新型农业经营主体发展的现状?困境与对策

李宏 郑天佑

摘要 在中美贸易战的背景下，分析了我国新型农业经营主体发展的现状和问题，重点指出了新型农业经营主体的三方面问题，专业大户、家庭农场面临过度规模化的问题，农民合作社内部治理和收益分配的问题，农业企业存在离农化和损害农民利益的问题。总结了新型农业经营主体在发展过程中面临的共同困境，如高昂的粮食生产成本、超额的农地流转租金、“非粮化”诱惑、金融支持困境和政策困境。针对这些现状和困境，给出4点对策，严控过度规模经营，对新型农业经营主体进行二次补贴，大力发展社会化服务体系，全面推行贴保贴息政策。

关键词 新型农业经营主体;适度规模经营;非粮化;社会化服务;流转租金

中图分类号 S-9-  文献标识码 A

文章编号 0517-6611（2021）13-0224-05

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2021.13.057

开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

The Developmental Current Situation， Dilemma and Countermeasure of the New Agricultural Business Entities

LI Hong，ZHENG Tian you

（Anhui Communications Vocational and Technical College，Hefei，Anhui 230051）

Abstract Under the background of Sino US trade war， this paper analyses the current situation of the development of new agricultural business entities in China. Three problems are highlighted，large professional households and family farms are facing the problem of excessive scale. The problems of internal governance and income distribution in farmers cooperatives are prominent. Agricultural enterprises have the tendency of non agriculture and damaging the interests of farmers. This paper sums up the common dilemma faced by new agricultural business entities in the process of development， such as high food production costs， excessive land transfer rent， temptation of non grain， financial support dilemma and policy dilemma. In view of these situations and difficulties， this paper puts forward four countermeasures to solve the problem， such as strictly control over scale，the second subsidy for the new agricultural business entities， developing agricultural socialized service system， and implementing interest and premium subsidies.

Key words The new agricultural business entities;The optimum management scale of farmland;Non grain;Agricultural socialization service;Land transfer rent

粮食安全是我国国家安全战略的重要组成部分。资料显示，2017年我国粮食净进口量达12 782万t，约占我国粮食生产量的1/5，占世界粮食贸易总量的1/4以上[1]。自2018年中美发生贸易战以来，美方以各种理由或借口，逐步升级对我国诸多领域的制裁措施，遏制中国发展的意图昭然若揭，不排除美国在关键的“粮食危机”时刻，利用“断供”等方式，威胁我国的粮食安全和国家安全。当下新型农业经营主体是我国粮食生产的中坚力量，了解其经营困境，帮助其克服困难，对于提升我国的粮食生产能力，实现我国“谷物基本自给、口粮绝对安全”的粮食安全战略，具有重要的现实意义。

新型农业经营主体是指通过土地流转形成的，具有相對较大经营规模、较好物质装备条件和经营管理能力，以商品化生产为主要目标的农业经营和服务组织，主要包括专业大户、家庭农场、农民合作社和农业企业等类型[2-3]。据农业农村部统计，截至2017年底，全国农村承包地流转面积超过34 00万hm2，占承包地总面积的36.97%，其中，有90.24%的承包地流入新型农业经营主体[4]。数据表明，新型农业经营主体耕种的土地超过全国承包地总面积的1/3，已经成为我国农业生产的中坚力量。

《中共中央  国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确指出：“实施新型农业经营主体培育工程，……加大对新型农业经营主体支持力度”。培育、支持新型农业经营主体的发展，是实施乡村振兴战略的重要组成部分，是促进粮食增产、带动农户致富，实现共同发展、共同富裕的重要途径，是确保国家安全的重要措施。在新型农业经营主体的快速发展过程中，会出现各种各样的问题，面临各种各样的困难。笔者通过分析新型农业经营主体所面临的困境，总结出其中的共性问题，提出对策和建议。

1 新型农业经营主体发展的现状

现阶段，我国农业劳动力正大规模地向城镇和非农产业转移，农业经营方式在家庭经营的基础上，逐步形成了多种多样的经营形式，农业经营主体也从小规模的农户为主，不断发育出各种类型的规模经营主体。在市场机制和政府政策的双重影响下，各种经营主体都得到了长足的发展。

1.1 专业大户、家庭农场的发展及现状

专业大户、家庭农场的概念可追溯至20世纪80年代的“种田能手”“养殖大户”等，2008年中共十七届三中全会在报告中提出：“有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体”。2013年的中央一号文件强调了专业大户、家庭农场的重要性，2014年农业部（现农业农村部）出台了《农业部关于促进家庭农场发展的指导意见》，对农场管理、土地流转、社会化服务等方面提出了专门的扶持意见。近年来，专业大户、家庭农场得到快速发展，据农业农村部统计，2016年全国经营3.3 hm2以上的规模农户已达341万户，经营耕地面积超过2 330万hm2;家庭农场达87.7万个，平均经营土地面积达到了14.3 hm2[5]。

