积极政府视角下加强和创新基层社会治理的有效路径

何得桂 武雪雁

摘 要：加强和创新基层社会治理是推进社会建设的重要任务。基于积极政府的理论视角，从行动边界、行动特征、与其他治理主体关系、行动目标四个方面对公共部门在基层社会治理中的角色定位展开探讨;从力量吸纳度和行动主动性两个维度出发，将政府在加强和创新基层社会治理中的角色划分为“积极政府”“灭火式政府”“消极政府”和“无力型政府”。通过分析集中整治侵占农村集体资产的案例发现，相关政府行为具有典型的积极政府特征。积极政府是对政府边界问题的良好回应。加强和创新基层社会治理需发挥政府的积极作用;预判治理风险、吸纳治理资源、精细治理策略是其有效实践路径，三者均是积极的政府行为，互为支撑，相互作用，共同构成治理的良性循环;实践中，要坚持源头治理、动员多元主体参与，借助信息化手段，逐步迈向高效能治理。

关键词：积极政府;基层社会治理;侵占农村集体资产;高效能治理

中图分类号：D668          文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2021）04-0033-10

收稿日期：2020-12-03  DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2021.04.05

基金项目：教育部人文社会科学重点研究基地重大项目（18VSJ063）;陕西省社会科学基金项目（2019G015）

作者简介：何得桂，男，西北农林科技大学人文社会发展学院副教授，博士生导师，主要研究方向为公共政策与地方治理。

一、问题的提出

基层是社会治理的难点和重心，治国安邦重在基层。加强和创新基层社会治理是维护社会安定有序、构建充满活力社会的重要举措。党的十九大报告强调，提高保障和改善民生水平，加强和创新社会治理[1];党的十九届四中全会提出构建基层社会治理新格局[2];习近平总书记2020年8月24日在主持经济社会领域专家座谈会时指出，要加强和创新基层社会治理，使每个社会细胞都健康活跃[3]。加强和创新基层社会治理是一项重要而紧迫的时代课题。政府承担着按照党和国家决策部署推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重大职责[4]，是加强和创新基层社会治理的重要主体。那么，政府如何在加强和创新基层社会治理中发挥积极作用？本文将通过对侵占农村集体资产的案例进行分析加以回答。

侵占农村集体资产现象在农村时有发生，通常会引起村民之间以及干群之间的矛盾纠纷。侵占农村集体资产是多种因素综合作用的结果。受传统的“重生产，轻管理”思想影响，乡镇和村庄（社区）对加强集体资产管理工作的重要性认识不足，对集体资产缺乏有效管理，部分集体资产权属不清晰，使少数人因私利霸占经营集体资产且独吞收益。农村集体资产被侵占不仅影响党群关系、干群关系和村集体经济发展，还会影响社会不稳定。农村集体资产的特征决定了开展整治侵占农村集体资产攻坚行动的必要性。2016年12月26日印发的中共中央、国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，明确了农村集体资产包括资源性资产、经营性资产、非经营性资产三大类，每一大类据其性质又可以分为流动资产和非流动资产[5]。农村集体资产是农村集体经济组织成员的共同财富[6]，具有排他性、非私人性、人人平等性。村民是集中整治侵占农村集体资产攻坚行动的重要监督力量，可随时进行监督举报。管好用好集体资产，防止集体资产流失，关乎农民切身利益。我国将从健全农村集体资产管理制度、强化农村集体资产监督管理、加快农村集体资产监管平台建设三个方面推动管理工作，切实维护农民切身利益[7]。

侵占农村集体资产乱象问题错综复杂、涉及面广、治理难度大。政府在面对治理难题时的行为，为加强和创新基层社会治理路径的研究提供了重要的观察窗口。整治侵占农村集体资产现象之所以能成为观察政府加强和创新基层社会治理行为之眼，主要原因在于：一是侵占农村集体资产现象危害村庄集体利益和村民合法利益，是基层社会治理需要面对的现实问题，政府要在其中发挥应有作用以保障自身公信力和权威性。二是解决侵占农村集体资产乱象问题离不开政府的主动作为和全程参与，可以较好展现政府行动的策略和过程。本文通过对杨陵区集中整治侵占农村集体资产的案例分析，探究政府在加强和创新基层社会治理中的实践机制与路径，以丰富基层社会治理研究。

