横沙东滩纳入浦东新区统筹规划的前瞻思考

包起帆 任国华

（华东师范大学经济与管理学部，上海 200062）

一、引言

浦东新区经过30年的开发开放，取得了世界瞩目的巨大成就：经济实现跨越式发展，生产总值从1990年的60亿元跃升到2019年的1.27万亿元，财政总收入从开发开放初期的11亿元增加到2019年的逾4000亿元。浦东以全国1/8000的面积创造了全国1/80的国内生产总值和1/15的货物进出口总额；改革开放走在全国前列，核心竞争力大幅度增强，人民生活水平整体性跃升。然而，浦东新区的发展还有很多路要走。

2019年6月25日，上海市委、市政府在发布《关于支持浦东新区改革开放再出发实现新时代高质量发展的若干意见》中指出，浦东新区要“通过七年左右努力，经济总量突破2万亿元，在高水平改革开放、高质量发展、高品质生活等方面走在全国前列”。这意味着，三十而立的浦东新区“改革开放再出发”，经济总量要实现翻番，任重道远。

在浦东开发开放30周年庆祝大会上，习近平总书记指出，“党中央正在研究制定《关于支持浦东新区高水平改革开放、打造社会主义现代化建设引领区的意见》”。习总书记对浦东新区改革开放赋予了新的重大任务，提出了更高的要求。浦东新区肩负着成为更高水平改革开放的开路先锋、全面建设社会主义现代化国家的排头兵、彰显“四个自信”的实践范例，更好向世界展示中国理念、中国精神、中国道路的重大使命。

浦东新区在未来新的征途中如何保持已有态势，蓄积发展后劲，落实国家重大发展战略，引领社会主义现代化建设？浦东新区在成绩面前，还有无难点，有无短板？在我国承诺“碳达峰”“碳中和”目标和实施“长江大保护”战略背景下，浦东新区如何处理好发展与生态的关系？这些都需要我们去开展前瞻性的研究。目前，浦东新区面临着发展需求旺盛和土地资源紧缺的突出矛盾。国土空间资源是城市社会经济持续发展的必要保障，浦东新区要实现经济总量翻番、打造社会主义现代化建设引领区，离不开土地资源的合理布局和高效使用，为浦东新区寻找新的土地资源和发展空间迫在眉睫。

作为城市建设和经济发展的空间基础，城市土地的利用效率水平和城市经济发展有着十分紧密的关联。城市土地资源的利用效率不仅关系到城市本身的经济效益，还会对国家的经济发展产生重要影响。就城市规划而言，对土地资源的利用集中体现为城市功能在地理空间上的分布，即通过配置和使用城市土地资源，推动城市的发展，并获得经济、社会及生态方面的效益。但在城市土地资源的实际利用过程中，往往会出现一些矛盾和问题。

二、浦东新区高质量发展对土地资源的需求

（一）浦东新区土地使用状况

1990年，浦东开发开放伊始，浦东的面积为350平方公里，常住人口140万，国民生产总值60亿元，2020年，浦东的面积已经超过1400平方公里，常住人口超过550万，国民生产总值超过1万亿元。30年间，浦东土地面积增加了4倍，容纳的常住人口达3.9倍，国民生产总值增加了167倍。在浦东新区的发展中，土地的增量与人口和国民生产总值的增量呈现极高的正相关性。尤其是，土地的增加显著地带来了国民生产总值的提升，土地资源开发利用有利地支持了浦东新区经济社会的发展。

《上海市浦东新区国土空间总体规划（2017-2035）》按照“严守人口规模、土地资源、生态环境、城市安全底线，实现可持续发展”的原则，对建设用地提出了“负增长”的总体要求，核心指标显示：2035年建设用地总量控制在805平方公里以内；现状建设用地减量化面积2035年预期为126.11平方公里；生态空间只增不减，2035年陆域生态空间面积划定为533平方公里。对照基准年2016年的建设用地总量791.92 平方公里，未来的建设用地是非常有限的。

（二）浦东新区面临的土地资源短板

近年来，浦东新区国土空间资源紧缺，显现出明显的短板。在用地规模上，建设用地总量已逼近规划“天花板”，后备土地资源潜力有限；在用地结构上，生产用地总量偏大，生活用地结构不合理，生态用地总量不足；在用地效率上，存在建设用地尤其是工业用地批而未供、供而未用和低效闲置用地等现象。

