省级国土空间规划“一张图”实施监督信息系统设计与实践

秦晓莉 范琰

摘  要  国土空间规划“一张图”实施监督信息系统是落实国土空间规划监督实施的重要抓手，是实现各类国土空间管控要素精准落地和用途管制的重要依托。本文通过研究省级“一张图”系统建设体系，构建省级“一张图”系统建设框架，探索省级“一张图”系统设计与实现，完成国土空间规划“编制—审查—实施—监督”全周期信息化管控闭环，提升了国土空间规划动态监测评估预警、规划实施监管能力。

关键词  国土空间规划;“一张图”;实施监督;辅助编制

中图分类号：P963               文献标识码：A

Design and Practice of "One Map" Information System for Implementation and Supervision of Provincial Land Space

Qin Xiaoli ， Fan Yan

（Hunan Land and Resources Planning Institute， Changsha Hunan 410007）

Abstract： The implementation supervision information system of "One Map" of land space planning was an important starting point for the implementation of the supervision and implementation of land space planning. It is also an important support for realizing the accurate landing and land use regulation of various territorial space control elements. Through studying "One Map" system construction system at the provincial level，  system construction frame of"One Map" was built， and design and implementation "One Map" at the provincial level system were explored. The closed-loop information management and control of the “preparation-review-implementation-supervision” of Land and space planning was completed. It improves the dynamic monitoring， evaluation and early warning of land and space planning， and the ability of planning implementation supervision.

Keywords： landspace planning; "One Map"; implementation and supervision; auxiliary planning

引言

伴隨自然资源机构重组、国土空间规划体系变革，国土空间规划体系转向更加注重多规衔接、强调监督实施以及实现规划智慧化管理的阶段。为全面开展国土空间规划工作，建立国土空间规划体系并监督实施，加强规划实施监督管理和动态监测评估预警，2019年7月18日，自然资源部办公厅印发《关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知》（自然资办发〔2019〕38号），明确指出建设从国家到市县级的“一张图”系统，并对“一张图”系统的建设方案和内容提出要求，确保形成覆盖全国、动态更新、权威统一的国土空间规划“一张图”，实现国土空间规划动态监测评估和实施监管[1];2019年11月自然资源部印发《自然资源部信息化建设总体方案》（自然资发〔2019〕170号），再次对建立“一张图”系统明确要求，指出以信息化手段支撑规划编制、审批管理、实施监督等全过程工作，实现规划编制、规划管理的数字化转型[2];2020年5月，自然资源部办公厅印发《关于加强国土空间规划监督管理的通知》（自然资办发〔2020〕27号），提出建立规划编制、审批、修改和实施监督全程留痕制度，并在“一张图”系统中设置自动强制留痕功能。由此可见，“一张图”系统建设不仅是促进规划转型的需要，也是提升自然资源治理体系与能力的重要支撑，对实现省级国土空间规划精准落地和用途管制至关重要。

为落实国家战略和省级“一张图”系统建设要求，一些省份已经先行开展并完成了“一张图”的建设工作。然而，各省系统建设功能侧重、系统运维、评价指标等存在差异。如在建设功能上，一些省份侧重“一张图”的底板数据调用和规划成果审查管理，一些省份侧重大数据辅助规划编制和规划实施监督预警;在评价指标上，一些省份侧重考虑基础地理数据建模分析应用，一些省份侧重社会经济大数据辅助规划编制。由此表明：各省建设对“一张图”系统建设和实践还存在着体系标准不统一、功能挖掘不深入等问题，难以满足自身建设和实际应用的需要。为应对当前省级自然资源管理，亟需一套面向自然资源业务全覆盖、规划指标可量化、特色功能可定制的标准化、智能化“一张图”系统。本文以《自然资源部信息化建设总体方案》为指导，以湖南为例，分析省级“一张图”系统功能定位，构建省级“一张图”系统框架，以期为省级“一张图”系统设计与实现探索建设新路径。

