关于提升国有企业内部监事会履职效能的思考

刘春梅

【摘  要】国有企业外派监事会制度实施以来，通过国有资产监督管理机构向被监督企业外派监事会，代表国家履行出资人职责，规范企业经营管理，有效保障了国有资产保值增值。新一轮国企深化改革启动后，中央决定不再设立国有重点大型企业监事会，取消外派监事会，这一改革对国有企业内部监事会履职提出了更高要求。论文通过梳理我国监事会发展历程，分析国企内部监事会履职现状，探索提出提高国企内部监事会履职效能的意见建议，为国有企业高质量发展提供参考思路。

【Abstract】Since the implementation of the system of state-owned enterprises' dispatched boards of supervisors， the state-owned assets supervision and administration institutions assign supervisory boards to supervised enterprises to perform the responsibilities of investors on behalf of the state， standardize the operation and management of enterprises， and effectively guarantee the preservation and appreciation of state-owned assets. After the launch of a new round of state-owned enterprises' deepening reform， the central government decided to no longer set up boards of supervisors for key and large state-owned enterprises， and to cancel the boards of supervisors assigned to other state-owned enterprises. This reform put forward higher requirements for the performance of the internal boards of supervisors of state-owned enterprises. By combing the development history of the boards of supervisors in China， this paper analyzes the status quo of the performance of duties by the internal boards of supervisors of state-owned enterprises， and explores and puts forward suggestions to improve the performance efficiency of the internal boards of supervisors of state-owned enterprises， so as to provide a reference for the high-quality development of state-owned enterprises.

【關键词】国有企业;监事会;效能

【Keywords】state-owned enterprises; board of supervisors; efficiency

【中图分类号】F276.1;F123.7                                             【文献标志码】A                                                 【文章编号】1673-1069（2021）07-0139-02

1 引言

2018年中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》提出，将国有重点大型企业监事会职责划入审计署，国资委不再设立国有重点大型企业监事会和国有重点大型企业监事会主席。这一改革，避免了以“财务监督”为核心的监事工作和审计监督的重复，增强了监督效能。此次改革后，国资委不再向重点大型企业外派监事会，是否意味着国有重点大型企业在内部公司治理上不能或不再需要设立“内部监事会”？如果设立内部监事会，如何才能充分发挥监督职能，保障国有企业健康发展呢？

2 我国国有企业监事会发展历程

公司监事会制度的产生，是基于西方经济学企业所有权与经营权分离原则产生的[1]，在这种原则下，作为企业所有者的股东不具备能力经验或时间精力经营企业，需要将经营权交由专业人员代理，为保证股东的财产安全、保值增值，就需要对经营者进行有效监督约束。在这种背景下，监事会制度应势产生，并在分权制衡理论下逐步完善，规范公司经营活动，保护股东合法权益。

我国国有企业监事会最早起源于1994年出台的《国有企业财产监督管理条例》，提出“向企业派出监事会”，主要是对改革开放中“未公司化”的国企实行“政企分开”，对未改制的重点大型国企实行“类公司化管理”。外派监事会制度推行实施并不顺利，一段时期与1993年《国务院机构改革方案》设立的稽察特派员制度并行，尤其是1998年《国务院稽察特派员条例》颁布后，国有重点企业外派监事会实际上被稽察特派员取代。

2000年国务院通过《国有企业监事会暂行条例》，外派监事会全面接管稽察特派员制度，2003年國务院颁布《企业国有资产监督管理暂行条例》，明确国有资产监督管理机构代表国家履行出资人职责，负责监管国有资产，代表本级人民政府向其所出资企业中的国有独资企业、国有独资公司派出监事会。外派监事会制度的发展，与当时国企改革和市场发展形势相符，也是国有出资人对国资经营管理的主要监督方式。2004年开始，我国各省区市国资委开始单独设立监事会工作处或工作机构，监事会成为加强国资监管的重要力量，标志着具有中国特色的外派监事会制度逐步健全。

十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“推动国有企业完善现代企业制度”，要求“国有企业必须适应市场化、国际化新形势”“进一步深化国有企业改革”。据此《决定》，国资委履行监管职能，股东职能由国有资本运营公司或国有资本投资公司行使，推动国有企业真正成为社会主义市场经济主体。由此看来，取消带有“行政化”色彩的外派监事会制度，是适应改革要求的必然举措。

3 国有企业监事会履职现状

20多年的监事会制度发展实践证明，国有企业监事会制度在保障企业规范经营发展，实现国有资产保值增值上作出了巨大贡献。但也不能忽视，还存在一些问题和不足。

3.1 机构设置与实际要求存在差距

设立监事会，是为了监督约束董事会、经营层管理行为，实际运行中由国资委外派监事会履行国资监管责任，但要求不参与、不干预经营管理，这样的监督，履职基本停留在参会、年度财务报告检查，不能实现与公司内部治理嵌套，加上董事会领导监事会、监事会成员由董事会参与提名等现象，监督工作效果有待加强。

