住户App、社区商铺App、社区巡检App、服务人员App、智慧园区App等，这些App软件大多是处理社区常规事务的服务软件，而涉及非常规事务治理的App软件较少，这可能与此类软件开发成本较高且收益较低有关。因此，政府应重点支持开发涉及非常态网格化治理的App软件，进而提升网格化治理的清晰化、精细化能力。

2.建立非常态网格化治理的智能化多边平台，实现信息资源共享互联互通。在公共危机治理期间，社区网络多边平台往往如雨后春笋般涌现，在压制谣言、化解恐慌、聚拢多元主体等方面发挥着积极作用，但大多网络信息平台是基于常态网格化治理服务平台的沿用，创新不足且治理功能欠缺，这就需要加强非常态网格化治理平台建设。首先，以现有网格化治理云平台为基础，加快建设非常态网格化治理专项平台。目前，大多数社区已建起了多边智能化常设网格化治理平台，如基础信息管理、综合信息采集、GIS地图、数据分析研判、指挥中心、事件处理、人口综合管理、爱心关护、政务服务、便民服务、考核等多边平台。然而，现有的网格化治理常设平台缺少非常态网格化治理专项平台。新冠疫情防控实践表明，建立突发性公共危机非常态网格化治理专项平台尤为重要。其次，非常态网格化治理专项平台应包括预警监测、信息发布、危机处置、资源需求、法律法规、公共危机知识等多边平台，专项平台建设要充分体现公共危机治理的基本规律和法治的基本要求。再者，打通非常态网格化治理平台与市、区、街道及社区等多边平台之間的“藩篱”，真正实现信息资源共享。最后，非常态网格多边平台建设是一项系统性工程，需要大量的资金投入，政府须承担更多的责任。此外，非常态网格化治理的多边平台建设需要既懂技术又懂业务的复合型人才，这需要政府、高校和社会力量联合培养，共同努力。

3.人机合作中彰显人文关怀，防止信息技术异化。信息技术是实现网格化治理清晰化、精细化的重要手段，但又不能对其过分迷恋，从而忽视治理的“人文关怀”。公共危机治理期间，基于对公共利益的维护，信息技术在突显网格治理优势时，极易过度干涉个人隐私，从而造成治理手段上的“技术中心主义”与“以人为本”的治理价值诉求的冲突，既背离了非常态网格化治理的基本价值，也容易造成治理秩序上的混乱，这就要避免“手段”与“目的”的关系倒置所造成的技术异化。首先，明确信息技术在非常态网格化治理上的功能定位。信息技术要服从于公共管理的核心理念和最高要求，即人的全面而自由的发展。B40在突发性公共危机情境下，公共治理的核心和最高要求体现为“人民至上”价值理念，这是信息技术运用的出发点和归着点。其次，要区分常态与非常态两种情境下信息技术的治理边界。在常态网格化治理情境下，必须严格保护公民合法权益，决不允许信息技术任意侵蚀公民权益;在非常态网格化治理情境下，为了维护公共利益，信息技术可以依据“行政紧急权”对公民权益加以干涉，但必须于法有据。最后，通过法治划定“人机合作”的边界。在非常态网格化治理情境下，信息技术干涉公民权益时必须坚持“法无规定不可为”原则，避免信息技术对公民权益的任意干涉。因此，界定“人机合作”的“能做”与“应做”边界，实现优势互补，突破“信息约束”，是网格化治理清晰化策略的必然选择。B41

（三）健全多点应急机制，提升非常态网格化治理的整体性治理能力

1.构建以指挥组织为中心的非常态网格化治理体制机制

指挥组织是应急组织体系的中枢，突发性公共危机情境下须建立以指挥组织为核心的非常态网格化治理体制机制：一是明确指挥组织的决策定位，真正发挥指挥组织的决策、组织、指挥、协调和监督功能。二是统一指挥组织的名称。目前，指挥组织名称较为混乱，有指挥部、战前指挥部、指挥中心、指挥小组、领导小组、防疫小组等。对指挥组织名称加以统一，有助于确立指挥组织的清晰性、严肃性和权威性。三是优化网格指挥组织构成，包括机构设置、人员配置及权责划分。从机构设置看，网格指挥组织大多是原有行政部门的转换，这种转换效率较高，但也存在部分适用性障碍。从人员配置看，依据公共危机的属性，提高专家及专业技术人员的构成比例，指挥组织才能真正成为专业性组织机构。从权责划分看，必须厘清社区网格指挥组织与居委会的关系，将行政性事务完全归属行政机构，如由社区工作站来承担，从而使社区居委会从行政事务中“剥离”出来。由此，在公共危机非常态情境下，指挥组织才能真正发挥自主自治功能，承担起应有的责任。