浦东新区通过支付高昂的成本实施减量化来换取新增建设用地空间，但减量化的难度和成本都在成倍上升。与此同时，浦东新区对新增建设用地需求呈现逐年上升的趋势。2014 年起，浦东新区完成减量化立项19.44平方公里，共释放建设用地空间约17.5 平方公里；但后续可减量空间越来越有限。一项调查指出，浦东新区未来的减量化潜力空间仅为16平方公里，其中近期具备可操作性的仅6平方公里，可腾挪空间十分有限。2019年新增建设用地总量是2016 年新增建设用地总量的近5倍之多。

现有浦东的产业布局、经济结构，由于历史的原因，也有众多不合理之处，例如：高桥石化产业嵌入在浦东核心地块（周边有许多住宅）对周边安全和生态都产生了很大影响；浦东黄浦江畔和长江南岸有许多货主码头和集装箱码头，也已经严重影响了浦东的交通畅通。

社会经济发展对浦东土地的需求十分旺盛，国内外众多大型企业寻求在浦东发展，却因土地紧缺而受到制约。浦东产业布局的调整、新产业的发展、城区的改造、土地利用价值的提高，是浦东新区亟待解决的问题。如果浦东新区不能在国土空间资源上突破瓶颈，找到新的空间，势必会影响其未来发展。

（三）浦东新区拓展国土空间资源的必要性及解决路径

浦东新区兼具中心城区、郊区、新城、新市镇和农村等地域形态，又承载了上海国际经济中心、金融中心、贸易中心、航运中心、科技创新中心建设的重要功能；也是长三角一体化的重要节点区域，在发展中扮演着龙头辐射作用；在新的征程上，承担着打造自主创新新高地、激活高质量发展新动力、增创国际合作和竞争新优势、服务构建新发展格局、开创人民城市建设新局面的重任。浦东新区要发挥好各项功能、扮演好各种“角色”、完成党中央交予的重任，都需要落实到具体的空间上，需要有土地的有力保障。

回顾浦东开发开放的历史，就是一部不断“东进”的历史——1986版的“上海总规”选择了“东进”战略，浦东成为上海城市的重要拓展方向，当时规划的集中化城市用地为63平方公里；1992年的《浦东新区总体规划》确定浦东集中化城市用地为200平方公里；2001年的《上海市浦东新区综合发展规划（2000-2020）》将浦东的范围扩展到570平方公里。上述各阶段的规划，为浦东的成长提供了良好的空间发展框架。

浦东开发开放前20年，土地资源优势一直是推动整个新区发展的主要力量之一。但是随着经济和城市化的高速发展，近10年间，浦东新区建设用地紧张问题便越来越明显。在土地资源紧约束背景下，浦东新区寸土如金。2014年，上海提出了“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的土地利用政策，以推进国土资源管理和土地利用，各区也相应执行上述政策。但浦东新区后续发展对土地的依赖和需求仍然十分强烈。放眼整个上海市域，新的发展空间、可供选择的土地资源究竟在何方？我们认为：在土地总量锁定的情况下，要满足浦东新区对建设用地的需求、解决国土空间资源拓展的重要路径之一，就是在邻近的区外新增预留空间上做文章，通过统筹规划、土地置换、“腾笼换鸟”等方式，调整城市空间布局，优化土地利用结构，提升原有土地价值，为浦东新区改革开放再出发提供空间框架支撑。

三、横沙东滩纳入浦东新区统筹规划的思考

从上海自身发展的历史看，上海是一座建立在滩涂上的城市，因水而生、因港设县、以商兴市。上海的发展存在历史的必然性，大规模的滩涂成陆为上海城市发展创造了基础性条件。翻开6000年的上海地理史，可见将近64.5%的陆域面积由长江泥沙堆积而成，仅解放以来，上海的土地面积就扩大了19.7%。上海化学工业区、临港新城、浦东机场、罗泾港区、长兴造船基地等都是在水域形成陆域后建成的。不断淤涨的滩涂给这个城市带来了一次又一次的发展生机和活力。近年来，在万里长江的尽头，又出现了一块新生的陆域——横沙东滩。

