试论设立破产法庭的意义及发展路径

石干一 黄梅

摘要：地方政府、企业对破产法“不解” “不接”久矣。 破产法庭的设立，有助于传播正面的破产理念，降低破产成本，对于优化市场退出机制、健全市场经济体系、解决“执行难”问题具有重要作用。而目前各地破产法庭的建设更多地是基于营商环境的提升、供给侧结构性改革，因此未来地方破产法庭的建设与改革的目标应当是：（一）加快破产法庭的建设，推动各地中级人民法院设立专门的破产法庭， 构建破产案件繁简分流有效流畅的现代办案平台，实现破产案件由中级人民法院集中管辖;（二）加强破产法庭的内部建设，加大对破产法庭的投入，有充盈的编制、人员，有专业、稳定的破产审判队伍独立办案;（三）完善破产审判机制， 建立自律纠错的司法监督体系，探索破产审判新模式。

关键词：破产法庭;营商环境;市场

中图分类号：D922.291文献标识码：A文章编号：2095-6916（2021）12-0064-04

2018年12月—2020年4月最高人民法院批复北京、上海、济南、青岛等城市的破产法庭，设立专门的破产法庭为破产审判工作专业化程度的提高提供了更加广阔的空间。本文将对设立破产法庭的意义及发展路径发表一些见解。

一、破产法庭设立的背景

改革开放40多年来，社会主义市场经济蓬勃发展，市场化程度不断加深，破产法作为市场经济良性运行的“守护者”，我国《企业破产法》是我国经济“市场化”的必然产物。十八届三中全会明确指出：“健全优胜劣汰市场化退出机制，完善企业破产制度。”[1]随着中国特色社会主义市场经济体制深入发展、国内经济双循环的大背景之下，破产程序作为拯救失败企业、淘汰失败企业的最优法律程序，构建系统化、专业化的破产审判机制，加快破产法庭建设，在优化市场退出机制、健全市场经济体系将发挥重要作用。

作為深化供给侧结构性改革的重要产物，设立破产法庭的主要功用是“三去一降一补”（去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板），去产能，这其中妥善处理“僵尸企业”更是本次深化供给侧结构性改革的重中之重。通过破产程序，对“僵尸企业”采取破产重整、破产和解，对具有仍具有“市场”价值的“僵尸企业”进行挽救，让其能够再次为“市场”创造价值;或者利用破产法中的破产清算程序清理已经丧失“市场”价值的“僵尸企业”，将其清除市场运行，以图市场再注“活水”。运用破产法中清算、重整、清算成为“僵尸企业”处置的重要路径。在疫情肆虐的背景之下，加快产业转型升级，更好发挥司法在深化供给侧结构性改革服务作用，加快推动破产审判的专业化建设，事关党中央“六稳六保”、全面深化改革的大局，推动破产专门法庭的建设，将有效解决破产审判专业化不足[2]。

习近平总书记多次谈道：“法治是最好的营商环境。”[3]提升、优化营商环境作为当前党中央高度重视的工作，2020年中国在世界银行营商环境排名中位列51位，世界银行“营商环境”评分中，“破产法框架”及“破产审判的有效性”是重要评分指标。破产法律系统化构架、破产审判专业化提升，将是提高我国营商环境排名的关键因素。破产法庭的设立，对于优化破产审判机制，构建具有中国特色的破产审判路径有重要意义，是落实习近平总书记关于改善市场环境、深化对外开放程度，打造公平公正、透明可预期的“市场化”“法治化”营商环境的重要举措;对未来提升我国国际司法话语权，加快我国破产法国际化有重要作用[4]。

