中国共产党近百年公债政策演进的历史逻辑与基本经验

潘国旗，祝升婳

(杭州师范大学 公共管理学院，浙江 杭州 311121)

公债是政府通过在国内外发行债券而取得的一部分财政收入，它是商品经济和社会化大生产发展的产物，适用于不同的社会。中国共产党自成立以来,把为中国人民谋幸福作为使命,从不同历史阶段和时代任务出发,探索符合中国国情的公债政策(1)公债政策是指党和政府运用各种公债工具和措施，以实现一定时期既定目标的公债方针、措施与准则的总和。公债按不同的发行地域可分为国内公债(简称内债)和国外公债(简称外债)，本文主要研究中国共产党自成立以来关于国内公债(含国债和地方公债)的发行、流通、使用和偿还等方面的方针和政策。相关的研究近年来已取得较大成就，主要成果有刘晓泉的《新民主主义革命时期中国共产党公债政策研究》(北京：经济科学出版社，2019年)、万立明的《中国共产党公债政策的历史考察及经验研究》(上海：上海人民出版社，2015年)等。但前者的研究范围仅限于新民主主义革命时期，后者的研究虽然涉及了中华人民共和国成立后党的公债政策，但其研究下限止于1999年，且基本未涉及党的地方公债政策。因此，对此问题的研究仍有进一步拓展和深入的必要。,逐渐建立起较为成熟的中国债券市场，为新民主主义革命胜利和社会主义建设事业作出了重要贡献。中国共产党近百年公债政策的历史演变有其内在的逻辑，系统总结其经验教训，可为未来财政政策的制定提供有益的启示。

一、新民主主义革命时期公债政策的萌芽与产生：为革命战争筹资

中国共产党领导中国革命从一开始就面临活动经费短缺的问题。从建党直至1920年代末，党的经费来源除少量党费和社会捐助外，主要依靠共产国际的资助。[1]直至1930年后，随着红军和农村根据地的迅速发展，中国共产党才逐渐摆脱对共产国际财政支持的依赖，走上独立自主的道路。

(一)新民主主义革命时期公债政策的演变

从现有资料看，湘鄂西苏区是土地革命时期最早尝试制定和实施公债政策的根据地，曾两次发行公债(2)第一次是在1930年，发行额约合1万银元。第二次是1931年底的“水利借券”，约30多万银元。,它标志着土地革命时期中国共产党公债政策的萌芽。毛泽东、朱德领导的中央革命根据地形成后，于1931年11月召开了中华苏维埃第一次全国代表大会，产生了临时中央政府。为采取积极有效的战争经济动员措施，从1932—1933年，中央苏区陆续颁布了《中华苏维埃共和国革命战争短期公债条例》等法令和文件，成功发行三次公债，即“革命战争短期公债”(60万元)、“第二期革命战争短期公债”(120万元)和“经济建设公债”(300万元)，中国共产党的公债政策正式产生。综合这一时期各根据地发行的公债，计中央苏区6种、湘鄂西2种、湘赣省4种、湘鄂赣省3种、闽浙赣省3种，合计18种(含“借谷证”等实物公债)(3)参见财政部财政科学研究所等编《中国革命根据地债券文物集》，北京：中国档案出版社，1999年，第30～50页；冯田夫等著《中国财政通史(革命根据地卷)》，北京：中国财政经济出版社，2006年，第43页等。,从而保证了革命战争的供给和苏维埃政府的支出以及公共社会事业费用, 对推动土地革命的发展起到了巨大的作用。

全面抗战爆发后，中共中央于1937年8月召开洛川会议，制定了《抗日救国十大纲领》，提出“财政政策以有钱出钱及没收汉奸财产作抗日经费为原则”。为筹措抗日经费，中国共产党在抗战时期根据形势的新变化对公债政策作了相应的改变。在抗日根据地建立初期，共有闽西南军政委员会、晋察冀边区行政委员会等4个抗日根据地(或部队)发行了7种公债(借款)。在战略相持阶段，面对严重的财政经济困难，晋察冀边区、陕甘宁边区等5个抗日根据地发行了9种公债，以弥补财政之急需。在战略反攻阶段，计有晋西北抗日根据地、山东抗日根据地等6个根据地和部队发行了6种公债，为大反攻奠定了财政经济基础。全面抗战时期各抗日根据地民主政府共发行了22种公债，对巩固抗日根据地、发展抗日根据地的经济与财政、坚持持久抗战起了重要作用。

解放战争时期，中国共产党围绕土改这一中心任务，对公债的发行、使用和偿还等进行了一些新的探索和尝试。如东北解放区为进行生产建设和市政建设，发行了市政建设公债、生产建设折实公债等；华东解放区为补偿战时人民损失，通过发行公债予以赔偿；华南解放区为解决人民解放军大军南下所需的粮草供给问题，许多地区发行了公粮公债；陕甘宁边区曾酝酿采用发行土地公债的办法征购地主土地，以实现“耕者有其田”的目标。总体来看，这一时期中国共产党公债政策的实施是比较成功的，苏皖边区、东北解放区、山东省胶东区行政公署等根据地和部队共发行31种公债，为筹集建设资金、救济灾民、解决军队的粮草供应等发挥了重要作用，为夺取解放战争的伟大胜利作出了重要贡献。

