典型国家家庭药品废弃物治理实践及对中国的启示

鲁圣鹏， 廖 岚， 韩凯敏， 李雪芹， 杨婉莹

(1.东华理工大学 土木与建筑工程学院，江西 南昌 330013； 2. 东华理工大学 资源与环境战略研究中心，江西 南昌 330013)

随着中国经济与社会的发展，居民消费药品日益繁多。据中国商务部数据显示，2017年七大类医药商品销售总额达到20 016亿元，相比2007年增长近4倍。伴随着居民药品的大量使用，家庭药品废弃物规模不断增长。目前，家庭药品废弃物污染问题已引起全球广泛的关注，一些国家和地区已将药品残余物含量，作为衡量区域生态环境质量的重要指标之一[1]。近年来，中国政府高度重视生态文明建设，大力解决生态环境污染问题[2]；然而，对于家庭药品废弃物治理，一些地方尚未引起重视，居民基本将其视为普通生活垃圾扔进垃圾桶。科学有效地治理家庭药品废弃物，已迫在眉睫。

目前，学者们从环境影响、居民认知与行为、治理策略等方面，对家庭药品废弃物治理问题展开了研究。例如，West、Tong等对有关文献梳理认为，药房拒绝接收药品废弃物，是阻碍其治理的重要因素[3，4]；Bound等认为药品废弃物对水生生物存在潜在危害[5]；Chung、Kusturica、Persson、Zorpas和Akici等针对不同区域，通过调研探讨居民对药品废弃物危害与正确处置的认知、态度与行为，以探寻居民环境意识与行为间的潜在联系，并提出治理对策[1，6-9]；Law等认为应提升公众意识和完善相关政策[10]；刘光富等认为应加大政府补助[11]；Yanovitzky等强调基于社区的宣传与预防措施来促进家庭药品废弃物处理[12]；Vellinga等认为有效的交流和完善的制度，有助于家庭药品废弃物科学处置[13]。本文拟梳理典型国家家庭药品废弃物治理实践，并针对中国的治理现状与问题，提出相关治理对策。

1 家庭药品废弃物处置途径及其危害

家庭药品废弃物，是指居民家中过期的、不想要的和不再使用的处方和非处方药品[3]。长期以来，家庭药品废弃物最常见的处置途径，是被当作普通生活垃圾扔进垃圾桶，或通过厕所、水槽冲入下水管[3,5]。随着公众环保意识的增强，由于家庭药品回收处置能避免药物成分进入自然环境，被认为是治理药品废弃物最理想的方式，也被越来越多的国家推广采用。一般来说，家庭药品废弃物处置途径可归纳为如图1所示。据相关文献显示，当前即使在美国、英国等发达国家，家庭药品废弃物也基本被当作普通生活垃圾扔进垃圾桶，或冲入市政污水管网，只有在少数国家如瑞典，才被安全回收处置，如表1所示。

图1 家庭药品废弃物处置途径示意图

表1 典型国家家庭药品废弃物处置情况

家庭药品废弃物随意处置，其蕴含的某些活性成分将会渗入土壤与水生环境，长期、大量累积后，会对环境造成污染，破坏人类与动植物生物链。目前在水生环境中，药物污染已引起政府与学者的关注[4,16,18]。随着环境分析技术的日益先进，上百种药物成分及其代谢物如抗生素、激素药、镇痛药、抗痉挛药和抗癫痫药等，在水生环境中已被频繁发现[5]。例如，抗生素已被确认是一种亟待跟踪与监管的化学污染物，水体中抗生素超标，会导致微生物变异，出现更多的耐药菌[19]。城市当前的污水处理系统，主要是清除水中的颗粒物、异味、化学需氧量(COD)、营养素以及病原体，对微量的药物成分几乎无任何作用，而药品中的多种化学成分会使鱼类等水生动物的性别发生变异[4]。此外，过期药品储藏在家中，也存在滥用甚至误用的风险。

