创新思维推进矿山生态修复

● 陈书荣，陈 宇，黄雪金

（第一作者是广西自然资源厅原调研员、广西绿色矿山建设专家库专家）

＜＜＜王赣子/ 摄

近年来，中国高度重视矿山生态修复。2020 年6 月，国家发展改革委、自然资源部联合印发《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021—2035 年）》（以下简称《规划》）。作为中国共产党第十九次全国代表大会以来生态保护和修复领域的首个国家层面的综合性规划，《规划》明确了到2035 年全国生态保护和修复工作的总体要求和主要目标，其中有21 处提到矿山生态修复。2020 年9 月召开的全国首届矿山生态修复可持续发展研讨会，对废弃矿山的生态修复与产业发展融合的新路子进行了探讨和前瞻性研究，以推进矿山生态修复，实现矿山可持续发展。

一、我国矿山生态修复现状

我国地大物博，矿产资源丰富。中华人民共和国成立尤其是改革开放以后，经济的发展使得国内矿产资源开发需求上升，矿产资源开发技术不断更新，矿山开发速度不断加快，矿山经济发展成效显著，为中国经济社会发展做出了重大贡献。自然资源部数据显示，在中央和地方各类资金支持下，截至2017 年底，全国矿产资源开发占用土地面积约362 万公顷。其中历史遗留及责任人灭失的废弃矿山占地230 万公顷，在建或生产矿山开发占地132 万公顷。数据显示，全国用于矿山地质环境治理资金超1 000 亿元，其中中央财政安排资金超300 亿元，地方财政和企业自筹资金近700 亿元；全国累计完成治理恢复土地面积约92 万公顷，治理率约为28.75%。但矿山生态修复与国外大多数国家50%以上的土地复垦率相比还有一定差距。同时，我国矿山生态修复起步晚（始于20 世纪80 年代，到20 世纪90 年代才初具规模）。因历史欠账多，一些开发较早的矿山在2010年前就关闭了，成了无主废弃矿山。此外，监管不到位等一些历史问题尚未解决，又出现了新的问题。因此，矿山生态修复存在历史欠账多、问题积累多、现实矛盾多等问题，矿山生态修复任重而道远。

从我国矿山修复的情况来看，主要集中在煤矿废弃地和有色金属尾矿库等方面。从目前国内矿山修复成功案例来看，综合其不同功能与特性，主要有生态恢复类、博物资源利用类、旅游开发类、复垦造田类、引水造湖类、垃圾处理厂类、仓储类7 大类型，其中生态恢复类、旅游开发类具有较高的经济价值，约占国内矿山修复工程的50%以上。

二、矿山生态修复的3 个基本原则

矿山开发利用对土地资源、水资源、植被、大气质量、生物多样性等方面造成不良影响，根据可持续发展思想，综合有关专家的观点，矿山生态修复至少要遵守3 个基本原则。

（一）节约修复原则

生态修复用的每一滴水、每一度电都是生态的代价，生态代价就是对生态的负担。要力争用最少的建设费用实施矿山生态修复。

（二）自然修复原则

生态修复以自然修复为主，人工修复为辅。要按照自然的规律进行生态修复。如果能自然恢复的，就不要人工栽花种草。不主张搞花园式矿山，不提倡人工草坪。自然修复原则讲究一个“宜”字，要因地制宜进行修复，宜耕则耕、宜林则林、宜草则草、宜湖则湖、宜建设则建设。植被恢复时，要充分考虑适合本地环境的乡土物种，确保生物多样性。

（三）系统整体修复原则

在修复一个区域生态环境的时候，要考虑整个生态系统，考虑区域整体环境。比如城乡建设用地增减挂钩、旱改水等生态修复项目应该在全域土地综合整治范围内综合统筹安排。涉及多部门实施的项目，要在统一规划的基础上分类、分部门、分步骤实施，不能各自为政，各干各的。

腾格里沙漠曾有一处造纸厂污染的地块，为了清除这块污染地，有关部门从其他地区挖土来填补，但在挖地过程中不仅加剧扩散土地原本的污染，也破坏了原本好的土壤。这既不符合系统整体修复原则，也违反了节约和自然原则。

