农村基础设施建设的PPP模式选择及保障建议研究

杨杰　桂丽

关键词：农村基础设施 PPP模式 模式选择 保障建议

农村基础设施是指为促进农村经济社会发展和保证农民生活而提供的公共服务设施，主要包括农村道路、农田水利、饮水工程、农村供电、天然林保护等经济性设施和农村教育、卫生、文化等社会性设施[1]。加强农村基础设施建设是实施乡村振兴战略的重要步骤，对促進农村经济社会发展、改善农村人居环境有十分重要的意义。然而，供给不足、融资渠道单一、设施管理效率低等问题一直制约着我国农村基础设施的发展，有必要创新农村基础设施的供给模式，提高设施的建设与运营效率。

PPP（Public-Private-Partnership）模式是指政府与私人企业为了满足人们对公共产品和服务的需要而建立的一种合作关系，其目的是共同提供公共产品并实现利益共享和风险共担。PPP模式由私人企业进行项目融资，能够节省政府资金、降低财政风险。同时，私人企业能够带来先进的技术和管理经验，从而提高项目运行效率和服务质量，实现政府与私人企业互利共赢。目前，PPP模式在城市基础设施领域应用比较广泛，实践经验丰富，而农村受城乡二元经济结构和投融资环境的制约，PPP模式的应用尚处于摸索和尝试阶段。

一、农村基础设施推行PPP模式的必要性与可行性

（一）农村基础设施推行PPP模式的必要性

1.PPP模式解决了政府基础设施建设的资金难题。分税制改革后，地方政府承担了较多的支出责任，基层财政压力普遍较大。农村基础设施建设的职责本应由县乡政府承担，但由于县乡财政困难，有限的财政资金主要用于满足政府机关的正常运转，对农村基础设施的投入严重不足。此外，农村地区市场化程度较低，投融资环境不如城市，基础设施融资渠道单一导致供给不足。引入PPP模式，通过私人企业进行项目融资，既可以利用私人企业的自有资金，也可以由私人企业贷款融资，拓宽了农村基础设施的融资渠道，有效解决了农村基础设施的资金难题[2]。

2.PPP模式有效提升了农村基础设施的建设及运营效率。我国的农村基础设施由于投资资金匮乏，投资主体权责不明确等原因导致设施长久失修、功能老化，加上缺乏专业的管理团队，管理效率低下。引入PPP模式，私人企业的技术优势能够提升基础设施的建设水平、保证工程进度;其拥有丰富的管理经验及专业团队，能够有效提高农村基础设施的经营管理效率和服务质量。

（二）农村基础设施推行PPP模式的可行性

1.国家政策支持。近年来，国家出台了一系列政策措施，积极鼓励社会资本投资农村基础设施建设，如《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号）提出要进一步拓宽民间投资的范围，鼓励社会资本进入基础设施领域，吸引民间资本投资建设农田水利、水土保持等项目[3]。《国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资〔2016〕1744号）积极鼓励传统基础设施领域推行PPP模式，并提出传统基础设施领域推广PPP模式重点项目包括农业节水工程、高标准农田、农业废弃物资源化利用、种子工程等农村基础设施项目[4]。

2.充足的社会资金。改革开放以来，我国的私营企业发展迅速，截至2018年底，我国登记注册的私营企业达到3474.2万户，私营企业注册资金达到2115000亿元。私营企业拥有较先进的技术和管理理念，具有强大的市场竞争力，私营企业的发展壮大为农村基础设施PPP模式的实施带来了巨大的社会资本和丰富的管理经验。此外，我国的城乡居民储蓄率一直居高不下，2018年我国居民储蓄率达到44.91%，充足的社会资金为农村基础设施PPP模式的融资提供了资金保障[5]。

二、农村基础设施建设的PPP模式选择分析

（一）PPP模式的分类

PPP模式在实践与发展过程中衍化出多种具体的运作方式。农村基础设施由于经济性质不同，其对PPP模式的选择也会有所差别。根据PPP模式的实际应用情况，可以将PPP项目运作方式划分为特许经营类、外包类及民营化类三种[6]。特许经营类是政府部门与私人企业通过签订特许经营协议，在特许经营期内，由私人企业负责项目融资、建设和经营，具体包括BOT、TOT、ROT等模式;外包类是主要由政府部门投资，私人企业负责项目一个或几个环节的建设、经营，最后由政府部门支付相关费用，具体包括服务外包、管理外包等模式;民营化类是由私人企业投资、建设和经营，项目受政府的监督与管理，具体包括PUO、BOO等模式。