（一）横沙东滩概况

横沙岛是万里长江尽头的最后一个小岛，现行政区辖为上海市崇明区。横沙东滩位于横沙岛的东侧，原本是一片滩涂。1998年，长江口深水航道整治工程开始实施，在确保航道畅通的同时，也为横沙东滩提供了稳定的南边界，当时疏浚土全部抛海。2003年，横沙东滩整治工程启动，利用长江口深水航道疏浚土形成陆域，起初仅以满足上海土地占补平衡为目标，城市建设需要多少土地平衡指标，就形成多少陆域，并未将疏浚土视为宝贵的资源，大量的疏浚土作为废弃物被抛投入海，18年仅形成陆域50平方公里。2012年起，华东师范大学联合南京、北京、武汉和上海相关研究机构的专家，在政府相关部门支持下，组成了合作团队，围绕长江口疏浚土的资源化利用和横沙东滩的生态成陆，开展了一系列的研究，推动了横沙东滩七期、八期工程，综合利用长江口疏浚土总量约1.37亿立方米，疏浚土的资源化利用率从10%提高至60%，2017年最高达77%，为上海新增土地56平方公里，5年成陆比以往18年累计还多6平方公里。

目前，横沙东滩已形成东西长约25公里、南北宽约4～11公里、面积达106平方公里的陆域，成为目前上海市域内最东端的一块宝地，除了植被、鸟类和少量工程建设留守人员，尚无百姓在上生活。在横沙东滩东侧另有横沙浅滩沉浸在水面以下，如果按照横沙东滩的做法，以-5米等深线为界，继续利用长江口航道疏浚土促淤造陆，还可以再形成303平方公里的陆域。

（二）横沙东滩纳入浦东新区统筹规划的优势

横沙东滩以及横沙浅滩是一个集“区位、土地资源、超深航道和港口、建立自由港”等众多优势于一体的区域，可以为浦东新区建设用地的腾挪、产业结构的调整、更广阔发展空间的需求等提供优质、充分的土地资源。

1.区位优势

横沙东滩位于长江出海口，扼守我国东海岸线与长江黄金水道的T字形交点，通江达海，“左右逢源”，地理位置十分优越，是我国沿海经济带与沿江经济带的聚汇点，是长江流域及长三角地区中心城市和经济龙头的重要组成部分。

如果在此区域规划建设深水新港，港池前端连着大海，后端连着长江，超大型集装箱和散货船直接驶入港池，可以实现江海直接中转联运，成为国家“一带一路”、长江经济带和长三角地区的枢纽。横沙东滩与外高桥港区相辅相成，水域距离仅东移约30公里，可以为外高桥港区的空间拓展、产业延伸、服务提升创造条件。横沙东滩也与洋山深水港遥相呼应，水域距离约100公里。

在此区域可规划建设与浦东新区的联系通道，既可以通过越江隧道直接连通，亦可以经长兴岛通过沪崇苏陆上大通道相连。

2.土地资源优势

何良诸眼睛适应了，酒馆小，火炕大，火炕上摆四张矮趴趴的炕桌，酒客们盘腿坐在热炕上。这些家伙，能从天亮喝到天黑，屁股烙糊了，也不愿挪窝儿。女掌柜小勺跪坐在炕梢，身前拥只大肚酒坛，像个孕妇。

横沙东滩利用长江口深水航道每年几千万方的疏浚土，通过促淤整治，已形成十分可观的陆域，现可规划面积达到106平方公里，相当于能为浦东新区增加约9%的国土空间资源，可为浦东新区未来发展所用，从而有助于浦东新区调整城区用地结构，满足产业开发需求，释放土地资源禀赋，平衡环境承载能力，优化城区空间布局和形态功能。

土地面积大，便于总体规划、分步实施；土地开发不占用农业用地、不涉及动拆迁等问题，开发总体成本远低于浦东新区，如果进入规划，后续绝无动迁之虞。

如前所述，横沙浅滩还有303平方公里的滩涂可供成陆，是新横沙区域潜在的大片土地资源。研究表明，横沙浅滩受长江口丰水少沙及口门区风浪潮影响，已出现持续侵蚀现象；如参照横沙东滩整治工程的做法，近期可解决横沙浅滩侵蚀、长江口河势稳定受到威胁等难题，做好留沙保滩护岸，为长江口拓展新的生态空间；远期可实现长江口航道疏浚土资源长效利用，为国家和上海未来发展预留战略空间，实现生态保护与资源利用协同发展。

