城市群基本公共服务均等化研究综述

毛露一 叶美怡

【摘  要】目前，成渝经济圈相对于中部长三角、东部京津冀、沿海粤港澳这些发展较成熟的城市群来说还处于起步阶段，学界对其研究也是方兴未艾，视角新颖。因此，论文以较发达地区城市群为对象，以基本公共服务均等化为关键词进行文献综述，从众多文献中梳理出协同治理、一体化、均等化三者之间的理论内涵和实际关系，并总结现阶段较成熟城市群中基本公共服务均等化的现状、困境、原因以及对策建议，希望通过考察和对比总结，为后续成渝基本公共服务均等化研究奠定现实依据和理论基础。

【Abstract】At present， Chengdu-Chongqing Economic Circle is still in the initial stage compared with the central Yangtze River Delta， the eastern Beijing-Tianjin-Hebei region， and the coastal Guangdong， Hong Kong and Macao urban agglomerations， which are more mature in development. The academic research on it is also on the rise with a new perspective. Therefore， the paper takes the urban agglomerations in the more developed areas as the object， and takes the equalization of basic public services as the key word to carry on the literature review， sorting out the theoretical connotation and practical relationship among collaborative governance， integration and equalization from numerous literatures. At the same time， it summarizes the current situation， predicament， reasons and countermeasures of the equalization of basic public services in the more mature urban agglomerations. It is hoped that through the investigation and comparative summary， it will lay a realistic basis and theoretical foundation for the follow-up research on the equalization of basic public services in Chengdu-Chongqing.

【關键词】城市群;基本公共服务;均等化;研究综述

【Keywords】urban agglomeration; basic public services; equalization; research review

【中图分类号】F061.5                                             【文献标志码】A                                                 【文章编号】1673-1069（2021）07-0128-02

1 引言

为适应新全球化的发展趋势，中国的区域发展战略与格局也在进行积极的重构，中央更加注重打造城市群、都市圈的一体化发展水平，先后出台了《京津冀协同发展规划纲要》《粤港澳大湾区发展规划纲要》《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》与《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》。成渝经济圈对于长三角、京津冀、粤港澳这些发展相对成熟的城市圈来说还处于起步阶段，学界对其研究也是方兴未艾，视角新颖。通过搜索文献，发现对城市群、都市圈的研究大都集中在协同治理方面，包括区域环境、区域产业、区域基础设施、区域公共服务等。而实现基本公共服务均等化不仅是2035年的远景目标之一，也是促进这些城市群、都市圈协调发展的关键。因此本文以较发达地区城市群为对象，对其基本公共服务均等化研究作一综合评述，希望通过考察和对比总结，为后续成渝基本公共服务均等化研究奠定现实依据和理论基础。

2 相关概念梳理

在基本公共服务方面，学者们运用到的关键词汇主要集中于基本公共服务协同治理、服务一体化、服务均等化，同时这些也是城市群、都市圈打造过程中比较关注的问题。从实际角度出发，模糊查询这3个主题，三者似乎一致，但从理论角度出发，这3个概念却有所区别。

协同治理是一种多元主体合作工作的治理模式，基本公共服务协同治理是指某个划定区域内的基本公共服务不再单独由单一政府生产、提供、实施，而是跨越政府组织层级、公关部门界限、公私领域范围由多元主体合作治理[1]。基本公共服务一体化是指民众所享受的基本公共服务突破行政区域界限，逐步实现同一标准对待，包括资源共享、制度对接、待遇互认等一体化、同步化状态。多数学者对基本公共服务均等化提出自己的见解，但基本都包含3个方面的涵义：

一是每一个城市行政辖区内城乡之间的均等化，实现城市内部共享;二是城市群中的核心城市的均等化，达到城市之间共享;三是城市群内每一位居民跨行政区域享受基本公共服务的机会和资源都是均等的[2-4]。协同治理是实现一体化的过程方法，而区域一体化发展的目标和衡量成果的“标尺”是服务均等化，三者目标一致，相辅相成，共同为区域协调发展作贡献。

3 较成熟城市群基本公共服务均等化现状与问题

为实现基本公共服务均等化，各区域政府深化改革、加强合作，在经济较发达的中部长三角、东部京津冀城市群、沿海粤港澳大湾区城市群中率先示范。

为推进长三角城市群基本公共服务均等化，区域政府通过搭建组织架构，创新机制，依托信息技术等为公共服务的便利化、普惠化进行了多样探索，并取得了一系列重要进展。但受地区间发展差异、户籍政策、体制机制等因素的影响，长三角公共服务均等化仍面临诸多挑战[5，6]。