（二）不同经济性质的农村基础设施PPP模式选择分析

根据《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）的精神，我们可以按经济性质的不同，将农村基础设施划分为经营性设施、准经营性设施及非经营性设施。不同类型的农村基础设施由于其公益性和经营性不同，其对PPP模式的选择也不同[7]。

1.经营性设施对PPP模式的选择。经营性的农村基础设施如农业基地、农村供暖等具有受益主体明确、项目投资回报高、市场竞争力强等特点，其收费完全可以补偿投资成本，此类项目适合市场化方式运作，私人资本通过经营收费回收投资成本并取得利润。政府负责提供政策支持、制定法规，做好项目的协调、管理和监督，可采用的PPP模式有以下两种：一是BOO（Build-Own-Operate）模式，即建设—拥有—经营，是指政府与私人企业签订特许经营协议，由私人企业建设和运营基础设施项目，但不需要将基础设施项目返还给相应的政府。二是PUO（Purchase-Upgrade-Operate）模式，即购买—更新—经营，是指由私人企业购买既有基础设施并进行更新扩建，私人企业经营该基础设施并永久拥有其产权。

2.准经营性设施对PPP模式的选择。准经营性的农村基础设施，如农田水利、节水灌溉等，其受益主体明确，兼具公益性与盈利性，但经营收费不能完全补偿投资成本，如果由私人投资将会因经营亏损而导致农村基础设施供给不足。这类设施直接关系到农户生产生活切身利益，外部性强、社会效益明显，政府应给予财政补贴或政策支持，适合的PPP模式有以下几种：一是BOT（Build-Operate-Transfer）模式，即建设—经营—转让，是指政府与社会投资者签订特许权协议，在特许期内，由社会投资者负责项目的筹资、建设和运营，社会投资者通过经营收费回收投资成本并取得合理的利润回报，特许期届满，社会投资者将项目归还给相应政府。二是TOT（Transfer-Operate-Transfer）模式，即移交—经营—移交，是指政府把既有基础设施的项目的一定期限的产权或经营权转让给私人企业，由其进行经营管理，政府一次性从私人企业取得一笔资金用于开发新项目，特许期届满，私人企业把原有项目移交给政府。三是ROT（Renovate-Operate-Transfer）模式，即重构一经营一移交，是指政府与社会投资者签订特许权协议，由社会投资者负责既有基础设施的运营管理以及对陈旧基础设施的改扩建，特许期结束后，社会投资者将全部基础设施交还给政府[8]。ROT模式比TOT模式增加了对既有基础设施的改建、扩建项目，也有学者将这种模式称为“TOT+BOT”。

3.非经营性设施对PPP模式的选择。非经营性的农村基础设施如农村卫生设施、防洪工程、绿化设施等，其公益性和社会效益较强，适合政府投资。但限于政府财力不足，可由政府出台激励政策，鼓励私人部门参与，采用下列两种模式：一是服务外包模式。服务外包是指企业将部分生产经营环节委托给经验丰富的外部专业团队，由其承接该项业务。纯公益性的农村基础设施一般由政府投资建设，设施的管理、维修、养护等部分业务实行服务外包，通过公开招标方式选择具有资质和经验的专业队伍来承包。政府与承包企业签订合同，规定双方的责权利。二是委托经营模式。委托经营是指政府以签订合同的方式委托企业负责项目的经营管理。纯公益性的农村基础设施可以采取委托经营的模式，即由政府与私人企业签订协议，政府以一定的费用将已建成投产的基础设施委托给私人企业经营管理，项目所有权仍归政府所有。

根据以上分析，对于不同类型的农村基础设施，其适合的PPP管理模式不同，本文把PPP模式的具体参考模式、运作方式及各自的优缺点进行综合，以供农村基础设施选择参考，见表1所示：