(二)新民主主义革命时期公债政策的主要内容

纵观新民主主义革命时期党的公债政策，经历了一个从无到有、从不规范到比较规范的发展过程，概括其主要内容有：首先，从公债的发行政策看，各根据地依靠各级党政组织系统，责成专门机构负责或成立公债发行组织，制定详尽的公债推销计划；采用政治动员、革命竞赛等方式，宣传动员根据地群众自愿认购；为方便群众购债，采用实物折算的方法或实物公债的形式发行公债。解放战争时期还采用了折扣发行和有奖公债的形式。其次，就公债的流通政策看，根据地公债大都可以自由买卖、转让或抵押，但不得作为货币流通。(4)有少数特殊公债规定不可以自由买卖和转让，如1944年的“山东抗日根据地胶东战时借用物品偿还券”、1947年的“苏皖边区第六行政区赔偿战时人民损失公债”和“淮海区行政公署粮草公债”等，参见万立明《中国共产党公债政策的历史考察及经验研究》，第141、203页。再次，从公债的使用政策看，公债条例等对公债收入的使用有着严格的规定，即专款专用。公债的用途逐渐扩大，从最初的主要筹集革命战争经费，到后来的经济建设、救灾赈荒、整理财政金融和维护社会治安等。最后，从公债的偿还政策看，偿还期限一般为半年至5年不等，也有少数是超过5年的，无论采取哪种期限，根据地政府都是极其认真负责的，明确规定公债的偿还基金或指定担保机关，重视维护公债信用。

二、新中国计划经济时期公债政策的探索与挫折：为社会主义建设筹资

中华人民共和国的成立，开启了中国历史的新纪元。由于在革命战争时期积累了丰富的公债发行经验，从中华人民共和国成立到第一个五年计划完成期间，党和政府继续实施公债政策来弥补财政赤字、稳定物价和筹集建设资金，分别发行了“人民胜利折实公债”、经济建设公债和地方经济建设公债。

(一)人民胜利折实公债

1949年1月，随着三大战役的相继告捷，人民革命战争已胜利在望。但是在财政经济战线中国共产党却面临着日益严重的困难。在土改尚未全面推行、税源有限的情况下，1949年全国财政支出有三分之二的赤字。为此，党的七届二中全会决定成立中央财政经济委员会(简称“中财委”，由陈云任主任)，以领导平抑物价和统一财经工作的斗争。1949年12月2日，陈云在中央人民政府委员会第四次会议做了关于物价问题和发行公债的报告，会议正式通过了《关于发行人民胜利折实公债的决定》，计划于1950年内发行两期折实公债。12月16日政务院召开第十一次政务会议，决定并公布了《1950年第一期人民胜利折实公债条例》，对公债发行的各个环节作了具体规定。12月30日，政务院第31次会议通过《关于发行1950年第一期人民胜利折实公债的指示》，对公债推销任务的分配、发行目的、公债特点、推销对象和机构设立等进行补充说明。

根据上述条例、决定和指示等文件，人民胜利折实公债政策的主要内容为：公债之募集及还本付息，均以实物为计算标准，其单位定名为“分”，总额为2亿分，于1950年内分期发行，第一期为1亿分，公债利率为年息五厘，分五年作五次偿还；公债不得代替货币流通市面，不得向国家银行抵押，并不得用以作投机买卖。[2]由于中央人民政府的高度重视和财政部、人民银行总行的具体措施得力，地方各级政府和党政领导成立人民胜利折实公债推销委员会(有的称“募集委员会”)，使公债发行进展异常顺利。至1950年2月，全国许多地区和大中城市都超额完成公债推销任务。最终，第一期公债发行超额完成，达到原定两期发行总额的70.4%。此后，由于国家财政好转，第二期公债停止发行。人民胜利折实公债的发行数量虽然不大，但其作用是非常明显的：减少了现钞发行，为稳定物价起了很大作用，弥补了部分财政赤字，有力地支持了解放战争在全国范围的完成，促进了当时的生产建设，同时也为以后经济建设公债在全国范围的发行积累了经验和信誉。