二、设立破产法庭对于国家经济发展的意义

（一）设立破产法庭对城市营商环境发展的积极意义

营商环境是一个国家、一个地区、一个社会吸引投资、吸引商业、吸引投资者的软环境，也是一个市场主体，特别是企业主体经营的软环境，同时，也是一家企业、一个企业群经营商业的条件和境况。因此，它对一个国家、一个地区、一座城市的经济发展非常重要[5]。2020年1月1日，国务院发布的《优化营商环境条例》第四条规定：“优化营商环境应当坚持市场化、法治化、国际化原则，应以市场主体需求为导向，以深刻转变政府职能为核心，创新体制机制、强化协同联动、完善立法保障，对标国际先进水平，为各类市场主体投资兴业营造稳定、公平、透明、可预期的良好环境”①。破产法庭的设立对提升城市营商环境的意义，笔者认为主要体现在以下两个方面：

1.破产法庭建设有助于传播正面的破产理念，即市场理念

经济的发展必须让市场在资源配置中起决定性作用，随着供给侧结构性改革的深入，实现经济转型的发展就必须实现“腾笼换鸟”，就必须加快对僵尸企业的处理，为地方经济发展注入新活力，从这个层面而言，就必须让破产在资源配置中起到决定性作用[6]。以黄石市为例，黄石市是国务院公布的资源枯竭型城市，办理破产对于实现黄石市产业升级，承接东部产业转移有着重要意义。当前全社会对于破产法的“污名化”依旧存在，地方政府、企业对破产法“不解”“不接”久矣。破产本身作为市场经济运行的常态化现象，市场化进程下必然催生出破产法。破产本身并不意味着“淘汰”，其更强调“调整”与“优化”，破产法庭的不断发展，破产审判机制的不断完善，“预重整”程序的不断优化，将为传播正向破产理念、破产观念，为破产法“正名”不断贡献力量。

2.破产法庭建设有助于降低破产成本

办理企业破产的过程中，必须有效地压缩破产成本，根据世界银行的相关指标，破产成本主要由破产时间性成本、程序性成本等构成。目前，我国办理破产企业的破产成本占到债务人总资产的22%[2]，过高的占比导致企业拒绝破产，有企业家曾戏称，破产企业将会因为破产而再次破产。降低破产成本的关键在于缩短审理时长，2018年我国破产案件的平均审理时长达570天，漫长的审判导致破产管理费用居高不下，破产成本随之水涨船高，如何有效缩短审理时长成为办理破产案件的“牛鼻子”。以上海市为例，上海市破产法庭设立以来，上海市2019年度破产案件平均审理时长同比下降60.7%，破产成本同比降低40%以上，破产清偿率达到50%以上②。破产法庭的建设，有利于将破产案件集中管辖，完善破产程序的制度性建设，同时破产法庭的建立，也有利于地方法院集中破产审判专业人才，建立专门的破产审判团队，从而能够有效、快速、专业的处理破产案件，降低破产成本。

（二）设立破产法庭对于解决“执行难”问题的积极意义

“执行难”在我国各级法院长期存在，是各级法院的一大顽疾。“执行难”问题的长期存在严重影响了司法公信力，严重侵害了当事人的合法权益。2016年最高人民法院提出“两到三年内基本解决执行难”，提高执行结案率，破解“执行难”;“执行难”在我国各级法院当前已基本得到缓解，但受制于《企业破产法》《民事诉讼法》等局限性，“执行难”问题将在我国各级法院长期存在。广义上的“执行难”是指当事人未能获得生效法律文书上的权利未能得到实现，狭义的“执行难”是指被执行人有能力履行而由于各种原因而未能执行的情形。无论是广义还是狭义的“执行难”定义，其本质均在“无法履行”，即当事人已无履行能力。因此，所谓的“执行难”并非执行环节“难”，而是“难”在执行环节之外。在此背景之下，2017、2018年最高人民法院连续发布相关司法解释，推动执行转破产制度，提高执行结案率，破解“执行难”。

执行转破产制度提出的本质即在解决“执行环节之外”当事人履行不能的情形，将符合破产条件的案件经执行申请人的同意后移送至相应的破产审判庭，将执行程序转为破产程序。相对于执行程序而言，破产程序更具有其独特的优势，破产程序是多元化的，在尽最大可能保护各方债权人的同时，通过和解、重整程序对债务人亦进行了有效保护。但就笔者调研实践了解，“执转破”制度对专业化程度较高，制度配套尚不及执行制度健全，且受制于当前法院内部工作机制影响，“执转破”制度推广、适用程度远未达及预期。

