北美地区碳排放交易机制经验与启示

李涛

摘   要：2020年9月，习近平主席宣布中国力争2030年前二氧化碳排放量达到峰值、努力争取2060年前实现碳中和。在碳达峰、碳中和目标下，中国碳排放交易市场必将迎来新发展阶段。本文梳理北美地区碳排放交易体系发展情况和特点，借鉴其经验做法，建议完善碳排放法律法规体系、健全碳市场制度保障，培育多层次碳市场、促进碳资产有效配置，有序推进国内外碳市场互联互通，进一步推进中国碳排放交易市场高质量发展。

关键词：北美地区;碳排放;配额

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2021.06.010

中图分类号：F124文献标识码：A           文章编号：1003-9031（2021）06-0083-05

一、北美地区碳排放交易基本情况

北美地区碳排放交易，主要包括区域温室气体减排行动、美国加利福尼亚州和加拿大魁北克省等区域性碳排放交易体系。

（一）区域温室气体减排行动（RGGI）

2005年，美国东北部10个州共同签署应对气候变化协议，建设美国首个强制性碳排放权交易体系。其减排目标：2018年电力行业二氧化碳排放量比2009年减少10%，2020年比2005年削减50%，2030年比2020年削减30%。配额初始分配以拍卖为主，占配额总量90%以上，拍卖收入主要用于能源效率提升、可再生能源技术、消费者补贴、减排和适应项目等。根据国际碳行动伙伴组织（ICAP）《全球碳市场进展：2021年度报告执行摘要》等统计，2020年RGGI拍卖底价为2.32美元，全年拍卖总量6498万短吨，成交均价6.4美元/短吨。

（二）美国加利福尼亚州碳排放交易体系

2013年1月，美国加利福亚尼州碳交易体系启动，并于2014年与加拿大魁北克碳市场连接。加州碳交易体系主要分三个履约期：2013—2014年第一期，覆盖了发电、工业排放源，年度上限约1.6亿吨二氧化碳当量，占排放总量的35%左右;2015—2017年第二期，增加了交通燃料、天然气销售业等部门，排放上限增加至3.95亿吨二氧化碳当量，占比上升至80%左右;2018—2020年第三期，各年度排放上限分别为3.58亿、3.46亿和3.34亿吨二氧化碳当量，覆盖了约80%的温室气体排放和500多个企业。根据国际碳行动伙伴组织（ICAP）《全球碳市场进展：2021年度报告执行摘要》等统计，2020年加州配额拍卖底价16.68美元，年度拍卖总量达2.15亿吨，成交均价为17.14美元/吨。

（三）加拿大魁北克碳交易体系

2013年1月，加拿大魁北克碳交易体系正式运行，覆盖化石燃料燃烧、电力、建筑、交通和工业等多个行业的多种温室气体。与加州碳交易体系相似，魁北克碳交易体系也已实施三个履约期，2020年度配额总量约0.55亿吨二氧化碳当量，占排放总量的80～85%。

二、北美地区碳排放交易主要特点

（一）建立碳排放交易市场制度保障

1.北美地区主要通过区域合作备忘录和州法律法规等方式，建立统一规则体系，形成强制履约的制度保障。如RGGI通过合作备忘录，建立协调各成员州统一行动的指导性条例，各州再依据指导性条例制定法律法规，保障温室气体减排行动落实。又如美国加州2006年通过《全球应对变暖法案》（AB32法案），为控制温室气体排放确立了坚实的法律基础，规定该州2020年温室气体排放减排目标，明确空气资源委员会的法律地位，设定了严格的履行期限，包含碳排放交易机制所应覆盖的范围和行业等条款;2016年9月通过SB32法案，将减排目标延续至2030年、2050年;2017年7月又通过了《AB398》法案，将总量控制交易机制延长到2030年，并对抵消机制、配额分配以及新的价格稳定机制等进行修订。