(二)国家经济建设公债

在胜利完成了国民经济恢复的任务后，我国于1953年开始了第一个五年计划。按照“一五”计划的设想，五年内国家对于经济和文化教育事业的支出总数达766.4亿元，折合黄金7亿两以上。[3]用这样大量的资金来进行国家经济建设，在中国历史上是空前的。为此，党和政府决定发行国家经济建设公债以筹集资金。1953年11月，全国政协常务委员会举行第51次扩大会议，政务院副总理兼财政部长邓小平在会上做了关于发行1954年国家经济建设公债的报告。接着，中央人民政府第29次会议通过了《1954年国家经济建设公债条例》。根据条例，国家决定1954年经济建设公债发行总额为6万亿元(旧币)。通过广泛的组织动员和舆论宣传，1954年经济建设公债的发行得到了广大人民群众的积极支持，至当年7月，全国认购总额已达9.2万亿余元，大大超过了原定额，财政部根据政务院指示，宣布当年公债的认购工作胜利结束。接着，全国人大常务委员会和国务院先后批准发行了1955年、1956年、1957年和1958年国家经济建设公债，发行额分别为人民币6万亿元(旧币)、6亿元(新币(5)1955年2月国务院发布关于发行新的人民币和收回现行人民币的命令，规定自当年3月1日起新人民币开始发行，旧币1万元折合新币1元。)、6亿元和6.3亿元。根据历次出台的国家经济建设公债条例和政(国)务院的有关指示，现将1954—1958年国家经济建设公债政策的主要内容归纳如下表所示。

1958年4月，国务院第77次全体会议通过《关于从1959年起停止发行国家经济建设公债和允许各省、自治区、直辖市发行地方经济建设公债议案》，同年6月经第一届全国人民代表大会常务委员会批准，从1959年起全国性经济建设公债停止发行，这意味着中华人民共和国第一次大规模发行国债的工作宣告结束。

20世纪50年代经济建设公债的发行是一项全民性的大工程，党和政府通过制定正确的公债发行政策和偿还政策，成立各级公债推销委员会，使经济建设公债的发行得到全国人民的积极响应和全力支持，取得了良好的效果。首先，公债的发行为经济发展提供了大量建设资金。五期公债实际发行35.44亿元，相当于同期国家预算经济建设支出总数862.24亿元的4.11%[4]，促进了经济稳定发展。其次，建设公债的发行激发了中华民族自强不息的精神，进行了一次深刻的爱国主义教育。再次，通过建设公债的推销活动和广泛宣传，使全体人民受到了一次深刻的时事政治教育，提高了新生的人民政权的威望。

1954-1958年国家经济建设公债政策主要内容一览表(6) 资料来源：根据中国人民银行国库司编《国家债券制度汇编(1949-1988)》(北京：中国财政经济出版社，1989年，第7-24页)相关内容整理。 单位：元

(三)地方经济建设公债

1958年4月2日，中共中央作出《关于发行地方公债的决定》。5月29日，国务院第77次全体会议讨论和通过了有关议案。6月5日，全国人大常委会第97次会议通过《中华人民共和国地方经济建设公债条例》。根据中央中央的决定和《条例》的规定，地方经济建设公债政策的主要内容可概括为：1.从1959年起，全国性的公债停止发行；2.允许各省、自治区、直辖市在确有必要的时候，发行地方建设公债，作为筹集建设资金的一种辅助手段；3.各省、自治区、直辖市发行地方公债应注意的原则是：推销的公债收入，应当大部分留归专区和县，一部分上交省、自治区调剂使用。公债利息要低，公债发行数量要予以控制；[5]4.地方经济建设公债的偿还期限一般不超过五年；5.地方经济建设公债债券不得当作货币流通，不得自由买卖。据此，许多省份根据自身的情况及需要发行了地方经济建设公债。相关资料显示，1959年有四川、辽宁、吉林、安徽等6个省发行了地方经济建设公债，1960年则有福建、江西、黑龙江等4个省发行，而1961年仅安徽1省发行。福建、黑龙江连续两年发行地方经济建设公债，安徽则连续三年发行3期地方经济建设公债，无论是计划发行数(12030万元)还是实际发行总额(7660万元)，都是各省中最多的。[6]

经济建设公债改由地方发行的背景，是在“大跃进”时期中央政府向地方政府进行行政性放权。早在1956年，毛泽东就在《论十大关系》中指出，要在巩固中央统一领导的前提下，扩大地方的权力。1957年10月举行的扩大的中共八届三中全会基本通过了由陈云起草的《关于改进财政管理体制的规定(草案)》等三个规定，经国务院第61次全体会议通过，于1958年1月开始实行。其主要精神是调整中央和地方、国家和企业的关系，适当扩大地方、企业的权限。地方政府因此获得一定的投融资权限，地方经济建设公债作为重要的融资渠道应运而生。总体而言，第一次较大规模的地方公债适应了地区经济及社会发展的需要，弥补了建设资金需求缺口，促进了当地经济及各项事业的发展。当然，也有些省份明显受“浮夸风”等思想的影响，所确定的公债发行数额不切实际，未能完成推销任务，影响了公债作用的发挥。

(四)既无内债，又无外债的公债空白期

1968年，国家经济建设公债最后一期还本付息工作完成，地方政府发行的经济建设公债也全部到期偿还完毕，1969年5月11日《人民日报》刊文宣布中国成为世界上第一个“既无内债，又无外债”的国家。此后，在中共十大报告及第四届全国人大一次会议上都将其视为“社会主义优越性”加以宣传，计划经济时期的公债发行由此中断。党和国家公债政策的重大改变，蕴含着深刻的政治、经济等方面的原因。