二、文献评述与研究框架

（一）加强和创新基层社会治理的既有文献评述

加强和創新基层社会治理是学界关注的重要议题。既有研究成果主要围绕理论研究和经验研究展开。相关理论研究主要是对有关公共政策和理论支撑的阐释、对现存困境的分析及对创新基层社会治理的运作机制、内在逻辑、实践路径的剖析。徐勇从中国社会转型时期开始关注基层社会治理，深入研究了社区居民自治、农村村民自治及流动中的乡村治理，引入竞争-合作主义理论分析我国基层社会治理[8-9]。党国英探究取消农业税后的乡村治理路径[10]，提出建立公共品供需平衡的乡村治理结构，将村民自治制度逐步推进到乡镇一级[11]。郁建兴、杰瑞·斯托克等认为当代中国社会建设需建立社会协同治理机制，扩大地方决策的范围并重新定义地方政府的角色[12-13]。姜晓萍解析社会治理体制创新与国家治理体系的内在逻辑，提炼了国家治理视阈下社会治理体制的价值目标[14]。邓大才从村民自治的社会基础视角考察村民自治有效实现的条件，认为实现“最适宜的善治”需要自治、法治与德治共同配合[15-16]。俞可平认为没有高度发达的社会自治就难有社会治理现代化，更难有作为理想政治状态的社会善治[17]，以“官员的权力本位”为表征的传统政治走向以“公民的权利本位”为表征的现代政治是社会治理现代化不可或缺的重要内容[18]。李德认为我国基层社会治理存在碎片化问题，并从整体性视角剖析其运行机制[19]。张静通过对治理理念、组织结构及模式方法的分析，指出基层社会治理存在的问题及其原因[20]。祝灵君认为党的领导是中国基层社会治理的显著特征，并分析了党领导基层社会治理的理论逻辑与实践逻辑[21]。魏礼群从“理论、经验、政策、实践”相互贯通的角度，对中国社会治理展开总体性、全景式阐述，对社会治理政策进行了梳理，较为完整地建构了社会治理知识体系[22]。理论研究可加深对基层社会治理的理解，有助于理顺其基本逻辑及运作机制，具有优化实践路径的价值。

关于加强和创新基层社会治理的经验研究大致可分为主体策略视角、实践经验视角、情景路径视角、历史过程视角和制度规则视角五类。

1.主体策略视角。既有研究从基层社会治理主体入手，分析不同主体在基层社会治理中扮演的角色及其参与基层社会治理的内在机理和实践路径。研究主体主要涉及基层党组织、基层政府、人民群众、社会组织等。例如，金太军等指出在基层社会治理中，基层政府陷入了“成本递增收益递减”的“维稳怪圈”，需积极探索“多元协作式”的社会治理模式[23]。姚小林指出地方人大在基层社会治理中扮演着其他治理主体不可替代的决策领导者与规范实施监督员的角色，值得进一步挖掘其潜能[24]。贺少雅等发现，当代乡贤依托社会组织的力量，以礼仪文化为切入点，利用自身文化资源和社会声望，积极参与基层社会治理，有利于促进社会良性治理[25]。刘金伟认为社会组织作为基层社会治理不可或缺的力量，其功能的发挥需要政府、社区、居民共同发力，以突破困境[26]。伍玉振等认为城市基层党组织应拓展和完善其功能，服务和反哺社会建设，促进基层社会治理与其建设之间的良性互动[27]。

2.实践经验视角。既有研究对基层社会治理的现实困境、基本经验和实践路径等进行了分析。郭星华等人通过剖析“枫桥经验”，指出基层社会治理中的纠纷调解需要乡土精英群体参与，需要现代法治与传统礼俗的结合，且社会治理应是社会组织、乡土精英、政府等多方主体协同、平等参与和广泛动员的过程[28]。徐选国等认为“社区”是促进国家与社会走向二重共生关系的关键要素，社会工作对基层社会治理的整合性建构不可或缺[29]。邓大才认为中国的基层治理单元将逐渐从整合性自治向多元性自治过渡，但是过渡的时间、速度在地区之间会有一定的差异[30]。张文显等从“三治融合”的“桐乡经验”出发，指出创造优质的乡村治理需要自治为主体，法治德治两用[31]。杜伟泉认为社会治理数字化有利于提高社会治理效率[32]。