2 国外家庭药品废弃物治理实践

目前在很多国家，尽管家庭药品废弃物回收处置大多处于初始阶段，但其一些做法与经验，仍具有借鉴意义。

2.1 欧洲

在欧洲，家庭药品废弃物一般被视为特殊垃圾，政府要求居民将其返回至药房或指定的回收点，经转运后由焚烧中心安全处置。2001年，欧盟指令(2001/83/EC)明确规定，家庭药品废弃物处置应采取专门的防范措施；2004年，欧盟指令(2004/27/EC)再次规定，欧盟成员国应建立家庭药品废弃物回收体系，在药品外包装或说明书上需载明详细的有关州或县回收设施方面的信息。目前，法国、丹麦等国家已立法明确规定，药房必须接收家庭药品废弃物，如表2所示[18]。为促进公众积极参与药品回收，很多国家建立起配套的宣传体系，信息渠道包括口头信息、宣传册、网站综合信息、回收箱上信息以及药品包装物上的信息，口头信息来源于医生和药剂师，其有义务告知病人如何正确处置药品废弃物。目前，瑞典、英国等国家初步建立设施相对完备、涵盖社区药房的家庭药品废弃物回收体系。

表2 欧盟家庭药品废弃物强制或自愿回收国家分布情况

2.1.1 瑞典

瑞典有着将家庭药品废弃物返回至药房的传统，早在1971年，瑞典基于国有药品零售公司(Apoteket AB)垄断的药房网点，建立起家庭药品废弃物回收体系：回收的药品由该公司确保安全处置，通常放入密封的箱子，转运至由瑞典两个批发商之一的Tamro公司专门设计的焚烧中心，在政府与社会的监督下高温焚烧处置。药房提供专门的透明塑料袋，塑料袋上面载有药品废弃物科学处置的信息。自2001年以来，瑞典药业服务协会(LIF)与Apoteket AB展开合作，以药房为中心，积极开展宣传活动，提升公众参与意识，逐步建立起一个全国性家庭药品废弃物回收宣传体系。此外，一些利益相关者如政府部门、药品批发商以及一些其他组织如瑞典清洁维持基金会、瑞典水与废水协会，也积极参与药品回收活动。据调查，目前超过70%的居民会将药品废弃物返还到药店[6，7]。

2.1.2 英国

20世纪90年代，英国皇家医药学会发起药品科学处置运动，主张居民将家庭药品废弃物返还给药房。相关法律明确规定，药房需承担家庭药品废弃物回收责任，由其将废弃物交由国家卫生服务中心(NHS)，由NHS对药品废弃物安全处置。除药房回收外，NHS也经常组织家庭药品回收活动[13]。

2.2 美国

20世纪70年代，美国《管控物质法(CSA)》规定，作为管控物质除相关执法人员外，不允许药剂师、医生等任何人从事药品回收活动。受CSA制约，一些州明令禁止药房接收药品废弃物。20世纪90年代，食品与药品管理局(FDA)建议居民将药品废弃物冲入厕所或水槽。2007年，国家药物管制政策办公室(ONDCP)发布《消费者药物处置联邦指南》，鼓励将药品与垃圾混合后，装入袋子密封后扔进垃圾桶。直到2010年，美国司法办公室签署《关于安全与负有责任的药品处置法案》，允许地方政府或其他组织开展药品废弃物回收活动。2014年，药品执行管理局(DEA)发布《管控物质最终处置规定》，允许DEA登记者接收具有豁免权的受限物质。

在美国，主要由DEA、FDA、ONDCP和环境保护署(EPA)等部门，从不同方面对家庭药品废弃物行使管辖权。FDA从公众健康安全的视角，发布具体的法规与建议，如《管控物质法》《食品、药品与化妆品管理法》《处方药品市场管理法》等，并向公众提供药品安全处置方面的信息。EPA从环境保护的角度制定相关法规，如《资源保护与恢复法》《水保护法》《饮用水安全管理法》等。DEA具体实施相关法规与条例，授权与监督特定的机构如零售药店、生产商和经销商等，开展药品废弃物回收活动，并确保其安全处置回收药品。居民可访问DEA网站了解药品处置、国家药品回收日常活动以及所在区域授权回收点等信息。