从国内而言，三大改造完成后国家实行的是高度集中的计划经济体制，企业和银行几乎所有的扩大再生产的财力都为财政所控制，已无需也不可能用公债手段从企业那里筹集资金，而社会上的闲置资金也很有限，这是当时停止公债发行的国内经济原因。从外部环境看，由于西方国家特别是美国对中国实行封锁和围堵，使中国在20世纪的六七十年代近20年中基本处于孤立无援、与世隔绝的状态。而中苏关系，在1960年以后从1950年代的兄弟般合作逐渐恶化、破裂，直至对抗、冲突。苏联的逼债，让中共中央下定决心要“勒紧裤腰带”还清外债，不再使用借债的方式筹资搞建设。更主要的是，当时党中央对公债政策的否定，认为发行公债是经济状况不良的表现，既无内债，又无外债才是社会主义制度优越性的体现，导致出现了长达20多年的公债空白期。

三、新时期公债政策的发展与成熟：从弥补财政赤字到宏观调控工具

1978年12月召开的中共十一届三中全会，作出了改革开放的战略决策。随着社会主义市场经济体制的逐步建立，财政政策日益成为国家对经济实施宏观调控的重要工具，中国共产党开始重新定位公债政策，逐步探索建立有中国特色的国债市场。

(一)改革开放后国债政策的制定与实施

党的十一届三中全会后，我国进入了大规模建设时期，急需大量的资金。同时，因拨乱反正需要解决的历史“欠账”很多，导致从1979年起，财政出现巨额赤字，1979年财政赤字为170.7亿元，1980年为127.5亿元。因此，用发行公债弥补财政赤字进入了中央决策层的视野。

1980年12月，中央经济工作会议召开。关于财政赤字问题，会议决定：1981年的各项支出在原方案的基础上再减少50亿元，争取收支平衡，同时发行40-50亿元国库券，用于弥补1980年的财政赤字。[7]为此，1981年1月的国务院常务会议通过了《中华人民共和国国库券条例》，正式决定从当年开始发行国库券(7)1981年后中国所发行的国库券，期限大都超出1年的界限，与国际上通用的“国库券”含义有异。1995年后，财政部遵照国际惯例，把1年以上的“国库券”更名为国债。。当时计划发行40亿元，实际发行了48.66亿元(8)数据来源：《2003年中国国债市场年报》，北京：中国财政经济出版社，2004年，第105页。下文有关国债(地方公债)年度发行额和余额数据，除特别标注外，均来源于历年《中国国债(政府债券)市场年报》《中国财政年鉴》《中国证券期货统计年鉴》和财政部网，不再一一注明。。此后，国务院每年均制定当年的国库券条例，对当年国债发行的相关事项进行规定。直至1992年，国务院在发布的《中华人民共和国国库券条例》里规定“每期国库券的发行数额、利率、偿还期等，经国务院确定后，由财政部予以公告”，将国库券发行事宜固定下来，这标志着新时期国债政策的正式确立。1994年后《预算法》《中国人民银行法》相继实施，中央财政赤字不能再向中央银行透支，必须完全依靠发行国债予以弥补，从而导致了当年国债发行规模首次突破千亿元大关(达到1028.57亿元)，是1993年的(314.78亿元)三倍多。这一阶段，国债承担了弥补财政赤字的全部融资功能。

为应对亚洲金融危机，中国从1998年开始实施积极财政政策，以扩大国债发行规模为主要手段。当年国债发行额达到3808亿元，此后逐年上升，2002年升至5934.4亿元，2003年则达到创纪录的6283.4亿元。2004年后积极财政政策开始转向中性财政政策，国债新增规模出现回落。但2007年下半年爆发的国际金融危机和国内经济增长下滑的双重因素，迫使中国从2009年开始重新实施积极的财政政策，国债年度发行额迈上新台阶。2009-2012年连续四年国债年发行规模超过1.4万亿元。与1998年相比，此轮使用国债实施积极财政政策更加成熟，表现为国债的发行和使用增强了预见性和计划性，说明党和政府对公(国)债政策的运用上了一个新台阶。