纵观世界上许多沿海城市，都有在河口海湾因势利导、利用滩涂拓展土地空间，以获得城市或港口进一步发展的成功经验，例如，荷兰的鹿特丹、美国的西雅图、日本的神户、迪拜的棕榈岛等。可见，浦东新区将横沙东滩纳入统筹规划与国际城市发展的路径是一脉相承的。

3. 超深航道和港口的优势

横沙东滩以及后续横沙浅滩成陆后可形成近百公里的深水岸线，其中北侧约50公里，南侧约48公里。整个新横沙南贴长江口12.5米北槽深水主航道，北靠长江口10米北港航道；东侧直接面向大海，可建22米超深航道；在横沙浅滩区域内可建容纳世界上最大集装箱船舶停靠的挖入式港池，形成大型深水港区；从深水港区到外海20米深水区仅20公里，同时可以避开长江口拦门沙，避免深水航道淤积。横沙东滩纳入浦东新区统筹规划，可以显著提升浦东新区在上海国际航运中心的地位。

形成强烈对照的是：目前的上海港存在着四个方面的问题。

一是港口能力不足。三大主力港区（洋山港区、外高桥港区和罗泾港区）的吞吐量均已超过其设计能力，呈超负荷运营状态。2014年，上海港集装箱吞吐量已超核定通过能力的40%，到2020年更是超过了59%（图1）。近20年来，集装箱增加总量达到4350万标箱,但是，码头能力增加总量仅为2420万标箱（图2）。近期，上海港屡屡发生的压船压货现象印证了上述判断。

图1 近年上海港集装箱吞吐量超核定通过能力百分比

图2 近20年上海港集装箱吞吐量与码头能力增加量对比

笔者合作团队的课题研究对上海港未来集装箱吞吐量做过预测：到2050年，上海港集装箱总吞吐量将达到6500万标准箱（表1）。

表1 上海港集装箱吞吐量预测 单位：万标准箱

目前，上海港现有集装箱专业化泊位49个，在不考虑港区搬迁的的条件下，未来集装箱作业能力极限预计为5000万标准箱。因此，到2050年，缺口可能高达1500万标准箱。这一缺口将只能由横沙新港承担。若考虑解决上海港城发展的矛盾冲突，黄浦江沿岸至外高桥的港区搬迁，并考虑应付需求波动、腹地型港口港区作业能力应有的裕度，上海港集装箱处理能力缺口将进一步扩大，预计达到1500万至3500万标准箱。

二是深水航道资源严重不足。上海港目前没有20米的深水航道。外高桥港区航道为12.5米，洋山港区航道为16.5米，难以适应船舶大型化发展的要求和趋势。与国内宁波-舟山港33米、天津港22米、青岛港21米、连云港港20米的水深条件相比，差距很大，与上海国际航运中心的定位与任务严重不匹配。

以大型LNG船舶所需深水航道为例。在努力实现碳达峰、碳中和目标的背景下，未来我国天然气需求和供给量将大幅度增长。根据我国当前天然气的消费趋势，保守预计，到2050年，长江沿线地区天然气消费量将达到3000亿至3500亿立方米，其中天然气进口量预计达到1800亿至2300亿立方米，并以LNG进口形式为主。由于我国天然气主要从水路进口，国际主流船型逐步向舱容为15万立方米以上的大型LNG船转移。结合长江航道水深情况，横沙深水新港具备开展LNG转运的优势和条件，预计到2050年，横沙深水新港的LNG吞吐量为500亿到800亿立方米。

三是深水岸线资源严重匮乏。上海市岸线总长约597公里，目前规划港口岸线总长229公里。经过多年的快速发展，上海市港口规划中具备开发条件的深水岸线资源已利用殆尽。

四是港口缺乏陆域发展空间。现有港区腹地纵深不够，陆域狭小。外高桥、罗泾等港区紧邻市区，相邻土地早已规划它用；洋山港区依靠填海造陆形成的港区陆域面积仅7.2平方公里，也已开发完毕。