在美国，家庭药品回收活动被广泛开展。2003年以来，华盛顿克拉克县在药房、行政办公场所设置超过50个药品回收点；2004年，缅因州发布《鼓励恰当处置药品废弃物法》，并实施美国第一个全州性的药品回收计划项目，政府向居民免费提供信封，推动居民通过邮寄的方式将药品废弃物寄给本地的DEA；自2007年起，印第安纳州门罗县的固废管理部门，每年开展持续一周的药品回收活动；在洛杉矶，公共卫生部门发起“不要将药品扔进下水管”运动。2010年9月25日，DEA首次在全国开展“药品一日回收”活动，约有3 000个地方执法机构参与，回收药品达121吨。良好的成效，促使DEA决定在2011年4月30日再次举行该活动，此后DEA每年都开展一次或多次“药品一日回收”活动，这也成为美国药品控制政策的战略行动内容[8]。

在美国，家庭药品废弃物回收主要有以下四种形式：①常设的回收点，其位于各地执法机构大厅；②社区回收活动，被称为“把你的药柜清理干净”活动，由DEA不定期发起，一般每隔几个月开展一次，此外一些社区组织在得到DEA批准后，也开展该类回收活动；③邮递回收项目，允许居民将药品废弃物通过邮递寄给DEA；④药房设置的回收点回收。美国最大连锁药店沃尔格林公司，出售一种专门设计的信封，居民使用它能将药品废弃物邮寄到DEA指定的回收点，2016年2月，该公司基于其在全国500多家药店并联合其他连锁药店向居民提供药品回收服务。此外，一些家庭危险废弃物回收项目，也将药品废弃物列入回收范围。

美国家庭药品废弃物回收、转运和处置资金，一般由DEA或其他行政机构提供，目前一些州也将这项费用转移给药品生产商。例如，在纽约州，州长办公室、警察与治安管理办公室常常为药品回收与转运提供资金；2016年，马萨诸塞州政府通过《关于药物使用、治疗、教育和预防法案》，该法遵循“污染者付费”原则，要求制药企业为药品废弃物回收提供资金；此外，加利福尼亚、华盛顿等州的一些县也遵循“污染者付费”原则。

总体而言，自2014年DEA实施《管控物质最终处置规定》以来，美国家庭药品废弃物回收处置已取得了一定的成效。截止到2016年4月，全国药品回收点已达到6 000多个，两年回收药品废弃物达400余吨。然而，由于该规定以“自愿”为前提，有些药店采取“不反抗”但也“不配合”的回应态度，这在一定程度上影响了回收效果[7]。

2.3 其他国家

早在1998年，澳大利亚在政府、药品生产商的资助下，基于社区药房发起了一个持续的、全国性的药品废弃物回收项目。按此项目规定，回收药品的药房，可从药品批发商处获得一个具有吸引力的折扣。因为该项目操作简单明确，所以取得良好成效[4]。

20世纪90年代，在加拿大阿尔伯塔省、哥伦比亚、拉布拉多、新斯科舍和萨斯喀彻温省等区域，政府、药房或制药企业等发起了ENVIRX、MRP等药品废弃物回收项目，其项目是允许居民将药品废弃物返还给当地药房，由药房将其转运至焚烧厂处置，其资金主要由当地政府与制药企业提供。

在以色列，虽然没有专门针对家庭药品废弃物回收处置的法律，但早在2001年卫生部就发文要求医疗保健机构(HMO)下属药房需安装回收箱，免费接收居民药品废弃物。2003年，以色列成立了“健康之友”组织，该组织帮助有需要的病人和残疾人，并开展药品回收，将回收未使用过的药物转送给其他病人，该内容已正式列入《药剂师条例》[8]。