3.情景路径视角。既有研究从不同情景出发，对基层社会治理的路径进行了研究。张树旺等将基层社会治理置于中国特色情境中，对传统人文资源撬动现代社会资源参与治理的动力与策略进行解释[33]。将基层社会治理置于脱贫攻坚背景下，预防式治理是达成基层社会善治目标的有效手段[34]。李华胤认为，农民基于政府回应而参与改革、参与治理表现为一种“回应性参与”模式，政府回应的行为动机决定并产生不同类型的农民参与[35]。陈浩天等认为，国家与农民之间在相当长的时间内存在“共赢、共在、共生”的互构过程创新，基层社会治理应对此予以关注才能更好地实现治理有效[36]。李强研究了疫情防控与加强和创新基层社会治理的关系，认为科技支撑对治理创新具有重大意义[37]。

4.历史过程视角。既有研究分析了新中国成立以来基层社会治理的发展历程，但其研究的侧重点不同。王思斌侧重从国家治理格局的角度梳理基层社会治理的模式与实践，并探讨不同时期基层社会治理政策产生的原因和反响，总结历史经验，反思当下的基层社会治理[38]。刘学侧重研究导致基层社会治理变迁的原因，指出基层社会变迁的原因包括国家建设的外部动因和基层的内部动因[39]。唐忠新侧重分析改革开放以来中国城市基层社会治理主体结构变迁，并预测未来发展趋势[40]。

5.制度规则视角。既有研究基于基层社会治理制度，对社会现实进行阐释。杜玉华等人提出在基层社会治理转型中，国家与社会的关系并非“政社合作”那样截然分离并构成此消彼长的力学关系，而是在互动中复杂勾连，迈向“互嵌式共治”[41]。何得桂等认为，实现乡土社会中高品质的政策变现，要更充分地调动起基层民众的积极性，更充分地考虑政策实施目标群体的意见和建议，让乡土社会政策变现中的农民参与从“有参与无合作”向“有参与有合作”转变[42]。王川兰认为不同的关系结构对社会治理的行动绩效会产生不同的意义和影响[43]。陈天祥等提出用“软嵌入”概括基层社会中新乡贤群体所建构的文化共同体与基层政府行为之间的契合逻辑[44]。

既有基层社会治理的理论研究紧随政策变化，从多角度分析治理内涵的变化、乡村治理变迁和基层社会治理存在问题、成因及对策。经验研究着重案例剖析，力求为当下基层社会治理研究提供借鉴。既有研究视角多元，但仍有新的理论视角亟待挖掘;虽然案例丰富，但大都集中于发达地区，对欠发达地区鲜有涉及;虽然进行了深刻的理论研究，但理论创造尚未及时跟上实践发展步伐。既有研究还未涉及积极政府视角，从该视角出发审视和分析基层社会治理，有利于基层政府在社会治理中发挥“防未病”的重要作用;关注和研究发展相对缓慢的西部地区基层社会治理对国家整体稳定具有重要意义。基于上述分析和判断，本文将以积极政府作为研究视角，以集中整治侵占农村集体资产为案例，探讨新时代加强和创新基层社会治理的有效路径。

（二）加强和创新基层社会治理的新视角：积极政府

学术界对积极政府的研究可追溯至20世纪。积极政府的概念最初是从市场经济发展过程中产生的。20世纪20年代以前，亚当·斯密“消极政府”的国家范式主张最低限度的政府作用。第二次世界大战之后，凯恩斯主义盛行，主张国家采用扩张性的经济政策，通过增加需求促进经济增长。20世纪80年代以来，经济自由化趋势催生了“积极政府”，导致民众对政府作用持肯定态度，主张完美的社会经济生活应建立在政府广泛参與和干预的基础上。21世纪以来，我国学者将积极政府概念引入。乔耀章等认为积极政府即有能力、主动求发展、具备完善民主机制、善于自我约束和把握分寸的政府[45]。谢庆奎认为，政府不仅扮演着像警察一样的角色，承担维护社会秩序的职能，还积极地干预社会、政治、经济和文化生活，主动谋求发展社会公共利益[46]。积极政府具有主动性、权威性、高效性和扩张性的特征[47]。赋予政府更多的主动性与能动性才能推动其更好地为人民服务，实现政府创新与改革的目标，体现政府的神圣职责[48]。徐勇指出，从中国历史发展和改革开放实践看，一个积极有为的政府是必要的。在推进国家治理现代化进程中，应将其角色定位为有合理边界、高效廉洁、能激发和调动全体民众积极性的“积极政府”[49]。