1.导致“执转破”启用率较低的成因

第一，执行转破产制度本身程序结构较为复杂。根据《企业破产法》《最高人民法院关于适用〈民事诉讼法〉的司法解释规定》：“符合破产条件的被执行案件由执行法院移送至被执行人住所地法院，由其裁定是否符合破产条件;符合破产条件的，裁定执行终止。”由此执行程序转为破产程序。但是，长期以来，我国执行程序和破产程序由于定位不同，作用不同，故而各级法院在执行程序中面对执行不能的难题时，往往以“参与分配”替代破产程序，从而完成案件的执行。两者较之，前者程序繁琐，专业化程度高，对审判人员审判素养要求较高;反观后者，其并未存在清算程序，且不存在各程序之间转换，因此操作更为简易。故而导致法院更倾向于选择后者。

第二，法院内部工作机制与执行转破产之间缺乏衔接。“执转破”程序在法院启用率低另一原因是由于当前我国各级法院之间并未建立统一的“执转破”考核评估体系。办理破产案件本身就因破产程序而具有一定的特殊性，然而当前法院审判工作质效评估体系9个约束性指标所反映的质量效率效果指标却并未能够客观体现办理破产案件的特殊性。执行工作质效评估体系中所涉及的33个指标中，均未将“执转破”工作质效统一纳入考核评估范围。在此种情况下，“执转破”案件的考核评估长期游离于法院统一工作考核标准之外，无法与法院正常工作考核项衔接。这就导致法官缺乏适用动力，毕竟“执转破”程序相较于传统“参与分配”程序或执行和解等程序所耗费的精力要更甚。

第三，执行转破产程序法供给缺乏。《最高人民法院关于适用〈民事诉讼法〉的解释》第五百一十三条规定：“在执行中，作为被执行人的企业法人符合企业破产法第二条第一款规定情形的，执行法院经申请执行人之一或者被执行人同意，应当裁定中止对该被执行人的执行，将执行案件相关材料移送被执行人住所地人民法院。”首先，本条中对“执转破”的适用主体进行了规范，但是在司法实践过程，受各地经济发展水平影响，各地各级法院适用主体并不相同。例如，广东省高级人民法院《关于执行案件移送破产审查的若干意见》中指出，非企业法人也可适用执行转破产的制度。其次，本条规定法院在适用“执转破”程序时不得依职权适用，且最高人民法在《最高人民法院关于执行案件移送破产审查若干问题的指导意见》中明确指出，法院不得依职权适用“执转破”程序，且需当事人明示同意;但在各地实施中，同样出现了最高院与地方法院规定的冲突。例如，《浙江省高级人民法院关于执行程序与破产程序衔接的若干问题的纪要》中规定，当事人同意的情形不仅包含“明示”同意还包括“默示”同意。在最高法院与地方法院规定冲突的背后，实际上是“执转破”程序规范低阶化与程序法供给不足的尴尬窘境。“执转破”程序本质上是司法活动经验化的产物，缺乏细致、有效的规定;而在最高人民法院的司法解释中，对其只是进行了宏观的、原则上的规定;这就导致执行法院与破产法院在衔接时极易“踢皮球”，导致司法效率降低，当事人缺乏适用“执转破”程序的动力。