以汽车滚装为例，现有的港口空间很难满足未来汽车贸易的需求。长期来看，我国汽车消费市场仍然存在巨大发展空间，汽车整车外贸进出口都呈增长趋势。汽车滚装运输具有批量大、费用低、效率高、破损少、污染轻等优点，滚装运输已经成为我国汽车物流的重要方式之一。预计到2050年我国汽车滚装运输的车辆将达到2000万至3000万辆，占全国汽车销量的15%～20%。上海外高桥的海通码头是我国规模最大、功能最齐全的汽车滚装码头，但由于岸线、土地资源受限，近年来进港滚装船舶滞港频繁。横沙如建深水港，不仅具备面向全国、打造全国汽车分拨与配送的区位优势，而且拥有足够的岸线和空间条件。结合汽车滚装运输的发展趋势，以及我国沿海滚装汽车码头建设现状及规划，我们预计横沙深水新港汽车滚装吞吐量为500万至800万辆。

由上可见，如果在新横沙建港，可以弥补目前上海港区的不足；如再将外高桥等港口设施连同服务功能搬迁至新横沙，则可满足现代海洋工业、制造业、物流业等发展的需要，也为浦东新区目前的产业结构调整、空间腾挪创造极好条件。

4.建立自由港的优势

横沙东滩与横沙岛相连，四面环水，具备独立封闭的监管条件；横沙东滩又与浦东新区隔水相望，临近外高桥、浦东机场、临港新片区，容易整合；因此，横沙东滩是建设自由港的绝佳选择之地。如果在横沙东滩建设自由港，则可将其打造成世界级贸易枢纽、世界级航运枢纽和世界级自由经济基地。

纵观全球自由港，主要有以下几个特点：一是选择合适的产业发展，二是利用地缘政治优势，三是具备港口、边境条件，四是坚持国际文化认同，五是港产城融合发展。横沙深水新港是建设自由港的载体，没有深水港，自由港“毛将焉附”。反过来，自由港又是上海港能级提升的着力点。在新横沙建立自由港十分有利于开展国际集装箱等货物的国际中转和江海直接中转业务。自由港将为深水新港带来源源不断的船流、物流、人流和资金流。

上海应积极探索在横沙东滩建设自由港的可能，利用横沙东滩广阔腹地，进一步依托自贸区政策，重点发展国际物流中转、国际配送、国际采购、国际转口贸易。充分利用自由港的优势，可以大力发展软件服务业，为航运、物流和制造业提供支持及配套的各类服务。在政策层面，发挥自由港在离岸贸易和在岸贸易结合、内贸和外贸统筹运作方面的优势。

（三）横沙东滩纳入浦东新区统筹规划的战略意义

土地，作为重要的自然资源，是生命之源，也是发展之本；是人类生产的原料来源和布局场所，既是农耕生产的前提，也是城市建设的必备条件。联合国环境规划署（UNEP）指出，土地作为自然资源，“在一定时间和一定条件下，能产生经济效益，以提高人类当前和未来福利的自然因素和条件”。有研究表明，1980年上海市城市建成区土地面积是234.41平方公里，仅占上海市域总面积的3.70%，绝大多数都是农地。到了2010年，上海市城市建成区土地面积达到2117.51平方公里，30年间，上海城市建成区已经从中心城区扩展到远郊区。从上海每一个重要的发展阶段来看，土地资源都发挥了极其重要的作用。浦东开发开放30年间取得的成就，更离不开土地的作用。但是浦东的建设用地已经达到了规划的控制线。虽然可以采取减量化获得弥补，但数量非常有限。

习近平总书记在浦东开发开放30周年庆祝大会上指出：新征程上，浦东要“努力成为更高水平改革开放的开路先锋、全面建设社会主义现代化国家的排头兵”；“加快同长三角共建辐射全球的航运枢纽，提升整体竞争力和影响力”；“努力成为国内大循环的中心节点和国内国际双循环的战略链接，在长三角一体化发展中更好发挥龙头辐射作用”。可见，浦东新区在国家战略中扮演着极其重要的角色，担负着非常艰巨的重任。换言之，浦东新区在未来发展中面临着极大的机遇和空前的挑战。而土地资源短缺是避免不了的一个现实挑战。

横沙东滩拥有丰富而独特的优势，对浦东新区未来的发展具有重要的战略意义，可为浦东新区提供优质的国土空间资源；可以将横沙东滩纳入浦东新区进行统筹规划，推进横沙东滩融入浦东新区一体化发展，尤其是建成易于监管的自由港。