我国具有积极政府发展的历史基础，其实践经历较长的历史进程。自大禹治水传说开始，就表现出积极政府的特色。“君舟民水”等传统社会思想是积极政府的内生思想资源。1949年，中国共产党人建立了人民民主政府，并在此后近30年时间里实行全能政府模式。它是积极政府模式的极致，即政府在各方面发挥作用，特别是在政治、经济、社会生活中发挥主导性作用。改革开放后，我国政府积极发展官办民间组织，推动第三部门发展，以行政吸纳社会的模式满足社会需求。2003年至今，尝试实行公共服务型政府模式，即由政府主导为社会和国民提供公共产品和服务，该模式也是积极政府的表现形式之一。积极政府理念贯穿了新中国成立后我国政府的发展模式。

积极政府理念赋予政府诸多主动性与能动性，地方政府活力得以激发。基层政府通过多元渠道排查线索，发现干部群众普遍反映的热点问题，及时展开治理，防止社会矛盾激化，维护社会安定有序。侵占农村集体资产是社会不稳定因素滋生的诱因，整治该乱象是加强和创新基层社会治理的重要内容。本文从积极政府的理论视角出发，分析集中整治侵占农村集体资产的典型案例，可为加强和创新基层社会治理实践提供理论支撑和经验借鉴。

（三）研究框架

积极政府视角下，基层政府在加强和创新基层社会治理中的角色定位：（1）行动边界方面，其行动是有合理边界的。它的行为不能凌驾于经济规律和法律法规之上，既需要自我约束，也需要其他主体的监督和制约。（2）行动特征方面，其行动具有权威性、主动性、高效性和预防性。为维护社会稳定，政府积极排查不利于社会稳定的因素，并对有可能滋生不稳定的因素及时整治，是简约高效的社会治理方式。（3）与其他治理主体关系方面，它能激发和调动全体民众的积极性，能吸收和汇集其他治理主体的力量，形成治理合力。（4）行动目标方面，它从人民群众利益诉求出发，力求不断实现好、维护好、发展好民众根本利益，增进社会福祉。在加强和创新基层社会治理过程中，作为重要治理主体的积极政府，其行动注重廉洁。

行动边界合理、行动高效主动、吸纳多元力量和为人民服务共同形塑了基层政府在加强和创新基层社会治理中的角色——积极政府。为加强和创新基层社会治理、满足人民日益增长的美好生活需要，基层政府需吸纳多元主体共同参与，形成治理合力。基层政府的力量吸纳度成为本文的分析框架之一。积极政府最鲜明的特征是其行动主动性，这种主动行动需建立在行动边界合理的基础之上。行动主动性成为本文分析框架的另一要素。之所以从行动边界合理、行动高效主动、吸纳多元力量和为人民服务四个要素中选择力量吸纳度和行动主动性作为分析框架，是因为行动高效主动和吸纳多元力量是对基层政府行为的描述，行动边界合理和为民众服务则是对政府行为界限的划定。行动边界合理和为民众服务是相对静态的对基层政府行为的要求;而行动高效主动和吸纳多元力量是更加动态、更加重要的区分基层政府是否积极有为的关键要素。行动边界合理和为民众服务这两个要素，并非直接弃于分析框架之外，而是作为关键要素的基本遵循纳入分析框架之中。吸纳多元力量的目标是为民众服务，行动主动高效要建立在行动边界合理的基础上。基于此，从力量吸纳度和行动主动性两个维度探讨基层政府加强和创新基层社会治理的行动，可将基层政府的治理角色划分为“积极政府”“灭火式政府”“消极政府”以及“无力型政府”四种理想类型（如图1）。