2.设立破产法庭有助于推动“执转破”程序的有效衔接

审理破产案件实质上是对审理法官的智识性和经验性的一种考察，需要一批专业化、经验化的团队专注完成。破产法庭设立后，破产审判团队集中于破产法庭，而破产法庭作为独立性、专业性的审判业务庭，其主要工作即对辖区内破产俺家进行审查。例如，北京市第一中级人民法院破产审判庭，根据北京市第一中级人民法院相关分工，破产庭集中管辖北京市辖区内相关破产案件审理，属于北京市第一中级人民法院具有独立编制的专业审判庭。这样的好处显而易见，破产审判的最大难点在于破产原因的审查涉及大量的经济学、金融学的跨学科计算与分析;而破产审判庭作为专业化审判庭并不受理诸如合同纠纷、婚姻家庭纠纷等案件，专注于破产案件的审查，有效提升破产审判效率，根据北京第一中级人民法院公报显示，2019年3月成立破产审判庭以来，北京市破产案件办理破产成本降低50%以上。破产法庭设立后，破产案件由破产法庭独立、集中管辖、审理，破产案件工作考核标准由此独立于原有的法院工作考核审核标准中，将会有效激发破产审判庭工作人员的工作热情，从而有效缓解当前破产案件审理效率低下的困境。同時根据最高人民法院《指导意见》指示，“执转破”案件原则上应由中级人民法院管辖。当前最高人民法院批准北京、上海、深圳、湖北、山东等直辖市、副省级城市中及人民法院设立破产法庭，对原法院辖区内破产案件集中管辖，有效的打破了执行与破产之间的衔接壁垒。在上述背景之下，“执转破”案件将是法院内部的程序衔接，其司法效率将会得以有效提升。

三、破产法庭建设的发展方向与改革路径

理想的破产审判体制，是各破产法庭集中管辖破产案件，分工明确合理，管辖范围界定清晰;破产法庭有垂直领导指导关系，有充盈的编制、人员;有专业、稳定的破产审判队伍独立办案;有破产案件繁简分流有效流畅的现代办案平台;有自律纠错的司法监督体系。目前各地破产法庭的建设更多的是基于营商环境的提升、供给侧结构性改革，因此未来地方破产法庭的建设与改革的目标应当是进一步加强破产审判专业化，完善破产审判机制，建立世界一流的破产审判团队，破产审判的法庭。

第一，加快破产法庭的建设，推动各地中级人民法院设立专门的破产法庭，实现破产案件由中级人民法院集中管辖。首先，基层法院辦理破产案件显然是力不从心的，根据我国《民事诉讼法》规定：原则上民事案件第一审由基层法院审理。以黄石市黄石港区法院为例，2019年黄石港区法院共计受理民事案件约1700余件，法官人均案件量约200余件③。根据我国《企业破产法》规定：“人民法院受理破产案件后，有关债务人的民事诉讼，只能向受理破产申请的人民法院提起。”由于我国破产法并未规定破产审判的简易程序，将破产案件交由基层法院审理无疑是极大加重了基层法官工作量。同时，破产案件程序严格、审理漫长，需要大量的人力物力，将破产案件交由基层法院审理将挤压普通人民群众的司法资源，不利于司法公正的实现。其次，办理企业破产需要政府的大力配合，需要税务、工商、银行等政府部门与事业单位的协助，需要建立良好的府院联动机制。由中级人民法院设立专门的破产法庭，在建立府院联动机制上优势明显，有利于加快企业破产案件的办理工作，缩短破产案件的审理时长，从而有效降低破产成本。最后，社会中对破产“污名化”的现象的广泛存在，由中级人民法院建立专门的破产法庭无疑是对破产“污名化”的有力回应，是对办理破产最好“正名”。

第二，加强破产法庭的内部建设，加大对破产法庭的投入。随着各地对优化营商环境的不断重视，建立专门的破产法庭成为各地提高城市营商环境，深化供给侧结构性改革的重要举措。随着各地破产法庭的建立，必须完善破产法庭的内部建设，为破产审判团队工作保驾护航。首先，要加强对破产审判人员的培训，破产法作为市场化发展的产物，对法官的审判技术提出了更高的要求，必须加强对审判人员的培训，不断提高审判技术，保证每一个破产案件都能得到妥善的处理。其次，要加大对破产法庭的编制、财政和基础设施的投入。破产审判需要大量的人力物力确认债权、清理财产，需要大量时间于债权人进行沟通，需要大量的精力与政府相关部门进行协作。必须加大对破产法庭的相关投入，保证破产审判人员集中精力审理案件，保证案件的公正与效率。最后，要完善破产法庭的内部考评机制。目前，大量法院对破产法庭的考评与其他庭是一视同仁的，这是否合理？2019年上海市破产法庭的破产案件平均审理时长在210天左右，上海市第一中级人民法院民事案件的平均审理时长为90天左右;同时，上海市第一中级人民法院2019年法官人均受理270件，上海市破产法庭2019年法官人均受理16件。显然采取一视同仁的考评机制是值得商榷的，将会极大地打击审判人员的积极性。目前，我国大部分破产法庭尚在培育阶段，现有破产法庭不断完善自身的内部建设，总结经验，意义重大。