1.2 农民合作社的发展及现状 农民合作社是我国20世纪50年代诞生的农户相互合作生产的组织，随着家庭联产承包责任制的推广而逐渐解体。在推进农业产业化的过程中，农民合作社重新进入人们的视野。2007年7月1日，《中华人民共和国农民专业合作社法》正式施行，此后，农民专业合作社迅猛发展，截至2017年7月底，在工商部门登记的农民专业合作社达到193.3万家，是2007年底的74倍，年均增长60%;实有入社农户超过1亿户，约占全国农户总数的48.8%[6]。

受多方面因素的影响，农民合作社出现“假合作社”“翻牌合作社”“精英俘获”“大农吃小农”等现象，合作社的内部治理和收益分配等问题十分突出，而真正具备“所有者与惠顾者同一”这一本质特征的农民合作社则非常稀少，大部分合作社常常被核心成员掌控，导致大量的政策利好并没有惠及大多数农民。

1.3 农业企业的发展及现状

将工商资本引入农村，创办农业企业，走农业产业化道路，是我国农业发展的一大创新。20世纪90年代初，山东省率先提出了“农业产业化”的概念。《人民日报》在1995年12月11日发表了《论农业产业化》的长篇社论，掀起了传播农业产业化的思想热潮。1996年原农业部成立了“农业产业化办公室”，并自2000年开始评选国家重点农业产业化龙头企业。据农业农村部的调查，2018年，全国县级以上农业产业化龙头企业达8.7万家，国家重点龙头企业达1 243家，各类农业产业化组织辐射带动1.27亿农户，户年均增收超过3 000元[7]。

工商资本投资农业生产主要有两种方式：一是直接方式，即直接从承包农户或者村集体经济组织手中租赁耕地，建设标准化基地，雇佣农民进行管理的土地规模经营模式。二是间接方式，以农业企业为核心，形成诸如“龙头企业 + 农户”“龙头企业 + 农民专业合作社 + 农户”“龙头企业 + 基地 + 农户”等创新经营模式，开展规模化种养活动。

2 新型农业经营主体面临的困境

2.1 生产成本居高不下

居高不下的生产成本影响了新型农业经营主体利润的实现。近年来，随着农业资本有机构成的提高，农业生产的经营成本不断增长。新型农业经营主体所面临的生产成本困境表现为，一方面是生产成本在不断上涨，另一方面是享受不到政府给予的生产者补贴，需独自承担全部的生产成本。

图1反映了2003—2017年我国粮食（指3种主粮平均）生产总成本和净利润的变化情况。从图中可以清晰地看出，粮食生产成本在不断增长，而净利润总体呈下降趋势。

造成粮食生产净利润下降的因素很多，生产成本无疑是重要的因素。不断上涨的生产成本挤掉了利润空间，造成部分新型农业经营主体放弃粮食生产，转而从事利润较高的“非粮化”“非农化”生产。

2.2 流转租金过高 一方面，新型农业经营主体不断扩大土地规模，推高了农地流转租金;另一方面，过高的流转租金加大了新型农业经营主体的生产成本，抵消了其规模经济利润。过高的流转租金阻碍了新型农业经营主体的成长和发展，使其陷入过高流转租金的困境中。

图1中，粮食生产总成本中包含了土地成本，但《全国农产品成本收益资料汇编》中对土地成本的核算方法是不同农业经营形式的汇总平均，大大低估了新型农业经营主体的土地流转经营成本。

表1给出了2014—2017年《全国农产品成本收益资料汇编2018》中的土地成本和土流网的平均流转租金，作为比较，该研究同时列出美国稻谷的土地成本。

从表1可以看出，新型农业经营主体承受高于平均土地成本4倍的流转租金，而美国农户的土地成本远低于我国新型农业经营主体的土地成本。

2.3 “非粮化”“非农化”加剧 新型农业经营主体为弥补高昂的生产成本和过高的流转租金，实现利润，只能采用“非粮化”“非农化”的方式，提高收入，暂时缓解经营困难，但这又使其陷入“非粮化”“非农化”困境。

首先，经济作物的丰厚利润诱使新型农业经营主体从事“非粮化”生产。表2反映了部分经济作物的收益，显然，种植经济作物较玉米、小麦、稻谷3种主粮收益高得多。经济作物的丰厚利润是新型农业经营主体选择“非粮化”的内在动力。