（四）研究方法及案例选择

本文主要采取案例研究法，通过小组座谈和文献收集深入了解所选择的案例，用收集到的资料提炼有普适性的经验做法。这种方法有利于详尽掌握案例的完整过程，便于后续的案例剖析。案例选择遵循以下原则：一是发生在西部地区。现有研究较少关注西部地区，本研究试图丰富西部地区的经验研究。二是较为典型。主要通过媒体报道、社会反响等因素判断。陕西省杨凌示范区下辖县区——杨陵区于2019年11月依托无黑无恶创建活动对侵占农村集体资产乱象问题展开攻坚整治行动，其工作具有前瞻性、预防性、主动性和代表性。多次受到媒体报道，在陕西产生较大影响。本文选取杨陵区集中整治侵占农村集体资产事件作为案例，通过小组座谈法和文献收集法，深入分析积极政府视角下加强和创新基层社会治理的有效路径。

三、实证案例分析：集中整治侵占农村集体资产的杨陵行动

（一）主要做法

随着乡村振兴战略的推进，杨陵区村级集体经济发展壮大的需求和集体资产流失现状的矛盾日益凸显，涉及农村集体资产的信访、举报、集体上访等事例明显增多，矛盾纠纷增多，党群干群关系紧张，农村集体经济发展受阻，进而影响乡村振兴步伐和效果。依托无黑无恶创建行动，杨陵区各级各部门主动出击，通过3轮“过筛子”式问题线索排查收集，确定对侵占农村集体资产这一基层干部群众普遍反映的热点问题展开集中整治。此后，区委主要领导先后3次对杨陵区侵占村级资产乱象问题整治工作进行专题调研。针对侵占集体土地、拖欠租赁承包费、宅基地占新不腾旧等突出乱象问题，秉持全面整治、彻底清理的信心和决心，中共杨陵区委办公室、杨陵区人民政府办公室2019年12月5日出台的《杨陵区集中整治侵占农村集体资产专项攻坚行动工作方案》（杨办发〔2019〕101号）要求分三阶段一是摸底排查阶段（2019年11月20-22日），该阶段各镇办召开专题会议，安排部署侵占村级集体资产再摸排工作，由各村组织专人对宅基地住新不腾旧、占用村集体土地开展经营项目、非法占用农用地和占用村委会、卫生室、门面房、老学校等情况进行详细摸底，为全面精准掌握情况，制定整治措施，全面彻底整治奠定基础。二是集中整治阶段（2019年11月23日-12月20日），根据杨陵区实际情况，由区级领导牵头成立工作组，公安分局、检察院、法院、司法局分别抽调1名科级领导干部和3名同志，成立侵占村级集体资产问题专项整治工作组、农村宅基地占新不腾旧问题专项整治工作组、政策解答组和执纪问责组等4个工作组。三是检查验收阶段（2019年12月21-31日），由区农业农村局和区自然资源局牵头，全面检查验收专项整治成果，并从区纪委监委、区委考核办、区扫黑办抽调专人成立督导考核组，逐村督导检查侵占村级集体资产专项整治行动。推进整治侵占农村集体资产攻坚行动。为顺利完成攻坚任务，杨陵区政府主要开展如下工作：一是高位推动，夯实责任。区委主要领导专门审定攻坚行动方案，先后5次主持召开现场推进会，下沉到整治点现场解决攻坚行动中遇到的困难和问题。8名区级领导分别包抓联系5个镇办，督促攻坚行动持续有力、深入推进。各镇办、村（社区）严格落实整治进展情况日报告和周推进会制度，成立工作小组，明确职责分工，逐村开展摸排整治，全力攻坚。二是多主体参与，力量下沉。区扫黑办、农业农村局、自然资源局和公检法司等7个部门联合作战，组建4个工作组，分别设立政策解答、执纪问责和法律咨询3个“配套专班”，驻镇办开展工作，对各镇办遇到的合同法律效力鉴定、诉讼程序、证据收集以及阻挠专项整治等疑难复杂问题，逐一现场研判处置。三是多渠道宣传，动员群众参与。杨陵区印发《关于集中整治侵占农村资产攻坚行动的公告》，向社会公开了整治侵占农村集体资产攻坚行动范围、措施和要求，公布举报电话、邮箱;通过悬挂横幅、播放音频、发放宣传彩页、逐村逐户宣讲等形式，积极动员群众。还通过电视、广播、报纸等传统媒体和微信公众号、网站等新媒体全方位、多层次开展宣传，并结合“三官一律”进社区活动，加大法律宣传力度，不断扩大集中整治侵占农村集体资产攻坚行动的群众知晓率和满意度。四是主动出击，摸清底数。各镇办对农村集体资产进行两轮“梳篦式”排查：第一輪排查掌握旧宅基地、集体建设用地经营项目、农业用地、老村委会（含卫生室和学校）等集体资产的总体情况;第二轮排查通过查阅往年账目及合同，确定宅基地住新占旧、侵占集体建设用地经营项目、侵占农用地和侵占老村委会房屋等问题底数。在此基础上，建立专项整治台账，明确侵占原因和侵占类型，分类制定整改措施，逐项销号管理。五是制定标准，精准研判。对各镇办建立的侵占农村集体资产问题台账，全区进一步统一整治标准、精确整治对象。例如，对宅基地住新占旧问题，从是否为集体经济组织成员、是否为新分支户住新占旧、是否自行调地或购买、是否属于宅基地押金未退、是否非农遗留宅基地和是否有人居住等方面精准研判。六是依法依规，分类治理。区扫黑办、农业农村局和自然资源局通过制定《整治工作指导意见》进一步明确法律依据、标准认定和处置建议，采取实地查看、联合执法等方式，现场明理释法。针对整治过程中出现的时间久远、合同协议遗失、权责不明等复杂情况，灵活运用民主评议、联合约谈、联合执法、依法诉讼等方式，分类施策，确保集体资产处置和基层矛盾化解到位。