第三，完善破产审判机制，探索破产审判新模式。首先，当前我国破产法并未对破产案件是否可以适用简易程序做出明确规定，对于一些破产债权清晰、当事人之间没有争议的破产案件适用简易程序将有利于提高破产审判效率，提高破产程序适应性。其次，创新信息化手段，实现法院、管理人、债权人等各方破产事务“一网通办”，回应当前破产审判相关工作的需求，如破解债会召开难题，确保线上数据安全，满足程序参与需求。通过加强互联网平台建设，实现平台优化整合，降低破产程序成本。最后，破产法庭作为破产专门法庭，要敢于探索、勇于探索，要有敢为人先的精神，不断探索破产审判的新模式，助推地方经济高质量发展、服务国家社会、经济建设，发挥破产审判的制度优势。破产法庭应当创新工作机制，不断探索建立破产案件繁简分流、破产案件立案审查等新型工作机制，扩张破产审判程序的适用范围，为下一步建立破产法院“摸石探路”。

结语

运用破产法治思维和方式补齐社会主义市场经济主体救治和退出机制的短板，将是助力我国供给侧结构性改革、优化营商环境的新方向。是人民法院司法案件的“出口”，又是市场经济主体的“出口”;既是服务供给侧结构性改革的牛鼻子，也是助力提升我国经济发展质量的牛鼻子。市场主体的加减法，我国经济的破与立，尽在“破产审判”这四个字中。破产法庭作为破产审判的重要主体，要充分发挥专门法庭的制度优越性，助推地方经济在发展，服务国家改革与开放大局，展现新时代人民法院方面的担当，助力新时代国家法治化建设。通过破产审判地不断发展和制度完善，让市场主体进出有序、市场经济吐故纳新、我国经济提质增效，是我国经济社会发展的必然趋势。正如马克思的经典论断：“法律并不是存在于真空之中，它与人们的生活息息相关。”

注释：

①参见国务院办公厅《优化营商环境条例》（2020年1月）。

②参见2020年第1期《上海市高级人民法院公报》第20页。

③参见2020年第1期《黄石港区人民法院工作报告》第9页。

参考文献：

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[2] 李曙光.破产法庭建设的意义与使命[N].人民法院报，2020-08-18（4）.

[3] 习近平.习近平谈治国理政[M].北京：中央文献出版社，2018：105.

[4] 最高人民法院网.周强在全国法院破产审判工作会议上强调加强破产审判工作促进经济高质量发展[DB/OL].[2020-10-21].http：//www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-75302.html.

[5] 李曙光：破产法庭的使命与责任[DB/OL].财新网.[2021-03-02].https：//opinion.caixin.com/2020-09-02/101600227.html.

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[9] 王欣新.以破产法的改革完善应对新冠疫情、提升营商环境[J].法律适用，2020（15）.

[10] 李曙光.破产法的宪法性及市场经济价值[J].北京大学学报（哲学社会科学版），2019（1）.

[11] 刘旭东.执破衔接下视阀下“执转破”要点透视及规范进路[J].河北法学，2019（4）.

[12] 廖丽环.执行转破产制度的路径优化[J]北京理工大学学报（社会科学版），2018（2）.

作者简介：石干一（1997—），男，汉族，山东临沂人，单位为湖北师范大学经济管理与法学院，研究方向为破产法。

黄梅（1976—），女，汉族，湖北武汉人，湖北师范大学经济管理与法学院副教授，研究方向为经济法。

（责任编辑：董惠安）