其次，非粮化的比率越来越高。表3为河南六大产粮县的“非粮化”调查结果[7]。调查表明，产粮大县的“非粮化”比例平均高达54.78%。

最后，需求的不稳定性会导致“非粮化”“非农化”失败。“禽流感”疫情会导致一些养殖大户亏损严重，重新从事其他行业。很多乡村旅游和“农家乐”因客源不足而处于休业状态。龙虾养殖户因龙虾热降温，需求量減少，虾价大跌，损失巨大。

2.4 金融支持不足 新型农业经营主体的金融支持困境表现在3个方面，一是有强大的信贷需求却得不到满足，二是农业利润低但融资成本高，三是有强烈的保险需求，但保额低，不能满足赔偿要求。

表4列出了不同规模的新型农业经营主体的信贷需求情况[9]。而实际上，新型农业经营主体的信贷需求往往很难得到满足，其根源在于金融机构的贷款优先次序是抵、质押贷款形式第一，保证贷款形式第二，信用贷款形式第三。新型农业生产经营主体缺少抵质押物、社会资源，仅能采用信用贷款的形式，不符合金融机构的贷款优先次序，导致出现贷款难。农业农村部全国家庭农场监测数据表明，2016年，在2 998个有效样本中，83%的家庭农场有融资需求，其中仅有13%的家庭农场的融资需求能较为容易得到满足[4]。

新型农业经营主体整体实力较弱，难以满足信用等级评价指标体系的要求，在银行贷款利息、担保费用和附加费用综合作用下，其融资成本居高不下。表5的调研数据表明[10]，新型农业经营主体综合（平均）融资成本约为7.38%，比央行公布的2015年底全社会企业融资成本高出37个基点，家庭农场、专业大户等小微型经营主体的融资成本更高达12%。

保额低，信贷与保险对接不匹配，保险理赔程序复杂、手续烦琐，灾后赔付难度大、比例小等因素导致农业保险不能满足新型农业主体的保险需求，无法真正达到保险目的。

2.5 政策扶持方面的困境

2.5.1 过于依赖地方政府的奖励补贴。对新型农业经营主体的补贴，中央财政占比较小，地方财政占比较大。地方政府往往将培育新型农业经营主体与招商引资、规模经营紧密结合在一起，对奖励补贴设置门槛，造成“扶大不扶小”的“垒大户”现象。

2.5.2 政策支持措施不明朗。由于我国强农惠农政策大多数是针对普通承包户制定的，即使中央出台政策文件要求向新型农业经营主体倾斜，但在具体政策上，多数遵循“存量稳定、增量倾斜”的原则，这就决定了需要依靠增量支农资金来解决对新型农业经营主体的扶持。

2.5.3 政策支持内容单一。目前，农业补贴等政策主要是针对农业生产投入的支持，而对于耕、种、收、储、售等作业环节和相关服务性业务的支持则相对较少。随着农业生产规模化、专业化的发展，需要政府提供生产过程的全方位政策支持。

3 培育新型农业经营主体的对策

3.1 发展适度规模经营 农地的经营规模，即粮食生产的规模经济问题，不仅牵涉农地的自然特征，如土壤结构、土地肥力、气候、地形、水文特征等，还牵涉一国的社会特征，如政治制度、经济制度、土地制度、人口密度、社会发展水平、技术水平等。表6列出了部分学者研究的最优农地经营规模。

这些研究结论表明，我国农业的户均最优经营规模最多应为几公顷到十几公顷的水平。我国的许多地方政府，目前在政策实践中往往对规模越大的经营主体，给予的政策支持和奖励补贴越大，这将会造成土地产出率下降、政府“创租效应”和对中小农户的“挤出效应”[21]。

3.2 推行农业二次补贴政策

我国农业补贴的历史经验表明，农业补贴与我国粮食生产具有高度的相关性。根据2003—2016年粮食产量与农业补贴的数据，可以建立它们之间简单的线性关系，拟合一条直线，如图2所示。韩长赋[22]2015年底在《人民日报》撰文指出，到2020年我国粮食需求大约为7 000亿kg，还有1 000亿kg左右的缺口。以此推算，要使我国粮食产量达到7亿t的目标，农业补贴金额应达到2 345.5亿元，高出现有补贴金额近650亿元。如果将这些新增加的补贴全部发放给新型农业经营主体，以2017年的耕地流转面积3 400万hm2计算，每公顷可得1 912.5元，接近钱克明计算的水平。钱克明[19]测算，我国农业补贴可在2014年的基础上再增加1 950元/hm2的“黄箱”补贴。