(二)国债发行政策的转变与发行市场的逐步建立和完善

改革开放初期，国债对国家建设资金的筹集和平衡财政收支发挥了很大的作用。但随着发行规模的逐渐扩大，国库券的行政发行越来越困难。为此，党和政府开始改变国债的行政发行政策。财政部从1988年开始改进国库券的发行，尝试通过柜台销售方式向广大城乡居民发行实物国库券，国债发行市场(又称一级市场)开始萌芽。1991年，国家进行了国库券承购包销试点工作并取得成功，当年以承购包销方式发行的国库券占年发行总量的65%，国债一级市场初步建立起来。1993年国债市场化改革取得的重要进展是建立了国债一级自营商制度。当年12月国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》发布，该决定指出：“建立并规范国债市场。……国债发行经常化，国债利率市场化，国债二级市场由有关部门协调管理。”此后，国债发行开始采取招标方式，1996年财政部成功运用市场导向的方法，向市场发行了1847.77亿元的国债。到1997年，国债的发行方法过渡到自由公开拍卖，进一步提升了中国国债市场的分销效率。2000年以后，采取招标发行的国债比例逐年提高，当年通过竞标发行的国债数额约2000亿元，占国债发行总规模的近41.2%。两轮积极财政政策的实施为国债市场提供了难得的发展机遇，中国的国债发行市场取得了巨大的进步，如承销团制度不断完善，招标技术采用了更加市场化的改革措施，2004年引入“混合式”招标方式，2011年着手建立国债预发行、续发行制度，实现基准期限国债规律化发行，为建立国债收益率曲线做准备。

(三)国债流通政策的提出与流通市场的异军突起

一般来说，国债的发行政策和流通政策必须紧密配合，才能取得良好的政策效果。国债恢复发行初期的《国库券条例》规定：“国库券不得当作货币流通，不得自由买卖。”由于没有相应的流通政策配合，影响了国债的信誉，当时国债发行困难的问题始终无法解决。为此，财政部开始制定国债的流通政策，于1988年4月首先在上海、广州等7个城市进行国债流通转让试点，同年6月，试点城市又增加了54个。经过一年多的试点，国债流通市场(又称二级市场)初步形成。为了促进国债二级市场的发育、壮大，财政部从1990年开始采取了一系列措施，如逐步放开上市转让的国债券种、用经济手段引导市场，发展和培育一批国债交易的中介机构。1990年12月，上海证券交易所的开业进一步推动了国库券地区间交易的发展，至当年底，中国证券市场买卖交易额达到126亿元，其中国债交易额近116亿元，占整个市场交易额的92%。经过几年发展，国债流通市场从部分城市发展到全国，从现货发展到期货(后关闭)，从柜台交易发展到交易所交易，形成了交易所债券市场与银行间债券市场并存的两个市场，取得了较大进展。借助电子化的交易网络，1998年以后的国债流通市场获得了更快发展，至2008年，国债现券交易结算量为3.84万亿元，而到2012年，国债市场交易总额为88.67万亿元，现券交易额为9.22万亿元；国债流通市场开放程度进一步提高，如金融机构进入银行间债券市场准入由审批改为备案制、商业银行国债柜台交易市场开办等，交易所市场和银行间市场两个国债市场的联系也逐步加强；交易机制不断创新，如2001年后中国银行间债券市场和上海证券交易所市场全面实施国债净价交易，2004年后推出的买断式回购、远期交易，在促进国债价格合理化和投资交易模式多元化、稳定市场价格和方便机构投资者管理风险等方面具有不可忽视的前瞻性作用。

四、新时代公债政策的优化与完善：“国家治理现代化”导向下的政府债务转型

党的十八大标志着中国特色社会主义进入新时代，特别是党的十八届三中全会提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”这一全新论断为转折点，党的公债政策不断优化与完善，政府债务朝着为“国家治理现代化”服务方向转型。

(一)国债的财政功能进一步优化

随着社会主义市场经济和金融市场的不断发展，中国的国债功能不断拓展。特别是党的十九大报告明确要求“创新和完善宏观调控”，对国债的财政调控功能提出了新方向。财政政策和货币政策是实施宏观调控的主渠道，国债作为联结财政政策与货币政策的纽带，能有效提升宏观调控效率。

党的十八大以来，我国国债发行规模不断增长，有力地保障了积极财政政策的实施。2012年国债余额为77565.7亿元，2015年突破10万亿大关(106599.59亿元)，2019年则达到166032.13亿元，年增长率保持在10%以上，为积极财政政策的加力提效奠定了基础。2020年新冠肺炎疫情暴发后，面对疫情对经济社会“前所未有”和“极不寻常”的冲击，4月中央政治局会议提出“提高赤字率，发行抗疫特别国债，增加地方政府专项债发行规模”。为此，2020年的“两会”把一般公共预算赤字定为3.76万亿元，新增抗疫特别国债1万亿元，地方专项债新增1万亿元，体现出财政政策更加积极的取向。同时，近8来的积极财政政策更加强调提质增效，不断加大减税降费力度，优化投资方向和结构，集中支持保障性安居工程、重大基础设施等。总之，新时代的积极财政政策为供给侧结构性改革、扩大内需和结构调整、切实保障和改善民生、促进经济社会持续健康发展、助推现代化经济体系建设做出了重要贡献。

(二)国债的金融功能不断完善

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“发展并规范债券市场”“健全反映市场供求关系的国债收益率曲线”的要求，财政部等认真贯彻落实。