（四）横沙东滩纳入浦东新区统筹规划的基本构想

——以浦东新区高水平改革开放、高质量发展、打造社会主义现代化建设引领区为契机，从横沙东滩首次规划开始，形成横沙东滩规划与浦东新区规划统筹兼顾的格局。

——以服务于浦东新区及国家重大战略为目标，发挥横沙东滩独特优势，弥补浦东新区短板，提升土地价值，并以浦东新区更高质量发展反哺横沙东滩，形成横沙东滩与浦东新区互为依托的关系。

——以空间连通为特点，横沙东滩全面融入浦东新区，实现从无到有的飞跃式发展和伴随浦东新区的一体化发展。

在统筹规划之下，浦东新区跨长江东扩，横沙东滩融入浦东新区。浦东新区部分功能向横沙东滩转移，众多临港产业置换至横沙东滩；原工业用地、港口用地转变为商业、办公和绿化等用地，实现腾笼换鸟。发挥横沙东滩优势，拓展浦东新区产业发展新空间；适时在横沙东滩建立自由港。

横沙东滩融入浦东新区一体化发展的功能定位主要是：（1）成为国际航运中心的重要组成；（2）成为上海自由贸易区的拓展区；（3）成为生态休闲宜居的海洋新城；（4）成为上海能源储备及交易基地。

横沙东滩功能区划设想为：

（1）国际物流港区，包括深水新港、江海联运中心、物流仓储中心等；

（2）现代临港工业区，包括能源设备、运输装备、海洋工业、军用工业等；

（3）生态农业区，包括生态湿地、生态城镇、生态农庄、生态园等；

（4）海洋新城区，包括科技研发区、生态居住区、生活区、休闲区等。

四、横沙东滩纳入浦东新区统筹规划的难点分析

横沙东滩纳入浦东新区统筹规划存在着几个需要讨论的问题。

（一）如何理解上海“总体规划”中对横沙东滩空间“预留”的提法？

《上海城市总体规划（2017-2035年）》指出，“合理保护和利用崇明北沿、南汇东滩、横沙东滩等地区滩涂资源，预留横沙东滩滩涂围垦资源作为城市长远发展的战略空间”。规划中的空间“预留”也被称为空间“留白”。目前，对于空间留白，大致有三种解释：第一种是“定空间，不定用途”；第二种是“定空间，不定时序”；第三种是“定指标，不定空间”。上海的“总体规划”明确，成陆后的横沙东滩是上海的“战略空间”，并指向于“城市长远发展”，因此，横沙东滩的留白是具有明确方向和用途的。

那么，“预留”或“留白”的国土空间是否可以开展前瞻性的研究？有种观点认为，“留白”的空间是不能“碰”的，是留待后人考虑的。我们认为：浦东新区高水平改革开放、打造社会主义现代化建设引领区是党中央对浦东新区后三十年发展所做出的重大决策，也是实现我国第二个百年奋斗目标的重大战略部署；留白并不意味着把横沙东滩搁在一边，不理不睬，听之由之；而是要结合国家重大发展战略的需要，服务于国家发展大局，对留白的空间应当开展前瞻性研究。

（二）如何看待横沙岛原有的“休闲度假岛”定位？

21世纪初，《崇明三岛总体规划（2005-2020年）》和《横沙乡新民新市镇总体规划（2007-2020年）》均将横沙岛定位为休闲度假岛。客观讲，上述功能定位仅适合当时横沙岛发展实际情况和条件特征。随着横沙东滩的不断成陆，原有的功能定位暴露出一定的局限性:一是对新横沙的资源优势未能充分认识，二是空间上只限于49平方公里的本岛陆域，三是目标期限仅至2020年。原横沙岛的概念无法涵盖现今的横沙东滩以及后续潜在的成陆空间——横沙浅滩。新横沙使原横沙岛的土地、岸线、航道等资源发生了巨大的改变，特别明显的是：陆域面积增大，深水良港条件出现。因此，在新的历史阶段，应当重新审视对新横沙的规划，使新横沙的功能定位更能体现服务于上海和国家的重大战略。