1  建设思路与方法

1.1  建设思路

建设省级“一张图”首先从统一规范标准体系出发，基于国土空间基础信息平台，参照自然资源信息化五大数据类型，建设“一张图”数据库。构建从数据建设到系统运行的数据库规范、数据汇交、数据质检、系统接口、系统运行管理等标准规范。衔接多规合一协同审批平台，充分利用新技术、新手段，建设上下贯通、横向协同、管控闭环的省级系统[3]。此外，基于全覆盖、可量化、可定制的思路，结合地方自然资源特色及指标模型管理功能，满足地方特色功能需求，以期辅助国土空间规划编制和自然资源管理。本次研究构建了系统标准规范体系、空间数据资源体系、规划监管与业务管理规则体系、监测评估预警指标模型体系等四大系统支撑体系。

1.1.1  统一的系统标准规范体系

省级“一张图”系统建设首先应构建一套从数据建设到系统运行的统一数据库规范、数据汇交、数据质检、系统接口、系统运行管理标准规范体系，为统一业务标准、数据标准、指标模型形成底板约束。本研究构建体系遵循国土空间规划编制规范原则，对系统服务技术路线、基本要求、安全要求、调用方式、功能服务内容、数据服务内容进行定义和描述。对系统运行的总体要求、职责分工、系统使用及服务方式、数据共享及维护更新、安全保障、运行监督等内容进行明确，确保系统规范高效运行。通过建立国土空间规划数据库标准，对数据库的适用范围、规范引用文件、术语定义、数据库内容、要素分类编码、定位基础、数据库结构定义、要素分层、数据交换文件命名规则、数据交换内容与格式，以及元数据等信息进行定义和描述。同时，针对支撑国土空间规划动态监测评估预警和实施监督各环节涉及各部门数据、下级单位汇交数据成果汇交标准、汇交方式、汇交流程、数据内容、数据格式、数据质量要求进行定义和描述。

1.1.2  全覆盖的数据资源支撑体系

全覆盖的数据资源体系作为“一张图”系统建设的底板支撑，是系统建设的核心体系。作为实现“一张图”系统数据互联、信息共享的重要基础，应具备覆盖全省、标准统一的国土空间规划数据资源目录。通过梳理 — 构建 — 形成满足省级国土空间规划“一张底图”（底板数据）、“一张蓝图”（规划数据）、“一张管理用图”（管理及社会经济数据）建设要求的数据资源体系，全覆盖现状数据、管理数据、规划数据及社会经济数据等数据资源，为全要素国土空间规划编制及实施管理提供强有力的数据支撑。

1.1.3  全流程的规划监管与业务管理规则体系

梳理全流程的规则体系作为省级“一张图”系统建设的重要环节，其内容包括明确自然资源业务事权及管理边界，构建包含业务管理规则、各类监测评估预警指标分析规则、监测评估预警实施指引等内容在内的全流程规划监管与业务管理规则体系，形成了从管控标准到审批成果管理规则的全流程统一标准化，实现了长期监测、及时反馈的一整套标准化业务规则体系。

1.1.4  可定制的监测评估预警指标模型体系

实现省级“一张图”系统应用指标预警的关键在于构建一套可定制的监测评估预警指标模型体系。基于全覆盖、可量化、可定制的思路，本次研究结合国土空间规划“一张图”指标模型管理功能，借助3S技术、大数据、人工智能技术，构建纵向传递、横向传导、类型多维的国土空间规划指标模型体系。该体系包含一套技术方法：多源大数据采集、处理;一套集成模型，以满足规划编制及其实施监督业务需要;一套大数据应用體系：辅助规划编制、空间管制和实施监测评估预警;多个应用系统，集成相关技术和模型，以进行系统功能模块研发。针对国土空间规划分析评价、实施评估、监测预警中用到的模型开发模型算法，接入可定制的模型数据源和配置模型参数，实现国土空间规划指标模型库模型计算。