国债收益率曲线是描述国债投资收益率与期限之间关系的曲线，通常作为无风险收益率，成为其他金融产品的定价基准，而完善的一、二级国债市场是构建反映市场供求关系的国债收益率曲线的重要基础。为此，在国债的发行政策方面，为适应利率市场化改革，2013年3月，财政部等正式启动国债预发行试点。预发行首先在交易所债券市场开展，运行平稳。[8]2014年预发行试点券种从7年期国债扩大至全部关键期限国债。同年，国债预发行在银行间债券市场推出。在财政部等指导下，国债预发行制度逐步完善。同时，国债续发行制度也开始确立和推广。在总结2011年和2012年国债续发行试点经验的基础上，我国在2013年正式建立国债续发行框架，当年按照3、5年期记账式国债续发1次，7、10年期记账式国债续发2次的规律进行续发行，初步建立起国债续发行的基本机制。此后，国债续发行覆盖面不断扩大，至2018年除50年期国债外，我国所有记账式附息国债均做到一次新发、两次续发，单期国债规模平均约900亿元。[9]此外，还对承销团组建和储蓄国债发行等进行了更加市场化的改革。在国债的流通政策方面,财政部等大力加强国债做市支持机制，通过随买、随卖支持做市商对新发关键期限国债做市。通过建立国债做市支持机制能够切实保障国债现货买卖和回购等交易连续进行，有利于建立真实、可靠、连续的国债收益率曲线。同时，国债期货时隔18年后在2013年重新开放，在品种和交易机制方面不断推出新举措，使市场广度和深度向纵深拓展。

经过多年的准备，2014年财政部正式发布由中央结算公司编制提供的“中国关键期限国债收益率曲线”，2015年改为“中国国债收益率曲线”。经过不断完善，中国目前已形成涵盖3个月到30年短、中、长期结构较为完整的国债收益率曲线，3个月国债收益率成为国际货币基金组织SDR货币篮子中人民币的代表性利率，获得了国际社会的认可。这就增强了国债市场在中国经济体系运行中的基准性作用，国债已具备成为金融市场关键性公共品的基础。在央行公开市场操作的回购交易等货币政策操作中，国债作为主要担保品，确保了央行货币政策工具的安全性和流动性。

(三)地方公债政策的重启

自20世纪60年代后的很长一段时间，地方政府没有举债权。1994年的分税制改革，在纵向分权框架中植入“财权上移、事权下放”的制度安排，保障事关发展全局的战略性公共品供给，但纵向失衡的分权框架导致地方财政收支错配，使基层政府面临严峻的财政压力。为缓解地方财政收支困境、满足高速城镇化和工业化的资金需求，地方政府只能通过其他渠道(主要通过设立地方融资平台公司等)来拓宽表外财力、筹措资金，这虽然有效保障了经济高速增长阶段的公共投资力度，但也因此产生了大量的隐性和或有债务，蕴含着巨大的财政风险。与此同时，为应对亚洲金融危机，1998年后中央曾通过发行长期建设国债并转贷地方的方式，用于地方性公共工程和基础设施建设并由其负责偿还，俗称“转贷”模式。为配合积极财政政策，2009年中央政府首次代发了2000亿元地方债，随后的2010年和2011年全国人大又连续两年批准“代发代还”的地方债(即地方政府债券由财政部代理发行、代办还本付息)，年发行额均为2000亿元。总之，这一时期中央尚未形成对地方政府债务治理的清晰思路，这种状态一直持续到党的十八大前后。

基于对政府债务、尤其是地方政府债务规模与风险全面的认识与判断，2013年召开的党的十八届三中全会和中央经济工作会议，提出“建立规范合理的中央和地方政府债务管理和风险预警机制”“着力防控债务风险”等要求。2014年8月新修订的《预算法》，赋予地方适度举债权，即“经国务院批准省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措”，这标志着我国地方政府债务法制化的开端。此后，中央政府出台了多项地方政府债务管理制度，涉及债务发行、应急处理、奖惩机制、负面清单等，由此形成发行、运行、偿还、惩处等全流程监督体系。至此，新时代党和政府的地方公债政策已经清晰，即建立“借、用、还”相统一的管理机制，明确中央对地方政府不救助原则；地方政府一般债务与专项债务并行，着力发展项目收益与融资自求平衡的专项债券，形成具有中国特色的地方正规化、常态化的融资通道与模式。随着中国地方政府债务管理体系的规范化与法制化，地方政府债务治理的模式也从以经济中心向以人民中心的导向转型，成为中国稳增长和防风险双赢攻坚的重要经验，进一步彰显了社会主义大国的制度优势。

五、中国共产党近百年公债政策演进的基本经验

纵观中国共产党近百年公债政策的演进，从新民主主义革命时期的萌芽与产生，到新中国计划经济时期的探索与挫折，再到改革开放新时期的发展与成熟，最后至新时代公债政策的优化与完善，贯穿其中的一条主线，或者说其演变的历史逻辑是：始终随着特定时期党和国家的中心任务而发展变化。