京津冀协同发展几年来，三地在医疗、交通、教育等基本公共服务方面取得了较好的成绩，尽管目前取得了一定的成绩，但仍然存在一些问题亟需解决，例如，河北省仍然是三地中的短板、服务差距落差大、地方人均财力差距大、制度和评估体系不健全等[7，8]。

粤港澳大湾区是一个空间地理的概念，它有其“一国两制、三个关税区域和三种法律体系”的特殊性，也是区别于长三角、京津冀、成渝等这种内陆城市群的本质差异，因此，体制障碍是粤港澳大湾区区域基本公共服务均等化发展需要克服的难题[9]。

4 城市群基本公共服务均等化影响因素

从以上主要城市群基本公共服务均等化现状和问题可以看出，区域发展不均衡、体制机制不健全、服务能力差异大是造成非均等化的主要因素。区域发展不均衡是导致非均等化的根本因素，主要体现在城市群中的核心城市与周边城市之间、城乡之间的经济发展水平不同，所占有的资源数量和质量也会有较大差距，进而引起不同水平城市之间的基本公共服务供给数量和效率不均等。體制机制不健全主要体现在公共服务型政府尚未完全转型成功、公共财政制度尚不完善、转移性支付总体设计存在缺陷、法规标准不统一、资源投放使用缺乏合理统筹等，在一定程度上制约了基本公共服务均等化的进程。服务能力差异主要体现在城市群内各政府在公共服务的财力保障、硬件设施、服务能力、管理水平上均有明显差距，在优质公共服务资源的配置权限上差异较大，这些成为城市群基本公共服务均等化发展的重要障碍。

5 提升城市群基本公共服务均等化措施建议

针对城市群基本公共服务非均等化问题，学界也给出了相应的对策建议，对其进行归纳总结，主要从以下几个方面进行提升。

5.1 优化产业布局，确定协调发展理念

城市群基本公共服务发展水平不均衡的根源是区域发展不均衡、不充分，要正确处理好经济发展与服务均衡之间的关系。一是可以统筹优化产业布局，着力发展经济相对落后地区的优势产业，减少劳动力大规模流动，通过强化优势产业提升地区经济发展质量，为公共服务的均衡发展提供财政支持。二是在城市群内政府协同治理的背景下，也需要中央政府的政策支持，通过制定相应的法规确定政府在基本公共服务领域的财政投入比例，让经济实力相对雄厚的城市在基本公共服务供给方面硬性投入相应的财政资金，推进区域均等化进程。

5.2 完善体制机制配套，建设服务型政府

一是加快政府向服务型政府转变，服务型政府的理念是“以人为本、执政为民”。二是逐步完善“软性”机制建设，通过制定规范性文件来推动城市群内部的“硬性”基础设施建设的标准一体化，社会保障制度等进行系统规划与整合，遵循循序渐进的策略，逐步实现城市群基本公共服务均等化。

5.3 发挥互联网优势，提升服务能力

一是充分利用互联网的移动互通优势加快构建城市群内基本公共服务的一体化建设，从而进一步实现均等化。二是坚持多元主体、运作规范的原则，政府可以通过购买、租赁等方式将一部分基本公共服务交由市场、社会、中介等组织，缓解资源分配不均和地区间资源总量不足等问题，同时也是倒逼政府提升基本公共服务能力的一种手段。

6 结语

通过对有关长三角、京津冀、粤港澳城市群基本公共服务均等化文献的梳理总结，为今后学界对成渝城市圈在基本公共服务方面的研究提供了案例和理论支撑，也为推进成渝城市圈基本公共服务一体化建设和均等化实现有着积极的引导作用。

【参考文献】

【1】马雪松.结构、资源、主体：基本公共服务协同治理[J].中国行政管理，2016（07）：52-56.

【2】李友民.构建成渝基本公共服务共享机制的思考[J].成都行政学院学报，2017（06）：20-22.

【3】安体富，任强.公共服务均等化：理论、问题与对策[J].第一资源，2009（02）：28-41.

【4】刘德吉.公共服务均等化的理念、制度因素及实现路径：文献综述[J].上海经济研究，2008（04）：12-20.

【5】王伟进.长三角一体化：公共服务均等化的维度[J].中国经济报告，2020（02）：54-65.

【6】唐亚林.推进长三角公共服务均等化的理论思考[J].学术界，2008（01）：62-69.

【7】田学斌，陈艺丹.京津冀基本公共服务均等化的特征分异和趋势[J].经济与管理，2019，33（06）：7-15.

【8】姜溪，刘瑛莹.京津冀公共服务均等化研究[J].商业经济研究，2017（03）：211-213.

【9】毛艳华.粤港澳大湾区协调发展的体制机制创新研究[J].南方经济，2018（12）：129-139.