1.2  总体架构

遵循层次化设计思路，以五层架构形式组成省级“一张图”系统总体架构。在遵循业务技术规则与数据标准规范的基础上统一运维支撑平台，总体按照基础设施层、数据层、平台层、服务层、应用层五大层组织。其总体架构，见图1。

1.2.1  基础设施层

基础设施层包括计算资源、存储资源、网络资源。支撑系统正常运行的存储设备、服务器设备、基础网络设备、安全设备等，基于基础设施环境提供计算、存储、接入、容灾和基础网络等方面的能力。

1.2.2  数据层

基于关系型数据库系统、文件系统、分布式文件系统汇集形成空间数据资源池、业务数据资源池、内容数据资源池及新数据资源池等多元数据资源，建设操作型数仓、核心数仓以及面向不同业务方向的数据集市，提供国土空间信息资源数据服务。包括“一张图”数据库和指标模型库，为系统功能应用提供数据规整、数据建库、空间分析、数据可视化、指标模型库等数据支撑。

1.2.3  平台层

对国土空间规划过程中涉及的业务、指标、模型进行统一管理，包含规则库、指标库及模型库构建，以及对应的管理功能。以国土空间基础信息平台数据资源为基础，充分融合大数据与传统数据，保证数据可稳定获取、指标可持续计算、监测评估预警可落实[4];在一套国土空间规划实施监测预警的基础指标基础上，根据省-市-县多级国土空间规划实施和监督要求，实现指标体系可组合、可定制。针对建设安全、绿色、协调、高效、宜居国土的关键问题，通过建立模型和量化分析，辅助开展三线管控、自然资源资产负债、绿色发展、宜居环境等方面的定期评估。

1.2.4  服务层

采用分布式微服务架构，聚焦于支持系统功能和数据资产的服务化，形成信息资产，对外提供服务资产输出。降低系统的复杂度和耦合度，提升组件的内聚性、敏捷性，降低后续信息化投资成本、缩短建设周期。基于多级时空网格体系的网格时空大数据，提供强大的数据建模和分析能力，为资源环境承载能力评价、国土空间开发适宜性评价和国土空间规划智能服务决策提供了效率更高、成本更低和更人性化的新技术支持，全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平[5]。

1.2.5  应用层

提供系统的构建管理和运行管理的支撑服务，提供以构建管理和运行管理为基础的业务功能应用，包括规划编制、规划审查、规划实施、规划监测、规划评估、规划预警6大基础功能和对外其他拓展服务等方面应用。实现空间信息的统一组织、统一服务、高效应用[6]，首先需要基于统一的信息资源目录，对国土空间规划体系内分布式、海量异构的空间地理信息进行整合与管理;其次，需要针对不同的业务场景，对指标数据提供多种维度的切片分析，自主设计制作各类专题图、统计图表，不仅要考虑数据表现形式的丰富，还要考虑图表之间有效的交互。

2  湖南省“一张图”系统建设实践

2.1  功能实现

湖南省“一张图”系统的建设根据自然资办发〔2019〕38号文件要求，在响应有关国土空间规划“一张图”应用、国土空间规划分析评价、国土空间规划成果审查与管理、国土空间规划监测评估预警、资源环境承载能力监测预警和国土空间规划指标模型管理六大应用的基础上，结合湖南省特色及需求，深化应用深度，增加定制大数据辅助规划编制和系统运维管理两大应用，形成具有湖南特色的八大应用体系，通过基础功能及拓展功能实现。