在其他国家，农业补贴都是农民收入的重要组成部分。日本农户收入的47.3%来源于农业补贴政策，此比例韩国为52.1%[23]，美国为25%[24]，欧盟原15国为40%[25]。

农业补贴是农民收入的重要来源，是一国粮食生产稳定的重要条件。对种粮的新型农业经营主体进行二次农业补贴是维护我国粮食生产稳定和保障粮食安全的重要政策工具。

3.3 大力发展农业生产社会化服务体系 随着农业生产规模化、专业化、集约化、现代化的发展，新型农业经营主体对农业生产的社会化服务有着强烈的要求。如产前的农业生产资料供应、市场信息服务，产中的农业生产技术指导、农机协作服务，产后的农产品储藏、销售和加工服务等。当前应特别加强对新型农业经营主体的科技培训、生产服务和营销服务。

首先，加强对新型农业经营主体的农业科技培训。农业科技是新型农业经营主体可持续发展的重要支撑，通过加强农业先进技术的宣传示范和推广，增加服务途径，推广农业技术，帮助新型农业经营主体应用农业新技术，使农业科技成为新型农业经营主体新的利润增长点。

其次，加强对新型农业经营主体的生产服务，提供耕、种、收、藏的立体化、全方位服务。积极鼓励每一农业主体发挥自身的优势，向其他经营主体提供专门的农技服务，在耕、灌、育、种、施、收、藏等生产环节提供全方位、立体化服务。培育发展多元化、多形式、多层次的农业生产服务组织，为农业经营主体发展提供服务保障。

再次，加强对新型农业经营主体的产品营销服务。加强农村信息化基础设施建设，不断提升新型农业经营主体信息化运用水平。在大数据、云计算、“互联网 + ”等现代化信息技术的辅助下，大力发展农村网络直销、智慧农业、精准农业等新业态。加强新型农业经营主体的产品品牌建设，引导其通过标准化生产和“三品一标”质量认证，不断提升自身的形象与产品的品质和质量;鼓励和组织其积极参与各类农产品展销会等营销活动，解決农产品销路问题，促进收入增长。

3.4 完善保费和利息补贴政策

政府应拓宽财政贴息的范围，加大对中小新型农业经营主体的贴息力度。首先是降低贷款额度的最低标准，对贷款额度小的新型农业经营主体，如专业大户、家庭农场等，进行贷款贴息。其次是调整贴息方式，将过去按照基准利率贴息的方式改为按照实际贷款利息的一定比例进行贴息。再次是精准贴息，可针对不同区域、不同类型的新型农业经营主体，分别确定财政贴息力度，发挥财政资金的杠杆作用，撬动和引导信贷资金向新型农业经营主体倾斜。

改革现行的保险办法，实行“基本保险+收入保险”的做法，将农业保险的补贴分为两部分：一部分提供基本保障，由各级政府承担全部的保费责任，农户不用支付保费，具有真正的普惠性，确保补贴的公平性;另一部分提供额外的收入保险，由政府和农户共同支付保费，保障农户的收入水平，并更多地向适度规模农户倾斜。

农业保险越来越成为保障新型农业经营主体收入的重要政策工具，比起固定直接支付等补贴方式，其市场化程度更高，支持保护的方式也更加隐蔽，是国际农业补贴的趋势，能有效规避WTO的“黄箱”“绿箱”政策约束。

4 结论与建议

2008年的世界粮食危机，2012年的国际大米市场大幅波动，都是粮食供给国以保证国内供应为借口，减少粮食市场的供应造成的。曾经发生的全球粮食危机事件表明，中国要想避免美国可能在粮食领域所采取的单方面手段，就必须继续提高自身的粮食保障能力。该研究在中美贸易战的背景下，分析了我国新型农业经营主体的现状，专业大户、家庭农场面临过度规模化的问题，农民合作社内部治理和收益分配的问题，惠农政策难以通过农民合作社惠及农民的问题，农业企业存在离农化和损害农民利益的问题。总结了新型农业经营主体在发展过程中面临的共同困境，如高昂的粮食生产成本、超额的农地流转租金、“非粮化”诱惑、金融支持困境和政策困境。针对这些现状和困境，该研究给出4点对策，严控过度规模经营，对新型农业经营主体进行二次补贴，大力发展社会化服务体系，全面推行贴保贴息政策。在此基础上，提出两点建议：第一，以种粮面积为计补依据，不分规模大小对新型农业经营主体进行二次补贴;第二，二次补贴应由中央统一支付给新型粮食生产主体。

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