新民主主义革命时期，“革命的中心任务和最高形式是武装夺取政权”。因此，在中国共产党领导下建立起来的各革命根据地发行公债的首要目的是为革命战争筹款筹粮。此外，领导根据地的经济建设也是党的另一项重要任务，所以这一时期公债的另一重要用途是筹措经济建设资金。据初步统计，在新民主主义革命时期发行的70余项公债中，筹集革命战争经费的有34项，约占总数的一半(48.57%)，用于经济建设的(含生产、水利、市政建设)达19.5项，占总数的27.85%(9)其余用于救济灾荒的约占7.14%，整理财政金融的约占5%，维护社会治安约占2.86%，征购土地及补偿人民损失约占4.28%，联络交通占1.43%，用途不详的占2.86%。统计数字根据刘晓泉《新民主主义革命时期中国共产党公债政策研究》第247、249、253页的表格重新计算得出。，两项合计占到了总数的76%以上，这充分说明了新民主主义革命时期的公债政策是为党的中心任务服务的。中华人民共和国成立之初，为抑制严重的通货膨胀和迅速恢复国民经济，中国共产党及时制定实施了人民胜利折实公债政策。从第一个五年计划开始，经济建设成为党的中心任务。这一时期的国家经济建设公债和地方经济建设公债都是为满足大规模经济建设对资金的巨大需求而发行的。党的十一届三中全会决定把全党工作的重点转移到社会主义现代化建设上来，这一阶段发行的国库券(国债)主要是为支撑社会主义经济建设和经济体制改革及实施宏观调控服务的。党的十八大以后，财政成为“国家治理的基础和重要支柱”，由于公债所具有的财政和金融双重属性，这一时期的国债政策和地方公债政策被纳入国家治理的顶层设计，朝着为“国家治理现代化”服务方向转型。

总之，中国共产党近百年公债政策的演进，它和党领导人民争取民族独立和国家富强的光辉历程是同步的，期间的公债实践大致可分为战争公债(10)战争公债，是指在战争时期政府为筹措军费而发行的公债。参见张雷宝主编《公债经济学——理论·政策·实践》，杭州：浙江大学出版社，2007年，第260页。、计划经济型公债和市场经济型公债三种形态。革命根据地公债，主要是为革命战争服务的，是各根据地民主政府在中央统一方针政策的指导下，根据财政收支状况和革命形势发展，自行组织发行的，具有种类较多(如货币公债、实物公债、期票和凭票等)、公债面额、单位、利率、偿还期限等各不相同的特点；20世纪五六十年代发行的“人民胜利折实公债”、经济建设公债和改革开放初期发行的国债基本上属于社会主义计划经济型公债，其特点是为弥补财政赤字和筹措建设资金而发行，主要通过各级政权组织、以政治动员的行政手段来完成公债推销任务，具有“爱国公债”(11)爱国公债，又称为准强制公债，是利用人民的爱国心而发行的公债，详见邓子基等著《公债经济学——公债历史、现状与理论分析》，北京：中国财政经济出版社，1990年，第327页。的性质。在逐步建立和完善社会主义市场经济的背景下，20世纪80年代末以来发行的国债和地方公债，主要是为宏观调控和国家治理现代化服务的，基本上属于市场经济型公债，具有发行数量大、期限较长，可以自由买卖、流通、抵押、贴现等特点，主要通过经济手段发行，由民众自愿购买。这一形态的公债与计划经济型公债同属社会主义公债，但所起的主要作用已经发生了很大的变化。

中国共产党经过长期艰辛、曲折的探索，最终形成了对公债客观、准确的认识和定位，形成了一条具有中国特色的公债市场化发展道路，积累了比较丰富的经验：

(一)坚持实事求是的原则、制定科学的公债政策，是实现公债发行目标的前提

新民主主义革命时期根据地的经济基础大多比较薄弱，金融机构也不发达，大部分公债之所以能顺利发行，主要有赖于党和根据地政府针对不同时期和地区的实际情况，制定了详细、切实的公债发行、使用和偿还政策，做了大量、细致、持续的动员工作，并且在实践中不断地加以改进，使根据地公债为革命的胜利发挥了巨大的作用。中华人民共和国成立初期，由于多年的战争，军费开支庞大，导致巨额的财政亏空。针对当时通货膨胀十分严重的实际，中共中央和中央政府作出了发行人民胜利折实公债的决定，收到了良好的效果。20世纪60年代后期，公债政策出现挫折和失误。十一届三中全会后，党中央针对当时因经济体制改革带来的国家财政集中资金能力下降的严峻现实，重新启用公债政策，决定发行国库券。20世纪80年代末，我国开始由计划经济向社会主义市场经济转轨，面对这一新情况，党和政府探索建立公债的发行市场和流通市场，逐步走出一条适合中国国情的国债市场化发展道路。2020年初，面对突如其来的新冠肺炎疫情对经济的巨大冲击，党中央果断决定将赤字率提高到3.6%以上，发行1万亿元抗疫特别国债，增加1.6万亿元地方政府专项债券，积极扩大有效投资，对促进生产企稳回升、推动社会经济健康发展发挥了重要作用。