3.2 人员队伍能力水平还需提升

任何高质量工作都与人员队伍能力直接相关，国企监事会人员队伍能力水平也直接影响着监事会工作效果。目前，监事会成员基本兼职、政工干部较多、没有财会法律经济知识、缺少工作制度、监督流于形式等现象，在国企监事会工作中仍然存在，监事会人员队伍需要进一步优化[2]。

3.3 监事会职能与其他监督部门重叠

监事会主要职责是监督检查企业财务，与企业内部审计业务交叉，造成监审重复行动，增加企业配合成本和财务负担[3];对主要负责人依法合规履职行为评价，与纪检部门监督内容重叠，缺乏监督独立性，大大降低监督质效。

3.4 监督工作多是事后监督

建立外派监事会，是“政企分开”的具体措施，要求监事会不参与、不干预企业日常经营管理，这在一定程度上导致监事会获得信息被动、不全，增加监督难度，工作开展相对滞后，不利于企业健康发展。

4 进一步提升国有企业内部监事会履职效能的建议

根据《中华人民共和国公司法》规定，有限公司、股份有限公司设置监事会，国有独资公司应设立监事会，并对监事会成员数量、职工代表比例、产生程序等作出具体规定。《中华人民共和国企业国有资产法》也明确，“国有独资公司、国有资本控股公司和国有资本参股公司依照《中华人民共和国公司法》规定设立监事会”。可以说，国有企业设立“内部监事会”，是不可避免的法定义务。中央决定取消外派监事会，并不意味着监事会在国企消失。相反，外派监事会的取消，对国企依法设立的内部监事会履行职责提出了更高要求[4]。为进一步完善企业法人治理结构，提升国企内部监事会履职效能，提出以下建议。

4.1 建立集团派出监事会制度

中央取消重点国有企业外派监事会，并没有要求废除或撤销或不允许国企集团对所属子公司派出监事。集团企业建立派出监事会制度，加强子公司监督，是完善法人治理结构的重要内容，也是对新一轮深化国企改革、推动完善现代企业制度的积极响应。集团派出监事会，既履行了法律上出资人的监督责任，又代表集团公司对全资、控股子公司和实际控制企业经营行为、决策程序、财务状况等进行监督，规避经营风险，提升管理质效。

4.2 健全国企内部监事会组织架构

国资委外派监事会撤销后，国企集团应根据政府、国资委、审计部门要求建立集团层面的监事会。要求子公司按照法律法规和公司章程设立监事会或监事。国企集团建立外派监事队伍，向全资子公司委派监事会主席或监事，向控股子公司或实际控制公司推荐监事会主席、监事人选。集团子公司应履行出资人监管职责，对子公司派出监事会主席或监事，不具备监事专业人才队伍条件的，可申请集团委派。

4.3 加强监事队伍建设管理

国企在建立监事人员队伍中，应明确任职资格条件，选出熟悉国资监管、经济管理、企业管理工作，取得相关领域资格，具有企业管理、财务、审计、经济、法务、合规、风控等专业知识的人员。监事可以兼职，但有条件的应建立专职监事队伍。建立监事队伍人才信息库和履职信息台账，统一管理监事人员的任免、培训、考核和履职信息。明确专门管理部门，加强业务指导培训，帮助协调解决履职过程中的各类问题。

4.4 明确国企内部监事会履职重点

国有企业应根据公司法、公司章程和上级管理部门要求，结合实际制定内部监事会履职清单，明确事前、事中、事后监督重点，列清专报、报告、工作交流等具体内容，确定监事会主席和监事列席参加会议范围，梳理监事工作开展需要材料，全面准确提出履职行为要求[5]。通过事前调研提醒、事中过程检查、事后督促整改，联合企业内控内审部门，协调纪检监察、外部审计，加强全过程风险管理，形成监督合力。

4.5 完善国企内部监事会考核体系

监事履职应当遵守法律法规和公司章程，负有忠实义务和勤勉责任。国有企业应加强内部监事会考核评价与激励约束，建立权责利相统一的激励约束机制，按照监事履职清单要求，开展年度和任期考核工作，实现薪酬和工作成效相挂钩，同时建立问责追责制度，增强尽责履职的自我约束。

【参考文献】

【1】任慧英.国有企业监事会工作存在的问题及对策[J].中国管理信息化，2017（10）：105-106.

【2】朱宇翔.从公司监事会制度看国企监事会的完善[J].中国电力企业管理，2014（11）：87-89.

【3】郭华.中央企业监事会改革与审计监督[J].商业会计，2019（1）：87-89.

【4】蒋大兴.国资监管职能的重组——如何应对国企外派监事会的取消？[J].南开学报（哲学社会科学版），2019（03）：86-99.

【5】嘉国资委[2020]27号.关于印发《关于加强嘉定区区管企业子公司监事工作的指导意见》的通知[Z].