（二）取得成效

集中整治侵占农村集体资产攻坚行动切实维护了村集体和农民的切身利益，提升了群众的获得感、幸福感和安全感，既清查了村集体资产，又增强了政府公信力，改善了党群干群关系，更增强了基层治理能力、提升了社会治理水平，发展壮大村集体经济。在2019年陕西省公众感全感测评中，杨陵区社会治安满意率达到96.03%，位列全省第二;扫黑除恶知晓率、认可率分别为98.16%和90.57%，均高于全省平均水平。杨陵街道办上川口村和大寨街道办寨东村是最典型的例子。享有“西北锣鼓第一村”美誉的上川口村，2005年以来一直面临集体土地租赁费难以收缴的问题，情况复杂，矛盾交织。该村加强组织领导，广泛宣传动员，严格遵循政策和法律法规，按照时间线“两步走”时间线“两步走”：2017年12月31日以前拖欠的租赁费按照每年1元/平方米缴纳;2018年1月1日至今拖欠的租赁费按照每年3元/平方米缴纳。、土地性“两类分”土地性“两类分”：分为已签合同的商业用地和未签合同的商业用地两类。、租户性“两对待”租户性“两对待”：租户分为本村村民和外村村民，外村村民按照每年5元/平方米缴纳租赁费，本村村民按照每年3元/平方米缴纳租赁费。三种方式制定收缴方案。设置红黑榜，对收缴租赁费的全过程进行公示，收回地租267万元，最终解决长期以来拖欠租赁费及合同不规范的问题。这为上川口村今后集体经济的发展铺平了道路。寨东村主要面临宅基地住新不腾旧的问题，该村秉持问题不解决不放过、整改不到位不放过、问题不查清不放过的原则，在政府的推动下及时清理整顿被侵占的集体资产，并依托清理出的5亩闲置宅基地，于2020年3月成立杨凌秀资服饰科技有限公司，既吸纳周边村民就业，还使村民变“股民”，推动集体经济发展。

（三）案例分析

第一，实证案例体现出基层政府对风险的预判。杨陵区开展集中整治侵占农村集体资产攻坚行动是依托无黑无恶创建活动开展的，是政府通过“过筛子”式的问题线索排查收集后主动选择的行动。这说明攻坚行动的开展不是漫无目的的“灭火式”行为，而是从众多问题线索之中选择的、经过提炼总结的、对该事件的影响和风险进行判断之后决定的行为。第二，实证案例体现出基层政府在社会治理中扮演着“积极政府”的角色。一方面，杨陵区政府面对侵占农村集体资产乱象没有坐视不管，而是积极回应干部群众呼声，出台一系列政策措施，推动问题解决，其行动具备主动性。其行动边界合理体现在杨陵区政府相关行为没有凌驾于法律法规之上，而是依据法律规章有序进行;没有违背客观规律、抛弃历史因素，而是遵循经济规律、适当考虑历史因素;没有大包大揽地介入所有工作事项，而是通过制定《工作方案》，将不同的工作内容交由不同主体负责。杨陵区政府还建立巡查考核机制，其行为不仅受各专项工作组的督导考核，还受到诸如群众等多主体的监督。其行为主动性建立在行动边界合理的基础上。另一方面，杨陵区政府吸纳多元主体包括区级领导、区扫黑办、农业农村局、自然资源局和公检法司等7个部门，电视、广播、报纸等传统媒体和微信公众号、网站等新媒体，各镇办、企業以及人民群众等，共同参与整治行动，共同凝聚起攻坚合力，推动攻坚行动取得成效，乱象问题得到解决。其行动的初衷和目标是服务于民、整治为民、整治惠民。政府吸纳多元力量是以为民众服务为目标的，也推动了基层社会治理水平的提升。

