严守耕地红线 端牢中国饭碗——对第31个全国土地日主题的解读

● 王永生

（作者是中国地质科学院矿产资源研究所研究员，北京大学博士后）

2021 年6 月25 日是第31 个全国土地日，自然资源部确定的主题是“节约集约用地 严守耕地红线”。这一主题强调，要保障14 亿多人口的粮食安全，我们必须节约集约用地，尤其是要用“长牙齿”的硬措施来保护好耕地，确保我们端牢中国饭碗。

一、形势分析：习近平总书记的指示批示和党中央的决策部署

（一）习近平总书记对耕地保护的重要指示批示

习近平总书记对粮食安全、耕地保护等重要问题作过重要指示批示，强调确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中；一个国家只有立足粮食基本自给，才能掌握粮食安全主动权，进而掌控经济社会发展这个大局；耕地红线要严防死守。

（二）党中央、国务院的决策部署

党中央、国务院关于耕地保护的决策部署主要有3 个：一是在2020 年12 月16—18 日中央经济工作会议上，明确2021 年保障粮食安全重点解决好种子和耕地问题；二是2021 年2 月21 日，《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》印发，要求坚决守住18 亿亩耕地红线；三是在2021 年3 月5 日政府工作报告中，要求全面实施乡村振兴战略，提高粮食和重要农产品供给保障能力，强化耕地保护（见表1）。

表1 党中央、国务院关于耕地保护的决策部署表

（三）2021 年全国“两会”

2021 年全国“两会”期间，代表、委员对耕地保护话题十分关注，围绕政府工作报告提出的强化耕地保护重点工作提出了很多很好的建议，包括落实落细耕地保护目标责任制、分类细化耕地保护整体解决方案、用科技手段为18 亿亩耕地保驾护航等（见表2），民盟中央还建议进一步完善耕地保护补贴政策，做好耕地面积核查工作。

表2 2021 年全国“两会”代表、委员关于耕地保护的主要观点表

二、国情认识：深刻认识耕地保护的极端重要性

（一）做好耕地保护是推进乡村振兴的重要基础

2021 年1 月4 日，《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》印发，指出全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务依然在农村；解决好发展不平衡不充分问题，重点难点在“三农”。因此，做好耕地保护，就是为实现乡村振兴夯实基础。

（二）耕地资源的数量、质量堪忧

从数量看，一方面，我国耕地总面积已接近18 亿亩红线，尽管近年来耕地面积有所增加但总量一直偏紧；另一方面，我国人均耕地面积低于世界平均水平，不到世界平均水平的40%，要养活14 亿多人口，压力很大。

从质量看，原国土资源部《2016 年全国耕地质量等别更新评价主要数据成果的公告》显示，截至2015 年末，全国耕地质量等别调查与评定面积为13 462.40 万公顷（20.19 亿亩），全国耕地评定为15 个等，1 等耕地质量最好，15 等耕地质量最差，全国耕地质量平均等别为9.96 等，高于平均等别的1～9 等耕地占全国耕地评定面积的39.89%，低于平均等别的10～15 等耕地占60.11%。

（三）耕地保护违法情况不容乐观

2021 年5 月31 日自然资源部《2020 年土地例行督察发现的耕地保护重大问题典型案例》所通报的57 个案例显示，我国耕地保护中的重大问题主要有4 种情况：一是违法占用耕地和永久基本农田挖田造湖造景，该类问题28 个，约占50%；二是补充、复垦耕地不实，该类问题15 个，约占26%；三是地方政府及部门责任落实不到位，非法批地、监管不力、管理职责不落实等，该类问题7 个，约占12%；四是虚假整改、应付干扰督察，该类问题7 个，约占12%。此外，2020 年以来自然资源部还通报了多起农村乱占耕地建房典型案例，违法占用耕地建房情况也不容忽视。

三、地方实践：3 个耕地保护创新案例

（一）义乌：推进耕地“非农化”“非粮化”整治

义乌市以开展耕地“非农化”“非粮化”调查试点为契机，协同推进调查和整治工作。

一是责任落实网格化。层层压实耕地保护责任，建立“市—镇—区域党委—网格长—村居”五级责任体系。村级集体经济组织作为农民集体土地的发包方负主体责任，网格长负主要责任，区域党委负监管责任，镇（街道）负责把好整治建设质量关和属地种植监管。

二是监管平台数字化。开展监管平台数字化建设，专班成员可随时在智慧监管平台上跟进整治进度。定期安排无人机巡航“云端执法”，通过前后拍摄画面对比，调取耕地利用违规违法行为取证。建立“区域—村”两级网格管理体系，以村为单位划分耕地保护日常管理监督区块，每个区块落实专人巡逻，实现线上线下联动。

三是政策口径统一化。发布《关于坚决制止耕地“非农化”防止耕地“非粮化”的通告》，统一6 个方面整治要求；制定奖励补助政策，要求整治面积较大、地域相连的镇（街道）同步谋划镇级配套补助标准和政策处理时限，确保整治工作口径一致、步调一致。