2.1.1  基础功能设计

（1）“一张图”应用

湖南省“一張图”系统的建设通过统一注册和发布地图服务，建立统一标准、统一格式的“一张图”数据库，采用webgis端基础架构，实现基于市县地图服务发布的省域资源浏览、查询统计、空间分析等功能，形成覆盖全省、坐标统一、内容全面的湖南省“一张图”数据分析与应用，为自然资源和规划业务提供数据支撑。此外，“一张图”数据资源库由现状数据、规划管控数据、管理数据、社会经济数据、其他五大类构成，服务规划数据的汇集、整理、审查、建库、共享。可实现调用国土空间规划数据成果，提供资源浏览、专题图制作等功能，增强了数据表现力、提升了数据可用性，更好地服务国土空间规划可视化和可量化管理工作。有关“一张图应用”模块功能界面示意，见图2。

（2）规划分析与评价

湖南省“一张图”系统规划分析与评价模块服务于国土空间规划编制和评估工作，基于国土空间基础信息平台，利用指标模型进行分析和评价，以专题图和统计图表相结合的形式展示“双评价”“双评估”成果，实现省域资源环境承载状态和潜力、资源环境短板和优势的全生命周期管理，支撑资源环境承载能力评价、国土空间开发适宜性评价、国土空间规划实施评估和风险识别评估。有关“规划分析评价”模块功能界面示意，见图3。

（3）成果审查与管理

提供规划成果辅助审查和规划成果管理等功能，对审查全省各级各阶段的规划编制成果进行标准化审查和规范化管理，实现规划成果留痕管理，支撑对规划成果的审批过程进行溯源。有关“成果审查与管理”模块功能界面示意，见图4。

（4）监测评估预警

服务于国土空间规划监管工作，构建规划实施评估指标体系、专项评估及预警模型，对国土空间规划实施情况展开动态监测、定期评估和及时预警，以信息化手段支撑并落实国土空间监测评估预警工作，支撑责任部门监督落实主体责任，辅助管理者决策。有关“监督评估预警”模块功能界面示意，见图5。

（5）资源环境承载能力监测预警

为满足资源环境承载能力监测预警智能分析和动态可视化展现的需求，湖南“一张图”系统整合集成并接入自然资源各部门资源环境承载能力监测预警数据，提供对资源环境承载能力的综合监管、动态评估和决策支持功能，推动资源环境承载能力监测预警规范化、常态化、制度化。有关“资源环境承载能力监测预警”模块功能界面示意，见图6。

（6）指标模型管理

指标模型管理模块主要服务于系统运行维护工作，参照国家下达的指标体系，结合湖南省发展目标与实际，开展指标分析、研究、设计，并根据各类规划监测评估预警，构建基于湖南省特色、可定制的规则模型、评价模型、评估模型，实现国土空间规划监测评估预警过程中指标和模型的可视化管理。有关“指标模型管理”模块功能界面示意，见图7。

2.1.2  拓展功能设计

（1）大数据辅助规划编制

大数据辅助规划编制模块主要针对城市人口、产业、城市交通、公服设施、用地、城镇体系等方面构建指标模型，为规划编制提供科学、定量分析结果，达到辅助规划编制决策的目标。包括人口、交通等在内的6个社会经济大数据专题内容，通过大数据方法对不同的因子条件下模型进行分析计算，对各指标结果进行可视化展示，并得到实时分析结果。有关“大数据辅助规划编制”模块功能界面示意，见图8。

（2）系统运维管理

系统运维管理模块主要针对“一张图”系统构建、运行进行维护管理，实现系统的“可视化+零代码”的管理运维。主要包括服务管理、资源管理、权限管理、数据管理和系统对接。

2.2  与“多规合一”协同平台关系

2019年以来，湖南省自然资源厅按照工程建设项目审批改革要求，建设运行“多规合一”协同平台，为国土空间用途管制和“多规合一”协同审批提供数据支撑，侧重对工程建设项目的合规性检测，解决规划冲突、协调前期矛盾，助力工程建设项目审批提速。“一张图”系统是按照国土空间规划体系改革要求建设，服务于国土空间规划编制、审查、监测评估预警全过程，侧重规划成果审查、规划实施监测评估预警，并提供国土空间规划信息服务。目前正在开展两个系统的整合升级工作，建设融合统一的“一张图”系统2.0版。