四、案例讨论

集中整治侵占农村集体资产是加强和创新基层社会治理的重要体现。基于对杨陵区案例的分析发现，政府相关行为主动性强、力量吸纳度高，扮演着典型的积极政府角色。加强和创新基层社会治理需充分认识政府作为治理主体的作用，以预判治理风险、吸纳治理资源和精细治理策略的实践机制展开行动。同时，基层政府要注意避免扮演“灭火式政府”“消极政府”及“无力型政府”的角色。

（一）充分发挥政府作为治理主体的积极作用

为提升基层社会治理能力和水平，要充分发挥基层政府加强和创新基层社会治理的积极作用。现阶段，在我国基层社会治理中，基层政府有条件、有能力发现和处理可能造成基层社会不稳定的因素，维护基层社会稳定。一方面，基层政府更接近人民群众，更易接触干部群众普遍反映的社会问题，在矛盾激化和社会问题恶化之前具备进行“预防式治理”的条件。另一方面，基层政府具有具体组织和管理国家行政事务的职能，其行为具有权威性，在多元主体参与的基层社会治理中能够占据主导地位。政府在基层社会治理中发挥基础性作用是彰显我国制度优势的重要维度和承接主体。

（二）积极政府视角下加强和创新基层社会治理的实践机制

在加强和创新基层社会治理实践中，积极政府的实践机制包括预判治理风险、吸纳治理资源和精细治理策略三个重要组成部分（见图2）。一是预判治理风险。风险治理在治国理政中具有突出位置[50]。风险治理、高瞻远瞩、运筹帷幄、作出科学部署是加强和创新基层社会治理的关键环节，基层政府需练就“把脉”本领，精准预判风险。为此，需健全和拓展干部群众反映问题的渠道，运用线上线下相结合、传统媒体和新媒体相结合的方式收集线索，掌握干部群众普遍反映的热点问题;精确把握引起干部群众强烈共鸣的不稳定因素并展开整治，激发干部群众参与基层社会治理的活力。二是吸纳治理资源。加强和创新基层社会治理需要多元主体（包括但不限于多个政府部门）的力量。一方面，政府应在其中扮演动员多元主体、吸纳多方力量和凝聚治理合力的主导性角色。注重多元主体间的协调配合，提升治理效能。另一方面，政府行为需要其他治理主体监督，确保边界合理。三是精细治理策略，政府要以公平、公正、公开的方式清除不稳定因素滋生的“土壤”。面对乱象问题，要直面挑战，坚定决心，彻底铲除;开展整治行动时，在尊重客观事实的基础上，遵守法律法规和政策规范，对涉及人民群众利益的事项公开透明、加强监督;建立健全激励机制，提高治理效率;通过大数据、人工智能等数字技术提高基层治理水平，倒逼干部素质提升，提高政府公信力，维护群众合法利益和社会稳定。

（三）案例总结

由案例分析可知，预判治理风险、吸纳治理资源和精细治理策略有机结合能形成治理的“良性循环”。公共部门需精准把握风险，动员多元主体参与，进而精细治理策略并解决乱象问题。从优化基层社会治理角度，吸纳治理资源和精细治理策略能为预判治理风险提供力量和条件;预判治理风险、精细治理策略能够为吸纳治理资源提供方向和指引;预判治理风险和吸纳治理资源有利于进一步细化治理策略、凝聚治理合力。上述三者均是典型的积极政府行为。对于加强和创新基层社会治理而言，预判治理风险能够为吸纳治理资源指引方向，吸纳治理资源有助于全方位地预判治理风险;预判治理风险能够为精细治理策略争取更多的时间和空间，精细治理策略有助于更高效地预判治理风险;吸纳治理资源有利于更全面地精细治理策略，精细治理策略有助于增强对多元治理资源的吸引力，三者相互作用，互为影响。