2.构建不同的配额分配机制。RGGI初始分配以拍卖为主，对90%以上配额进行拍卖分配，并设立二氧化碳配额追踪系统（COATS）和独立的第三方核证监督机构，对拍卖和交易进行监督、核证。企业、个人、非营利性机构、外国公司等均可参与竞拍，但单个主体一次购买配额数量不得超过该次拍卖总量的四分之一。美国加州以免费和拍卖的混合配额分配体系为基础，同时根据配额价格情况，储备保留的一定配额。免费分配配额主要用于第一个阶段，将至少90%配额免费分配，但同时逐渐减少免费分配的份额、增加拍卖的配额。此外，加州对私营的电力等公共事业公司（Investor-owned Utilities）设计了双重拍卖机制，为拍卖市场增加参与者和配额交易，增进了市场活力。即相关公共事业公司获得配额后，不能直接用来履约，而需要将配额拍卖并将拍卖收入用于公共利益，履约所要求的配额需参加竞拍获得。

3.完善监测、报告与核查机制。RGGI要求控排企业安装污染物排放连续监测系统，用于监测、记录和计量温室气体排放情况，并要求控排企业每季度结束后30日内，通过美国环保局的排放收集和监测计划系统（ECMPS）提交报告，各成员州环保部门将对报告进行评估，对比排放量与持有配额数量。除监测、报告外，RGGI不仅通过ECMPS客户端工具对控排企业排放情况进行电子审查，也会实地审查监测计划、历史数据、监测设备以及系统周边设备等。美国加州实施第三方机构核查和监管部门评审双重核查，由空气资源委员会（CARB）下设的执行官进行管理，并明确规定第三方核查机构和核查员资质、核查内容等。先由企业选择第三方核查机构对排放报告进行核查，再由CARB对核查报告及声明进行评审，执行官有权撤销第三方核查结论并指派其他机构在90天内重新进行核查。

（二）设计市场稳定储备（MSR）机制

1.对初始配额进行总量设置并动态调整。RGGI 对2014年的配额总量设定為0.91亿吨，比2013年下降约45%;并规定2015—2020年配额总量预算每年削减2.5%。

2.建立价格调控机制。RGGI实行成本控制储备机制（CCR），当配额拍卖价格高到触发价格时，增加拍卖配额供给，抑制拍卖结算价格，平抑价格。加州规定配额最低拍卖价格，并通过引入储备配额而设定了封顶价格，在价格涨至特定触发点时额外增加配额供给，储备配额的数量约是总体配额的5%，每个季度以固定价格卖给强制性减排单位。

3.出台若干配套调节机制，以调节配额量，稳定价格。如RGGI建立清除储备配额配套机制，在削减后的配额总量基础上，按照平均分配、逐年扣减的方法，将盈余的储备配额进行扣减。加州实行可存储不可预借、抵消机制，允许排放企业在控制上限的情况下可以将配额转存到下一年，但不能提前借用未来履约年份的配额。

（三）发展碳期货，完善价格发现机制

除了配额拍卖一级市场外，RGGI 建立配额现货交易和金融衍生品等二级市场。其中配额现货交易直接在COATS 中进行配额转让; 配额金融衍生品主要在美国洲际交易所进行交易，包括碳排放配额、核证减排量期货期权、碳金融工具期货等碳金融衍生品，并明确报价单位和最小变动价位、每日价格最大波动限制、最低交易保证金等要素。碳金融衍生品市场发展不仅有利于碳资产的套期保值、规避碳资产价格波动风险，还能联动碳现货价格、促进碳价格市场发现。