三、农村基础设施推行PPP模式的难点及保障建议

（一）农村基础设施推行PPP模式的难点

1.农村地区推行PPP模式的市场条件尚不成熟。虽然PPP模式在城市基础设施广泛运用，但农村地区经济社会发展慢于城市，PPP模式顺利运行需要成熟的市场机制、良好的投融资主体及健全的法律保障体系等的支撑，农村地区这些条件显然还不成熟，加大了PPP模式在农村推广运用的难度。另一方面，PPP模式对于农村地区来说尚属新生事物，很多乡镇干部并不了解PPP模式的运作流程，宣传、推广力度不够。

2.农村基础设施项目盈利性低，难以调动私人资本参与的热情。农村地区经济发展滞后，农民收入普遍较低。农村基础设施的收费必须考虑农户的普遍接受程度，这必然降低农村基础设施的盈利性。私人资本以追求利益最大化为目标，农村基础设施的低盈利性不符合私人投资的意愿，PPP模式在农村地区可能会由于缺乏适合的投资主体而难以推行。

3.现有农村基础设施PPP项目运行效率不高，难以达到预期效果。从现有的农村基础设施PPP项目来看，公私合作往往追求短期利益，双方急功近利，项目的可行性及风险评估不充分，导致项目运行达不到预期效果。同时，地方政府存在政策措施不到位、监管不力以及缺乏实践经验等问题，私人部门则可能会由于利益得不到保障而降低农村基础设施的服务水平，损害农户利益，这些因素都会在一定程度上影响基础设施的运行效率。

（二）保障建议

1.政府部门要转变职能并积极为PPP模式在农村基础设施领域的推广应用创造条件。政府部门应积极做好下列工作：一是制定PPP模式相关法律法规，为私人资本参与农村基础设施建设以及PPP项目的顺序运行提供法律保障;二是组织专门人员进行PPP项目运作流程的培训，并考察借鉴其他地区的成功经验;三是加强政府监管，监督公私双方严格履行合同，保证项目有序运行，保质保量完成任务。

2.选择适合的合作项目并给予激励政策，为私人企业的投资收益提供保障。在PPP模式引入初期，要尽量选择一些盈利性相对较高的经营性项目，吸引私人资本投资农村基础设施建设。政府可以出台激励政策保障PPP模式的推行，诸如：政府可以在一定时期内购买一定量的产品，保障私人企业的最低收益。政府可以出台相应法规，要求农村供水、供电、供暖、垃圾处理、污水处理等基础设施新建项目优先选择PPP模式，政府给予财政补贴或者允许私人企业在授权范围内进行项目拓展，提高项目收益。

3.建立合理的风险分担机制。从实践来看，由于风险评估不充分、风险责任划分不明确导致PPP项目延期或失败的案例不少。农村基础设施由于地理位置的特殊性以及收益情况不稳定等因素，在这些地区的投资将会面临更大的市场风险。PPP模式中，政府与私人部门的风险分担责任应当在签订特许经营协議时加以确定，承担的风险程度应与所获收益相匹配。公私双方通过明确风险责任，构建科学合理的风险分担机制，有效防范与化解项目风险。

参考文献：

[1]焦爱英，张敬阳.农村基础设施的PPP供给模式研究——以天津市静海紫兆生活废弃物处理项目为例[J].天津经济，2018（11）：28-33.

[2]贾康，孙洁.新农村基础设施建设中PPP模式的应用[J].地方财政研究，2006（5）：4-7.

[3]王阳，张朕.PPP模式在农村水利基础设施建设中运用的可行性分析[J].中国农村水利水电，2016（6）：143-145.

[4]陈建华，王云.农村基础设施领域推广PPP模式探析[J].财政科学，2016（10）：137-142.

[5]李虹，项玉娇.我国农村水利项目融资方案探析——基于PPP模式的思考[J].武汉理工大学学报（社会科学版），2013（6）：358-362.

[6]张彦春，王孟钧，翟松，等.PPP项目运作方式选择研究[J].建筑经济，2017（1）：32-36.

[7]韩美贵，蔡向阳，徐秀英，等.不同类型农村基础设施建设的PPP模式选择研究[J].工程管理学报，2016（8）：90-94.

[8]李新兵.PPP模式的特点、类型、操作流程以及在水务工程中的案例浅析[J].中国市政工程，2016（2）：42-45.

基金项目：国家社会科学基金项目“乡村振兴战略背景下西南民族地区农村劳动力流动的福利效应研究”（19BSH032）。

作者单位：云南师范大学经济与管理学院;桂丽为本文通讯作者