这种实践机制对于避免“灭火式”治理、单一主体治理及基层社会治理内卷化具有重要价值。基于积极政府视角，对新时代加强和创新基层社会治理的启示和要求有：一是坚持源头治理，避免“灭火式”治理。政府行为不能只解决表面问题，而要深挖不稳定因素产生的根源，解决本质问题。“治标不治本”将导致同一社会问题反复发生，造成治理资源浪费，加剧社会不稳定。二是注重多元主体共同参与，避免单一主体治理。积极政府视角下，政府在基层社会治理中起主导作用，具有权威性。这并不意味着政府可以独自、全方位解决各领域问题。只有多元主体共同参与基层社会治理，才能形成治理合力，实现打造共建共治共享的社会治理格局的目标。三是避免基层社会治理内卷化，迈向高效能治理。在基层社会治理中，政府行为需紧跟互联网时代浪潮，推进治理手段智能化、信息化，向简约高效的目标迈进，以高效能治理助推高质量发展。

五、结 语

本文以积极政府为研究视角，基于典型案例探讨加强和创新基层社会治理的有效路径。研究发现，基层政府有关行为在社会治理中扮演着典型的积极政府角色。加强和创新基层社会治理既要充分认识政府的积极作用，也要确保政府边界合理;既要高位推动，也要结合实际情况积极探索有效路径。只有如此，才能更好地增强政府为民造福的能力，推动社会持续进步，实现人民对美好生活的向往。

社会治理中的政府边界是学界关注的热点话题。不少学者认为应实现有限政府，而不是让政府力量无限扩张。“要控制国家权力，避免对公共领域的侵占。”[51]“行政无限扩张会导致行政逻辑取代市场等其他逻辑，扩大行政负担的同时造成行政归咎现象”。[52]但行政作用发挥不够也会带来一系列问题。积极政府能够在合理发挥行政作用的同时，激发多元主体共同参与社会治理等公共治理活动，以简约高效的方式维护公共利益和社会稳定。

新时代对国家治理效能提出了新的更高要求。加强和创新基层社会治理的相关研究还需从研究视角、研究方法、理论创新等方面继续深化。需更加关注对中西部地区、脱贫地区和欠发达地区基层社会治理的理论和实践研究。需对取得显著成效的实践进行深入挖掘，提炼普适性经验，为推进社会建设提供智力支持。需结合新实践、新要求，推进理论创新和实践创新之间的良性互动。基层社会治理的实践创新和理论创新永无止境，要不断跟进并深入研究，为更好地推进国家治理体系和治理能力现代化贡献力量。

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An Effective Path of Strengthening and Innovating Grassroots Social Governance From the Perspective of Active Government

HE Degui1，WU Xueyan2

（1.College of Humanities and Social Development;2.Center for Rural Social Research，Northwest A&F University，Yangling，Shaanxi 712100，China）

Abstract：Strengthening and innovating grassroots social governance is an important task to promote social construction.Based on the theoretical perspective of active government，this paper discusses the role of the public sector in grassroots social governance from four aspects，which include action boundary，action characteristics，relationship with other governance subjects and action aims.From the two dimensions which include the extent to absorb multi-subject and the level to act energetically，the role of government in strengthening and innovating grassroots social governance can be divided into four ideal types which are “active government”，“fire-fighting government”，“negative government” and “powerless government”.Through analyzing the case of centralized rectification for the appropriation of rural collective assets，it is found that the relevant government behaviors have typical positive characteristics.The theory of active government is a good response to the governments border problems which the academic circles pay close attention to.Strengthening and innovating grassroots social governance needs the government to play an active role.Its effective practice path includes prejudgment of governance risk，absorption of governance resources and improvement and perfection of governance strategy.All three are positive government behaviors，and they mutually support and constitute a virtuous circle in the field of governance.In practice，it is important to adhere to containment from the source，mobilize the participation of multiple subjects，keep up with the trend of the Internet and gradually move towards simplicity and efficiency.

Key words：active government;grassroots social governance;appropriation of rural collective assets;high performance governance

（責任编辑：董应才）