三、矿山生态修复的思路和措施

根据《关于加快建设绿色矿山的实施意见》和《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021—2035 年）》，矿山生态修复的基本思路是：推进历史废弃矿山治理修复，建设绿色矿山，提高矿山治理率（土地复垦率），逐步清理旧账。新批准矿山按照绿色矿山建设标准建设，边采边修复，不得欠新账。重点是推进废弃矿山生态修复，加快绿色矿山建设。

废弃矿山生态修复方面，编制实施废弃矿山生态恢复治理规划，大力推行市场化运作、科学化治理模式，鼓励社会力量参与废弃矿山修复，确保还清治理旧账。废弃矿山建设用地经修复可按规定用于工业、商业等经营性用途。建设用地修复为耕地腾退的建设用地指标，可参照城乡建设用地增减挂钩政策在全省（区）范围内流转使用。修复工程新产生及矿山残留的资源，在满足项目自用后，剩余资源可由市、县人民政府纳入公共资源交易平台交易。对存在安全隐患、影响景观的历史遗留孤峰“半边山”矿山，由市、县人民政府组织评估，制定工作方案，对具备条件的实行开发式治理和生态恢复。

绿色矿山建设方面，主要从3 个方面入手：一是基本形成绿色矿山建设新格局。新建矿山全部达到绿色矿山建设要求，生产矿山加快改造升级，逐步达到要求；建设绿色矿业发展示范区，形成一批可复制、能推广的新模式、新机制、新制度。二是构建矿业发展方式转变新途径。以绿色理念创新产业发展新模式和矿业经济增长的新途径，加快绿色环保技术工艺装备升级换代，加大矿山生态环境综合治理力度，大力推进矿区土地节约集约利用和耕地保护，引导形成有效的矿业投资，激发矿山企业绿色发展的内生动力，推动我国矿业可持续发展。三是建立绿色矿业发展工作新机制。坚持绿色转型与管理改革相互促进，研究建立国家、省、市、县四级联创、企业主建、第三方评估、社会监督的绿色矿山建设工作体系，健全绿色勘查和绿色矿山建设标准体系，完善配套激励政策体系，构建绿色矿业发展长效机制。

四、新思维推进矿山生态修复

目前，矿山生态修复主要有边坡治理、土地复垦、水资源修复、矿山复绿、尾矿治理、粉尘治理、土地重金属污染修复7 种措施，要创新思路走开发式治理之路。可持续发展在土地开发利用的应用理念是“在开发中保护，在保护中开发”。因此，矿山生态修复不是为了修复而修复，而是要实施“在修复中开发，在开发中修复”，推进开发式治理（修复）。

（一）矿山生态修复要走开发式治理（修复）之路

原国土资源部等五部委《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》（国土资发〔2016〕63 号）指出，加快历史遗留问题的解决，鼓励社会资金参与，按照“谁治理、谁受益”的原则，充分发挥财政资金的引导带动作用，大力探索构建“政府主导、政策扶持、社会参与、开发式治理、市场化运作”的矿山地质环境恢复和综合治理新模式。

2010 年以来，我国出台了一系列的政策来推进矿山生态修复。目前多元投融资、市场化运作的矿山生态修复机制正在形成。开发式矿山生态修复主要从3 个方面着手：一是修复为农用地，主要是耕地；二是修复为建设用地；三是修复为生态用地。

修复为耕地利用。广西平果铝是目前矿山修复增加耕地最多的矿山企业。该矿山企业是国家大型国有企业，现拥有年产铝土矿550 万吨、氧化铝248 万吨、电解铝15 万吨的生产能力。采矿用地近6 667 公顷，其中90%以上为耕地，占全市总耕地面积20%以上。从1996 年开始，广西平果铝探索以临时用地方式采矿，复垦土地归还农民，即征用土地（临时用地）—剥离表土—采矿—复垦—还地。截至2010 年底，平果铝采矿区共复垦土地328.35 公顷，复垦率100%。2010 年12 月原广西国土资源厅对26 个采场采空区约67公顷复垦土地进行了验收，土地复垦率100%。2018 年10 月9 日，2017 年度210.395 8 公顷采矿临时用地复垦项目通过了原平果县国土资源局组织的验收。复垦项目投资近3 000 万元，复垦面积210.395 8 公顷，恢复耕地122.884 1 公顷（原有耕地面积100.416 2 公顷），土地复垦率100%，耕地复垦率超过100%。