2.多点培育以激发多元主体参与非常态网格化治理的积极性

突发性公共危机通常涉及面广、破坏性大，需要培育多元主体以凝聚合力来共同应对。首先，培育社会组织。一方面，降低社会组织进入社区的准入门槛，简化登记手续，在人财物上给予政策支持以扩大社会组织规模;另一方面，大力孵化或培育专业化社会组织，尤其是在非常态网格化治理中，需要更多的专业化社会组织参与。其次，鼓励更多企业参与。新兴社会企业参与网格化治理，有其独特的管理和技术优势，政府可在财政、税收方面给予适度的政策扶持。最后，激活居民的参与热情。如前所述，社区居民既是网格化治理的服务对象，又是网格化治理的参与主体，要发挥其在网格化治理中的主体作用，就必须培育其参与网格化治理的主动性。

3.协同联动以构建非常态网格化治理“共同体”

从整体性角度看，网格化治理的实质在于多元主体间的“互动”，非常态网格化治理重点在于政府协同、政社合作和跨网联动。其一，政府协同是“条块协同”。“条”是街道、社区、网格的“纵向”协同，主要是实现行政资源的下沉供给与网格空间的公共需求之间的供需平衡;“块”是部门之间的“横向”协同，强调行政权力边界的相互衔接，防止行政权力出现“真空地带”。例如，新冠疫情防控期间网格员的“填表抗疫”就属于这种情况。目前，政府协同的关键在于，厘清网格组织机构的逻辑关系，防止权力冲突导致行政体制失灵或异化。其二，政社合作是政府与社会力量之间实现资源有效供给的密切配合，必须处理好政社关系。首先，淡化“行政化”色彩。治理方式由“命令式”向“合作式”转换，发挥政府的组织、引导和监督功能。例如，在公共危机来临之际，政府可以设立社会捐赠款物平台，发布社区居民需求信息，而由社会力量直接与物资需要对象对接，提高捐赠的使用效率，政府只需对捐赠款物数量、对象及方式进行备案监督。其次，引入市场化机制。在公共危机非常态时期，社区居民所需资源短缺，社会力量捐赠款物明显不足，政府可以通过市场化运作，引导各类企业及时进场，对一些奇缺物资，政府可采取高于市场的适度价格购买，从而弥补资源不足，达到利益双赢。最后，社区需适度储备应急物资。在公共危机非常态时期，为了避免紧缺资源供给不足，社区应适度储备应急物质，其所需经费可由政府财政拨款、社会捐助和居民缴费等构成，从而保证社区紧缺物资的供给。其三，实现区域间跨网联动。在公共危机情境下，网格分界线更加清晰，网格单元间的信息交流愈发困难。此外，城乡之间、核心区域与边缘区域之间在人、财、物、信息等资源要素配置上差异较大，这种不平衡的网格结构，必然造成不同区位应对公共危机的能力差异。因此，需要通过“脱域机制”将原有独立、分割的网格单元进行划分与重构，促进网格之间、网格与更大的社会空间的联结B42，真正做到区域间跨网联动，最终构筑起非常态网格化治理“共同体”。

五、结语

网格化治理是中国社会治理长期探索得以形成的新模式，已在全国推行实施。实践证明，在公共危机常态情境下，网格化治理在治理确定的常规性事务时优势明显，而在非常态情境下治理不确定的非常规事务同样富有活力。然而，非常态网格化治理毕竟是在公共危机情境下所做出的超常规治理选择，对治理的预警性、清晰性和整体性等都有特殊的需求。由于网格化治理并未摆脱“政府中心主义”的设计理念，带有明显的“内卷化”倾向，这又进一步造成了治理上的“复杂化”或“碎片化”，当面对公共危机非常态情境时，常态网格化治理会显露诸多问题。换言之，常态网格化治理在应对非常态情境时存在适用性障碍，需要由常态向非常态网格化治理的升级转换，这要在依循网格化治理统一模式的基础上，通过制度创新、补短堵漏、全周期打点来构建非常态网格化治理体系，进而提升应对公共危机的现代化治理能力。

① 非常态情境主要是指突发性公共危机情境，包括自然灾害（洪水、台风、飓风、海啸、地震、山洪等），事故灾难（火灾、交通事故、建筑事故等），公共卫生事件，社会安全事件（群体性骚乱、暴乱、暴动及恐怖等），引发社会秩序失衡的危机状态。

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B17 网格员是指运用现代网络化管理技术，巡查、核实、上报、处置市政工程（公用）设施、市容环境、社会管理事务等方面的问题，并对相关信息进行采集、分析、处置的人员;楼长是指由小区独栋楼房居民民主选举或共同推荐产生，负责本栋楼日常事务的管理人员。

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（责任编辑：陈 果）