此外，日本政府尽管未对家庭药品废弃物管理专门立法，但有着严格的生活垃圾分类制度，药品废弃物作为有害垃圾被严格回收处置。

2.4 发达国家管理经验与不足

上述国家家庭药品废弃物立法、回收和资金来源情况，可归纳如表3所示。总体而言，家庭药品废弃物回收处置，已成为发达国家对其安全管理最普遍的方式，并为此开展了大量的回收项目。然而，药品废弃物回收仅靠政府单独行动，很难达到预期效果。为此，一些国家以“社区药房”为中心，采取定点、定期和邮寄等多种途径，逐步完善家庭药品废弃物回收系统；以“污染者付费”为原则，将药品回收责任延伸至药品生产者，让其承担家庭药品回收、转运与处置的费用；通过多种渠道，完善药品回收宣传体系，促进居民将药品返还到回收点。

表3 相关国家关于家庭药品废弃物立法、回收和资金来源情况

从目前实践来看，全球很多国家尚未实施家庭药品废弃物科学处置官方指南，这使得居民仍旧缺乏对其正确处置的知识，致使其处置途径混乱。据欧盟环境署2010年调查显示，尽管欧盟有着明确的政策和可理解的信息，但是半成的药品废弃物没有被返还至药房。此外，虽然一些国家立法规定，药店不能拒绝接收居民返还的药品废弃物，但由于政府或药品生产商未予以监督和资助，加之药房回收药品不仅占用空间，还耗费人力与物力，导致其对回收药品缺乏动力。

3 中国家庭药品废弃物治理现状、问题与建议

在政府部门、公益组织、药品生产商与销售商的推动下，中国的一些城市正积极开展家庭药品废弃物回收活动。

3.1 治理现状与问题分析

自2002年以来，上海、南京、泉州等众多城市，在食品药品监督管理局(简称食药监局)、市场监管等部门的组织或支持下，采用以旧换新、礼品激励等多种措施开展家庭药品废弃物回收活动。2009年，上海规定全市3 800多家药店，必须配备过期药品回收箱；南京市食药监局在全市设立近200个过期药品回收点，工作人员进社区宣传安全用药知识，同时回收过期药品；泉州市食药监局选定108家药店作为回收点，居民可登录当地食药监局网站，查询附近的回收点；在市场监管部门的组织下，天津市目前已有100多家药店加入药品回收活动。一些制药企业自发的开展药品废弃物回收活动，如某制药企业早在2004年就启动家庭药品回收活动，联合一些连锁药店，组建“家庭过期药品回收终端联盟”，并启动网络线上回收试点。此外，2016年，厦门市场监管部门出台《厦门市家庭失效药品回收实施方案》，2018年甘肃省食药监局出台《甘肃省居民家庭过期药品回收工作实施方案》，拟建立当地家庭药品废弃物回收体系。

然而，中国目前对于家庭药品废弃物回收，主要建立在“公益性活动”的基础上，是一种局部的、间断性的“运动式”管理模式，未形成长效治理机制。由于缺少环保意识与安全处置知识，加之政府、药店缺少激励措施，居民很少主动将药品返还至回收点。在政府与社会关注度减弱后，很多药店的回收箱基本成为“摆设”。一般来说，中国家庭药品废弃物治理尚存在诸多问题。

3.1.1 相关法规与制度不健全，致使主体责任缺失

按照《药品管理法》规定，超过有效期的药品，按劣药论处。对于家庭药品废弃物，法律尚未明确界定政府、生产商、批发商、药店和公众等主体的责任，也没有颁布居民处理家庭药品的行为规范。由于法律未指定政府牵头管理部门，药品回收处置无法纳入政府日常性管理，只是依靠一些地方政府部门、企业与公益组织自发地开展，缺乏资金、人员保障。

3.1.2 相关主体的责任与成本不对等，致使相关主体参与积极性不足

2016年实施的《国家危险废物名录》将家庭药品废弃物列入危险废物，但配套的《危险废物豁免管理清单》规定，在未分类收集的情况下，家庭药品废弃物及包装物全过程可不按危险废物进行管理，如将其分类收集，收集过程不按危险废物管理，但运输、贮存、处置等环节需按危险废物进行管理。家庭药品废弃物收集困难、责任大、回收处置费用高，不回收反而省事，这使得地方政府、药品生产商、药店等主体，对其回收处置都缺乏动力。对居民而言，将药品扔进垃圾桶不需承担任何责任，远比将其返还到回收点简单便捷。