（三）如何处理城市建设与生态保护之间的关系？

习总书记在长江经济带第三次座谈会上指出，要“推动长江经济带高质量发展，谱写生态优先绿色发展新篇章”；“要在严格保护生态环境的前提下，全面提高资源利用效率，加快推动绿色低碳发展，努力建设人与自然和谐共生的绿色发展示范带”。习总书记的讲话深刻阐明了发展与生态、城市建设与生态保护之间的辩证关系。城市建设与生态保护并不是天生的一对矛盾，既要推动城市建设和经济发展，也要严格保护好生态环境。

近十年来，合作团队在政府相关部门支持下，先后开展了“上海城市发展新空间和深水新港战略研究”“横沙新空间成陆开发和深水新港建设可行性及关键技术研究”“横沙滩涂生态修复与保育研究”“河口疏浚土资源利用和新横沙滩面生态培育研究及应用示范”以及“新横沙建设深水新港基础条件研究”。上述课题均有相当的部分研究分析新横沙成陆和建设深水新港对生态环境的影响情况。研究团队依据联合国经济合作开发署“压力—状态—响应”框架模型建立了评价指标体系，对横沙东滩成陆区域进行生态系统健康评价，结果表明：2017年后该区域的综合指数为0.6539，等级为“健康”（即中上水平），与成陆前相比，生态环境得到明显改善。横沙东滩成陆，不但保护了新横沙的滩涂资源，稳定了横沙东滩周边的河势和航道岸线，也提升了横沙东滩自生的生态环境，成为上海的生态增量。研究也表明，在新横沙建成深水新港后，对邻近的九段沙滩面流速基本不会产生明显影响，潮流数模计算结果显示，滩面涨落急流速最大变幅不足0.1米/秒。因此，横沙建设深水新港在水动力上对周边自然保护区不会产生影响。研究还表明：新横沙成陆建港后，涨潮纳潮量减少，上海青草沙水源地水体盐度降低；根据对极端气候强盐水入侵条件的模拟，青草沙取水口最大盐度减小1‰左右。研究采用美国ASA开发的溢油OilMap专业模拟软件，对横沙深水新港突发溢油事故进行了案例多情景模拟计算，假设了六种固定源方案。结果显示，突发溢油都未对长江口水源地造成影响。从防患于未然的角度，课题组也专门研究了新港建设营运中的生态环境保护对策，如优化主体功能区规划、加强船舶航运安全管理、注重主动防范风险、注重应急能力建设、采取生态环境保护和修复措施等。

浦东新区是长江经济带和长三角的龙头，肩负着高水平改革开放高质量发展的新使命。要完成这一新的使命，浦东新区必然要有城市建设的多种作为，而实体经济需要有空间土地资源的支撑。横沙东滩是上海新生的土地空间，按照现有的技术水平，加之科学规划，可以在生态保护的基础上，用好资源；况且，浦东新区利用横沙东滩土地资源，腾笼换鸟，还可以释放浦东新区现有土地承受的压力，降低碳排放，起到优化和改善生态环境的作用。

城市建设与生态保护在新横沙完全可以相得益彰。横沙东滩纳入浦东新区统筹规划，将突出绿色发展，平衡好城市建设与生态保护之间的相互关系，权衡利害得失，通过科学规划，实现生态保护与绿色发展同步。

（四）如何面对行政区域的重新划分？

横沙东滩纳入浦东新区统筹规划可能需要对行政区划进行重新划分。这是否会成为一个难以解决的问题？新中国成立以来，省际、省市内的行政区域重新划分并不少见，通常都是为了适应社会经济的发展而做出的调整，绝大多数都发挥了积极的作用，上海市域内的行政区划也经历过多次调整。2009年，上海南汇区划入浦东新区，使得陆家嘴金融城、外高桥保税港区、洋山深水港和浦东机场等上海建设国际金融中心和国际航运中心的核心要素，以及先进制造业、现代服务业等先进产业要素都汇集在浦东新区的范围内，有利于统筹优化配置资源。事实上，南汇并入浦东新区，更重要的意义在于拓展了浦东新区的空间发展潜力。新横沙所在的区域原属川沙县（浦东新区的前身），1958年划归宝山县（今宝山区），2005年起划入崇明县。如果将新横沙划归浦东新区，也可算是一种回归。行政区域重新划分不会必然带来管理上的问题。只要我们明确目标、理顺关系，做好顶层设计，并且在操作层面，有条不紊、做好对接，横沙东滩融入浦东新区统筹规划就会顺理成章。