（二）衡阳：创新监管方式切实保护耕地

衡阳市自然资源和规划督察领导小组印发了《关于切实保护耕地，坚决制止耕地非农化实施办法》，通过创新监管方式，落实最严格的耕地保护制度，坚决守住耕地红线。

一是健全考核奖惩机制。明确村级组织是具体责任主体，负责村组耕地保护宣传教育、动态巡查、制止报告和及时处置；将耕地保护责任目标履行情况纳入县、乡政府年度目标考核内容、主要领导自然资源资产审计内容以及“两代表一委员”提名必审内容；半年内发生2 次以上违法占用耕地情形的，包片的村干部不及时报告、制止和处置的，由乡镇党委政府或提请村民代表大会予以罢免。

二是落实协调联动机制。对违法用地项目，发展改革、住建、自然资源、农业农村、生态环境、市场监管等部门，依法予以停办审批（核准、备案）、登记等手续；供水、供电、供气、金融等单位依法采取停水、停电、停气、停放贷款等措施，切实遏制违法用地行为。

三是创新科技监管手段。开展永久基本农田保护“天眼”行动，开发自然资源智慧监管系统，在人员活动频繁、主要交通干道范围内的原有4G通信基站和新建的5G 通信基站铁塔上，安装高清摄像头；对永久基本农田设置电子围栏，标注监管责任人，一旦发现违法行为，自动启动报警机制，同步推送给监管责任人和相关责任人。

（三）毕节：探索土地执法查处领域公益诉讼新路

毕节市作为全国开展耕地保护民事公益诉讼首批试点，为全国耕地保护民事公益诉讼探路子、作示范。

一是搭建信息共享平台。建立行政执法与公益诉讼检察和行政检察衔接信息平台，自然资源主管部门向检察机关提供土地执法行政处罚信息，以及卫片执法等发现的问题线索，检察机关定期向自然资源主管部门提供涉及土地资源保护特别是耕地和永久基本农田保护的公益诉讼、行政非诉执行监督等信息，强化案件线索双向移送。

二是建立协作办案机制。充分发挥检察机关和行政执法机关职能作用，建立行政执法与公益诉讼衔接机制，通过召开座谈会、现场联合调查等方式，对案件证据、事实等进行研讨、评估和勘测，为民事公益诉讼取证提供专业支撑。

三是公开法治宣传庭审。在耕地保护领域公益诉讼案件庭审或调解过程中，邀请企业、行政机关工作人员、人大代表等参加旁听，将公益诉讼庭审或调解变成一堂生动的法治课。

四、合力保护：全社会形成保护耕地合力

2021 年是实施“十四五”规划、开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一年，加强耕地保护工作需要全社会形成合力，以确保“十四五”开好局、起好步。

（一）依法治理耕地“非农化”“非粮化”

2021 年4 月21 日国务院常务会议通过了《中华人民共和国土地管理法实施条例（修订草案）》（以下简称《草案》）。该《草案》要求严守耕地保护红线，严格执行耕地“占补平衡”制度，强化对耕地特别是永久基本农田的管理保护，严格控制农用地特别是耕地转为建设用地，进一步明确控制耕地转为林地、草地等其他农用地。加强该《草案》的宣传、落实，有利于遏制一些地方以“城乡绿化”“自然保护地建设”“河流、湿地、湖泊治理”为名扩大用地范围违规占用耕地乱象。

（二）实施新一轮高标准农田建设规划

按照2021 年1 月4 日《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》，实施新一轮高标准农田建设规划。提高建设标准和质量，健全管护机制，多渠道筹集建设资金，中央和地方共同加大粮食主产区高标准农田建设投入，2021 年将建设1 亿亩旱涝保收、高产稳产高标准农田；加强和改进建设占用耕地“占补平衡”管理，严格新增耕地核实认定和监管；健全耕地数量和质量监测监管机制，加强耕地保护督察和执法监督。

（三）压实耕地保护属地监管责任

推广建立“田长制”，实行县、乡、村三级联动全覆盖的耕地保护网格化监管。推动建立耕地保护责任落实与基层干部绩效评价挂钩的奖惩机制，对违法占用耕地问题较为突出的地区进行约谈；对符合有关问责规定的，要作为问题线索移交纪检监察机关处理。

（四）加强卫片执法

卫片执法是查处违法占用耕地的重要抓手，要通过创新，提高变化图斑自动提取、主动发现违法行为以及深化卫片执法发现违法线索的能力，同时加强卫片执法与国家自然资源督察等的协同配合、协调联动。

（五）探索建立公众参与机制

公众参与有利于公共管理政策的不断完善，在耕地保护中公众参与有很多渠道，如2021 年4 月12 日，为了规范耕地“占补平衡”，确保补充耕地信息真实，自然资源部首次公开了第一批1 200 多个补充耕地项目与地块信息，为充分发挥社会监督作用，提供了前提条件；浙江、江西等地试点聘请了耕地保护监督员，这些监督员劝阻村民在耕地上搭盖违建，宣传耕地保护相关法律法规，协助开展拆违复耕、清洁田园等多项工作。