（四）形成北美碳交易市场的对接机制

2013年9月，美国加州与加拿大魁北克签署《加州空气资源委员会与魁北克政府关于协调和融合消减温室气体的碳排放交易体系合作协议》，为合作提供总体性框架和指导，构建咨询委员会监督和协调双方市场，约定双方碳交易市场于2014年实现对接合作，并于2014年11月进行了第一联合拍卖。美国加州与加拿大魁北克虽属不同的交易体系，但同加入西部气候倡议（WCI），具有相似的减排目标、控排部门和范围、配额拍卖规则和价格控制机制等，兼容度较高。通过碳市场对接，双方获取更多减排的选择和机会，实现双赢。魁北克控排企业从加州购买配额，降低碳交易价格和减排成本;加州获得出售配额的收入，不仅能弥补其提高的减排成本，还带来额外收益，双方都从链接的大市场中获利。

三、启示和建议

（一）完善碳排放法律法规体系，健全碳市场制度保障

一是加强碳排放交易市场立法。建立和健全环保部门监管碳市场的法律地位和责任，明确碳衍生品市场的监管分工，加大碳排放违法处罚力度，提升全国碳排放和温室气体减排强制履约的法律效力。二是制定碳排放中长期规划。按照2030年碳达峰、2060年碳中和的目标，结合发电、石化、煤炭、钢铁、交通、建筑等行业历史碳排放情况，统筹制定全国主要行业的碳排放中长期规划，明确排放及减排目标，控制碳配额总量;兼顾地区差异，给予部门、省份在总量控制下一定的结构性调整自主选择权。三是建立健全碳排放分配、交易、监管等具体操作细则，如年度总量和递减量确定方案，免费分配、有偿分配及储备比例和具体方式，碳排放核查机构管理和核查机制等。四是完善全国统一碳市场交易系统和交易制度，明确碳交易市场准入条件，建立碳价格区间调控目标及机制，防范市场操纵、过度投机等行为，维护好碳市场秩序，发挥好碳价机制，促进碳交易健康发展。

（二）培育多层次碳市场，促进碳资产有效配置

一是建立全国统一的碳市场和地方区域特色碳市场的多層次碳市场体系，除了控排企业外，允许和鼓励金融机构、基金公司、实体企业、个人投资者等参与碳交易和投资，不断扩大市场主体，促进碳交易、碳投资，形成全球有影响力的碳市场。二是不断丰富碳交易产品。在碳配额产品的基础上，不断丰富自愿核证减排量、林业碳汇、绿色电力证书等碳交易产品，并适时发展碳期货、碳期权等碳衍生品交易。三是构建适合碳交易市场发展的监管体系。借鉴RGGI 的相关经验并结合中国实际，建立由金融委统一领导、环保和金融等部门组成的多层次、多维度监管体系，统筹负责碳交易市场监管和调控。

（三）有序推进国内外碳市场互联互通，促进碳交易双循环

一是积极探索和参与国际碳市场标准建设，促进国内碳市场规则机制与国际碳市场的兼容和接轨，为国际国内碳市场互联互通打下坚实基础。二是稳步推进国内碳市场对外开放，适时允许外资进入碳市场，实行准入前国民待遇，吸引合格境外碳投资者进入国内市场，促进碳交易开放。三是加强与韩国、欧盟等国际碳市场合作，开展碳市场互联互通交流与协商，建立合作备忘录，实现碳市场对接共赢。

（责任编辑：夏凡）

参考文献：

[1]郑爽.国际碳排放交易体系实践与进展[J].世界环境，2020（2）：50-54.

[2]国际碳行动伙伴组织（ICAP）.全球碳市场进展：2021年度报告执行摘要[EB/OL].[2021-04-23].https：//icapcarbonaction.com/zh.

[3]戴凡，周勇.加州碳排放权交易市场的法律基础[J].科学与管理，2014，34（2）：30-36.

[4]冯静茹.浅析美国区域性碳排放权交易制度及其启示——以美国区域温室气体行动为视角[J].人民论坛，2013（14）：250-251.

[5]吴大磊，赵细康，王丽娟.美国首个强制性碳交易体系（RGGI）核心机制设计及启示[J].对外经贸实务，2016（7）：23-26.