（五）如何理顺横沙深水新港和洋山港的关系？

《上海港总体规划（2005-2020）》指出，上海港的主要问题为：港口能力总量不足，结构性矛盾较为突出；航道等级有待提高，港口集疏运体系仍不完善；深水岸线资源缺乏，港口发展面临资源和环境压力；老港区发展面临调整改造，港口布局有待完善；港口功能相对单一，现代港口服务业有待进一步发展。横沙建设深水新港最核心的作用是解决上海港发展所遭遇的土地及深水岸线资源瓶颈。

洋山岛有小洋山岛和大洋山岛之别。目前建成的洋山港在小洋山岛。大洋山岛至今未建新港区。原因包括：整个洋山地区横跨行政区划，行政协调成本过高；大洋山岛与小洋山岛之间交通条件差，须通过跨海大桥连接；在大洋山岛建设新港区会遇到同小洋山岛建港一样的天然缺陷，不能解决长江船舶与海运船舶之间的一次转运问题，需要依靠驳船在外高桥港区与洋山港区之间进行频繁的江海转运，未能发挥长江口港区江海直转的优势。

横沙建成新港，则与现有外高桥港区、洋山港区合计形成上海港总计6500万标准箱的集装箱吞吐能力，可与新加坡港的战略目标相接近。在横沙新港的集装箱码头能力有富余之后，外高桥港区可部分萎缩，转变为城市生活用地和生态用地等功能。

五、结论和建议

浦东新区经历30年的开发开放，社会经济各个方面都取得了辉煌的成就，土地资源的开发和利用在其中发挥了极其重要的作用。历史和经验表明，现代化城区的发展，离不开实体经济，更离不开土地资源的支撑。然而，受多种因素的制约，浦东新区建设用地总规模已经触及天花板，拓展新的土地资源。

横沙东滩是利用长江口深水航道疏浚土在滩涂上形成的一片陆域，具有区位、土地资源、超深航道和港口、建立自由港等优势；又与浦东新区隔江相望，东侧还有303平方公里的面积可以成陆，可为浦东新区提供优质的国土空间资源。

如果将横沙东滩纳入浦东新区进行统筹规划，推进横沙东滩和浦东新区一体化发展，则有助于浦东新区高水平改革开放和高质量发展，为浦东新区打造社会主义现代化建设引领区奠定基础。

为此，提出以下三点建议：

（一）及时开展对横沙东滩纳入浦东新区统筹规划的深入研究

组织相关部门或支持科研团队对横沙东滩纳入浦东新区统筹规划开展深入的前瞻性研究，重点研究横沙东滩融入浦东新区一体化发展的必要性和可能性；研究城区建设过程中的生态保护和绿色发展理念和措施；分析可能会遇到的各种问题并寻求解决问题的方案以及实现目标的突破口。

（二）着手制订横沙东滩纳入浦东新区统筹规划的路线和时序

为做好横沙东滩纳入浦东新区统筹规划工作，建议制订推进路线和时序，可分为三个步骤：第一步，“十四五”期间深入开展横沙东滩纳入浦东新区统筹规划和融入浦东新区一体化发展的综合研究；第二步，“十五五”期间探索勾勒横沙东滩纳入浦东新区统筹规划和融入浦东新区一体化发展的草图；第三步，“十六五”期间完善确定横沙东滩融入浦东新区的统筹规划并落实横沙东滩融入浦东新区一体化发展的各项措施。当然，根据浦东新区发展的形势和国家的需求，实际的步伐也可以适度加快。

（三）积极做好横沙东滩成陆后的土地整理及相关试点工作

组织相关单位对已经成陆的横沙东滩进行土地整理，为将来融入浦东新区一体化发展做好前期准备。同时可以在横沙东滩开辟一定区域进行试点或安排示范区建设，积累新的条件下实施创新路径、处理复杂问题的方法和经验。

习近平总书记在全面推动长江经济带发展座谈会上指出：“要围绕当前制约长江经济带发展的热点、难点、痛点问题开展深入研究，摸清真实情况，找准问题症结，提出应对之策”。我们谨以此文抛砖引玉，对横沙东滩纳入浦东新区统筹规划做一些前瞻性的探索和思考，为浦东新区再出发和新横沙的明天做出微薄的贡献。