(二)坚持以广大人民群众的利益作为公债政策的出发点

中国共产党从成立之日起就秉持以民为本的原则，坚持走群众路线。在新民主主义革命时期，我党及根据地各级政府积极宣传、动员群众认购公债，这一时期的70余项公债绝大部分是由根据地的群众购买的。他们积极认购公债是为了支持民族独立和人民解放事业。中国共产党成为执政党后，坚持自己是人民根本利益代表的宗旨。中华人民共和国成立初期公债的折实发行和经济建设公债最后还本付息截止日期的修改无不体现了中央人民政府以民为本的出发点。十一届三中全会后，在国债市场的改革和发展中，中国政府一直强调不同社会群体的利益，重视大多数人民的福祉，坚持市场的建设只能通过政府部门以政府和投资人及市场参与人之间的双赢为目标，注意切实保障个人投资者的利益。

(三)按照社会主义市场经济的总体要求，坚持公债的市场化改革取向

新民主主义革命时期各根据地发行的公债和中华人民共和国成立初期发行的国债、地方公债及改革开放初期发行的国库券都是采用政治动员与行政分配相结合的方式发行的，这是由当时的政治经济条件所决定的，有一定的合理性。随着改革的不断深化，为解决国债发行难、变现难的问题，中国于1988年分两次在61个城市进行了国库券流通转让的试点。试点的成功标志着国债的二级(流通)市场先于一级(发行)市场而初步建立起来。此后，中国的国债市场化发展稳步推进，一级市场和二级市场并重发展，取得了可喜的成就。通过“渐进式”的改革，中国的国债市场化发展一步一步由易到难，由简单的市场化向市场化纵深发展，逐步探索出一条适合中国国情的国债发行、流通市场化发展道路。进入新时代，党中央按照深化社会主义市场经济体制改革、发挥市场决定性作用要求，确定了政府债务市场发展新方位，深化公债供给侧改革，打造公债在金融市场中的公共产品地位，建立健全现代公债制度，着力推进国债市场核心地位建设。

(四)始终重视和维护公债的良好信誉

公债是利用政府信用而形成的债权债务关系，现代先进国家运用公债政策，莫不先树立债信，政府信誉巩固，人民方能踊跃购债，公债才能顺利推销。早在新民主主义革命时期，中国共产党和根据地政府就非常重视维护公债的信用，制定了较详尽的公债偿还政策，对所发行的大部分债券都进行了偿还。中华人民共和国成立后，人民政府不但对20世纪50年代发行的“人民胜利折实公债”和经济建设公债及时进行了还本付息，而且对建国前一些根据地因战争等原因未能按期偿还的公债，也由财政部根据当时当地的物价情况和公债货币面额的实际价值，定出合理比价一一用人民币清偿。这与国民党政府在抗战后，以几乎等于废纸的法币清偿战前积欠的各种公债的做法形成了鲜明的对照，在全国人民心中初步建立了良好的债信，为公债的后续发行创造了条件。改革开放以来，中国逐步建立了比较规范的公债偿付制度，确保到期债券的及时兑付，对维持公债信用、保证债券顺利发行，提高债券的流动性起到至关重要的作用。

(五)高度重视防范公债风险

革命战争年代根据地发行的公债和中华人民共和国成立初期的“人民胜利折实公债”、经济建设公债，因债额不大，基本无风险可言。1997年以来，中国实施了两轮积极财政政策，国债和地方公债规模急剧上升，公债风险显现。但不同发展阶段面临的公债风险侧重点是不同的。1981-1996年，我国国债市场不发达，国债期限结构不合理(以中短期国债为主)，集中到期兑付压力大，防范再融资风险是国债管理的一个主要任务。为此，1996年后开始发行10年以上的长期国债，有效降低了再融资风险。至2006年，我国建立了国债余额管理制度，实现了国债发行规模管理方式的重大变革。此后，国债规模一直保持在比较合理的范围，2006-2019年的国债负担率都控制在60%的国际警戒线内。自2015年新预算法实行后，地方债规模持续增高，2015年全年总发行量、存量规模分别为3.84万亿元、4.83万亿元，2020年分别升至6.44多万亿元和25.37万亿元。[10]当前，我国地方政府债务风险总体可控，但隐性债务风险增大，需要密切关注。对政府债务风险问题，中央高度重视，党的十九大报告将“防范化解重大风险”放在决胜全面小康社会必须打好的三大攻坚战之首。2020年8月修订后的《中华人民共和国预算法实施条例》颁布，在债务预算编制方面，《条例》要求“财政部和省、自治区、直辖市政府财政部门应当建立健全地方政府债务风险评估指标体系”，及时化解地方债务风险。2020年末召开的中央经济工作会议指出，要抓实化解地方政府隐性债务风险工作，平衡好促发展和防风险的关系。