3.1.3 相关宣传与教育力度不够，致使居民参与意识薄弱

目前，居民对过期药的危害认识不足，缺乏主动回收的意识。据中国青年报社社会调查中心联合问卷网对1 990名受访者进行的一项调查显示，99.6%的受访者家中有过期药品；56.6%的受访者通常将过期药品当成一般垃圾直接扔掉；35.9%的受访者会将过期药品密封包裹后再丢弃；73.6%的受访者坦言不知如何处理过期药品[20]。

3.2 相关建议

3.2.1 健全法规与指南，建立生产者责任延伸(EPR)制度

家庭药品废弃物有效治理需立法确立政府牵头部门，明确界定政府部门、药品生产者、药品废弃物回收者责任。尽快确立EPR制度，使药品生产者对产品的整个生命周期尤其是回收、处置阶段承担责任。此外，政府应制定家庭药品废弃物回收处置官方指南，规范居民处理药品废弃物行为。

3.2.2 完善回收网络，建立以社区药房、基层卫生服务机构为中心的药品回收体系

从国外实践来看，药房与基层卫生服务机构，在消除信息代沟、指导客户正确处置药品废弃物方面可发挥关键作用[3,12]。笔者建议围绕社区药店与基层卫生服务机构，构建家庭药品回收体系，并制定配套的制度，引导居民将药品废弃物返还至社区药房与卫生机构。

3.2.3 遵循“污染者付费”原则，建立多元化的资金保障渠道

考虑药品废弃物治理所涉及的处置成本和外部成本(环境破坏、对先进净化系统的投资等)，无疑药品生产者、销售者和居民也应承担相应的费用。目前，发达国家如瑞典、法国和美国等都遵循“污染者付费”原则，将家庭药品废弃物治理资金转移给药品生产商和销售商。在中国，政府应完善EPR制度，由药品生产商承担药品废弃物收集、销毁的主要费用。

3.2.4 强化监督与考核，建立药品废弃物回收管理全程可追溯制度

各级环保部门、食药监等部门应对区域内药品的回收活动实施监督管理，加强对回收点的动态管理；同时引入社会监督，确保回收的药品得以安全处置。笔者建议建立可追溯制度，运用信息化手段对整个回收处置过程跟踪管理，确保药品废弃物回收、交接、运输、仓储、销毁各环节的衔接、监督和监控，实现药品废弃物回收处置全流程可追溯。

3.2.5 提升居民环保意识及参与意识，建立药品废弃物正确处置的宣传与教育体系

为促使居民参与药品回收，欧洲很多国家建立起全方位、多渠道的教育与宣传体系[18]。笔者建议完善宣传与教育体系，如在社区经常组织有针对性的宣传活动；药品包装物上需载明该药品正确处置方法；药剂师、医生在发放药品时应告知患者如何处置药品废弃物。同时，多途径普及相关知识，并大力宣传药品废弃物环境危害，以营造社会氛围。此外，政府还需发挥行业协会、民间环保组织的宣传作用。

4 结语

“图之于未萌，虑之于未有”，家庭药品废弃物治理关乎区域生态环境安全。本文对国内外家庭药品废弃物治理情况进行梳理与分析，研究认为，全球家庭药品废弃物回收处置尚处于初级阶段，其治理难点是如何实现药品废弃物的有效回收，而关键是明晰回收过程中相关主体权责。为此，政府应尽快健全法规，确立EPR制度；建立以社区药店、基层卫生服务机构为中心的回收体系；按照“污染者付费”原则，促使药品生产商承担药品废弃物回收处置费用；同时，建立全方位的宣传与教育体系，提升居民药品废弃物正确处置知识与环境风险意识。由于全球家庭药品废弃物科学处置尚处于探索阶段，诸多方面如环境风险识别、社会因素对回收处置的影响程度以及制度机制的构建等都尚待深入研究。