2.3  应用成效

本次研究的湖南省级“一张图”系统建设坚持安全、创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，以生态文明建设总体要求和“数字中国、数字社会”建设要求为引领，立足于湖南省实际，基于省国土空间基础信息平台，衔接湖南省多规合一协同审批平台，充分利用新技术、新手段，建设国家、省、市、县四级连通的国土空间规划“一张图”系统，面向国土空间及自然资源业务管理、监管决策和社会服务的应用体系，提供国土空间规划“一张图”应用、国土空间规划分析评价、国土空间规划成果审查与管理、以及指标模型管理等的六大基础支撑应用，实现纵向国土空间规划数据汇交、规划管控和指标传导，横向部门信息共享和业务协同。

同时，基于湖南特色定制的拓展应用模块，整体提升湖南国土空间大数据集成、规划编制智能分析、治理实施网络驱动、监测评估精准等的能力，实现国土空间及自然资源管理的一体化、精细化和智能化，实现国土空间规划编制、审查、实施、监测、评估预警全过程信息化覆盖，为构建“规划—实施—监督”全生命周期管控闭环提供信息化支撑，全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平。

“一张图”系统的数据资源、双评价成果分析、大数据分析等功能模块及人口与城镇化、交通布局、产业发展、区域协调、文旅空间和公服设施等专题指标模型，已在湖南省级国土空间总体规划编制中得到充分应用，提升规划成果的科学性。

3  结语

“一张图”系统的搭建是适应规划变革，实现数据资源管理和共享、国土空间规划动态监测和实施评估预警的重要支撑，是做好国土空间规划的基础条件。如何构建标准化、智能化系统，满足地方省级“一张图”系统特色功能需要，仍然是当前面临的一大难点。本文通过厘清“一张图”系统建设思路，构建省级“一张图”系统设计，提出“四大体系 + 基础功能 + 拓展功能”为一体的设计模式，并应用于湖南省“一张图”系统设計实践，不同于《国土空间规划“一张图”建设指南（试行）》里要求的六大基础模块，湖南省“一张图”系统增加辅助于规划编制的大数据辅助规划编制模块和提升系统服务效能的系统运维管理模块，探索了新时代国土空间规划的新路径。

未来的规划体系将随着信息化技术的融入而发生重大变化，空间规划数字化工作将是规划行业必不可少的工作基础、信息化支撑[7]。省级“一张图”的建设工作仍然任重道远，构建标准、智能、特色的“一张图”系统仍然需要不断实践和验证。

参考文献/References

[1] 自然资源部办公厅关于开展国土空间规划”一张图”建设和现状评估工作的通知. 自然资源部办公厅. [自然资办发[2019]38号] . 2019.

[2] 自然资源部信息化建设总体方案. 中华人民共和国自然资源部. http：∥gi.mnr.gov.cn/201911/t201911222483072.html . 2019.

[3] 张鸿辉，洪良，罗伟玲，李建平，王艳阳. 面向“可感知、能学习、善治理、自适应”的智慧国土空间规划理论框架构建与实践探索研究[J].城乡规划，2019（6）：18-27.

[4] 蔡亚芳，张鸿辉，洪良. “双改革”背景下市县级国土空间规划“一张图”实施监督信息系统建设[C]//中国城市规划学会城市规划新技术应用学术委员会.智慧规划·生态人居·品质空间：2019年中国城市规划信息化年会论文集，2019：8.

[5] 中共中央办公厅，国务院办公厅.关于建立资源环境承载能力监测预警长效机制的若干意见[S].2017.

[6] 范延平. 为规划全周期管理提供信息化技术支撑[N].中国自然资源报，2020-08-20（3）.

[7] 四川省国土空间规划“一张图”实施监督信息系统上线[J].资源与人居环境，2020（7）：14.