建设用地修复。上海世茂深坑大酒店，即佘山世茂洲际酒店，总建筑面积为61 087 平方米。该酒店所处位置原本是一个采石场，1999 年该采石场被关闭后留下了一个80 余米的深坑。设计师根据废弃矿深坑的现状，以及周围地貌特征，沿着悬崖峭壁建设酒店。该酒店遵循自然环境，依附深坑崖壁，基本保留矿坑原本样貌，充分展示了融入自然的设计理念。经治理修复，2018 年11月15 日，佘山世茂洲际酒店开张迎客，这是世界上首个建造在废石坑内的自然生态酒店，也是世界上第一个建立在废石坑里的五星级酒店。

生态用地修复。广西南宁市隆安县宝塔新区点灯山废弃矿山经修复改造后，已“变身”为休闲健身公园。这也是左右江流域革命老区（百色、崇左、南宁）山水林田湖草生态保护与修复工程中，唯一一个将历史遗留矿区修复成公园的矿山修复项目。工程已于2020 年12 月25 日通过自治区和南宁市的联合验收，完成生态修复面积9.5 万平方米、破损山体生态修复清除危岩3 593.05 立方米。

这些成功案例表明，开发式治理（修复）实现了经济、生态和社会效益的有机统一，形成了可持续发展的动力，这是矿山生态修复的方向。

（二）边开采边修复

边开采边修复是将土地复垦、矿区地质环境保护和矿山开发利用三者有机统一。其基本内涵为采矿与修复的有机耦合：一方面，基于既定的采矿计划，在土地沉陷发生之前或已发生但未稳定之前，通过选择适宜的修复时机和科学的修复工程技术，以达到恢复土地率高、修复成本低和修复后经济效益、生态效益最大化的效果；另一方面，通过优选采矿位置、采区和工作面的布设方式、开采工艺和修复措施，实现土地恢复率高和地表损伤及修复成本的最小化。2016 年，原国土资源部《关于做好矿山地质环境保护与治理恢复方案和土地复垦方案编报有关工作的通知》（国土资规〔2016〕21 号）实现矿山地质环境保护与治理恢复方案和土地复垦方案的合编，全面实行矿产资源开发利用方案和矿山地质环境保护与土地复垦方案同步编制、同步审查、同步实施“三制度”，为边采边修复奠定了良好基础。

2015 年，柳州市制定了《柳州市矿产资源总体规划（2016—2020 年）》和《柳州市市本级砂石资源开发专项规划（2016—2020 年）》，明确规划期内新建矿山要求达到“边开采、边治理、边绿化”。2020 年，柳州新建的矿山企业，基本达到“边开采、边治理、边绿化”。

（三）探索和推进市场化方式实施矿山生态修复

为解决矿山生态修复历史欠账多、现实矛盾多、投入不足等突出问题，按照党的十九大“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”的要求，坚持“谁破坏、谁治理”“谁修复、谁受益”原则，加快推进矿山生态修复。2019 年12 月17 日，自然资源部印发《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》（以下简称《意见》），明确鼓励矿山土地综合修复利用。《意见》基本思路是要各地按照区域土地的自然和生产功能，创新土地政策，科学规划生产、生态空间，探索推行市场化运作和科学化治理的模式实施矿山生态修复。山东威海华夏城建设，以矿山生态修复带动社会资本投资，推进产业发展和生态就业；安徽淮北绿金湖采煤塌陷地治理，采用政府和社会资本合作（PPP）方式，通过探索解决历史遗留问题与发展新产业相结合、矿山环境治理与城市规划建设结合的成功模式等对市场化实施矿山生态修复进行了成功和有益的尝试。目前，广西根据《意见》要求，正在制定《广西利用市场化方式推进矿山生态修复实施办法》，详细规定市场化实施矿山生态修复的各种支撑政策和鼓励措施，将有力支持广西各市、县（区）探索市场化实施矿山生态修复的新路子，推进广西的矿山生态修复。