新中国成立以来野生动物保护法制建设回顾及展望

邵光学

(南京审计大学马克思主义学院，南京，211815)

野生动物是地球生态系统的重要组成部分，具有较高的生态、经济、社会、科学及美学价值，对于维护生物多样性、维持生态平衡，促进生态安全，具有重要作用。习近平总书记指出，“野生动物是地球上所有生命和自然生态体系重要组成部分，它们的生存状况同人类可持续发展息息相关。”[1]新中国成立以来，党和国家高度重视野生动物保护工作，取得显著成效。野生大熊猫(Ailuropodamelanoleuca)种群数量从20世纪80年代的1 114只升至1 864只。亚洲象(Elephasmaximus)种群数量从180头增加到近300头。藏羚(Pantholopshodgsonii)保护等级已从“濒危”降为“近危”，种群数量由不足7.5万头增加到30万头以上。朱鹮(Nipponianippon)由最初仅剩的7只增加到野外种群和人工繁育种群总数超过4 000只。[2]这些成就取得的背后离不开野生动物保护法制的保驾护航。我国野生动物保护法制建设起步于新中国成立初期，改革开放后加快发展，十八大以来进入全面发展阶段，初步形成了以《野生动物保护法》为核心、其他相关野生动物保护法律法规在内的中国特色社会主义野生动物保护法制体系。在我国全面迈入新时代的背景下，有必要系统回顾新中国成立以来野生动物保护法制建设历史进程，分析各个阶段野生动物法制建设基本内容，并就新时代野生动物保护法制建设未来方向进行展望。这对于促进野生动物保护事业健康发展，维护国家生物安全，具有重要意义。

1 起步探索阶段(1949—1977)

新中国成立前夕，针对战争对野生动物及其环境的破坏，1949年9月，中国人民政治协商会议通过了具有临时宪法性质的《共同纲领》，强调对森林和沿海渔场进行保护。1950年5月，新成立的中央人民政府颁布了《稀有生物保护办法》，强调严禁任意猎捕松潘熊猫等稀有动物。1956年10月，第七次全国林业大会审议并通过了林业部提交的《关于天然林禁伐区(自然保护区)划定草案》。1958年开始的“大跃进”形势下的大炼钢铁、毁林开荒、围湖造田等运动，导致乱捕滥杀珍稀野生动物的行为时有发生，给野生动物及其栖息地造成了破坏。鉴于此，1960年4月，二届全国人大二次会议通过的《1956年到1967年全国农业发展纲要》强调“保护和发展有经济价值的野生动物”[3]。1962年5月，林业部颁发《关于国营林场经营管理狩猎事业的几项规定》。同年9月，国务院颁布了《关于积极保护和合理利用野生动物资源的指示》，强调“野生动物资源是国家的自然财富，各级人民委员会必须切实保护，在保护的基础上加以合理利用”[4]。次年5月，国务院发布《森林保护条例》，强调“禁止烧山驱兽和使用其他容易引起森林火灾的方法狩猎”[5]。1964年6月和1973年8月，国务院分别批转了水产部制定的《水产资源繁殖保护条例(草案)》和发布了《关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)》，后一草案明确规定认真保护野生动物资源。1973年12月和1974年2月，外贸部分别印发了《关于停止珍贵野生动物收购和出口的通知》和转发了国家计委有关“停止收购和出口国家禁令猎捕的珍贵动物及其毛皮”的通知。1975年4月，中华全国供销合作总社发出了《关于配合有关部门做好珍贵动物资源保护工作的通知》。

总体来说，这一时期由于新中国成立不久，各项事业处于起步阶段，政府制定了一些与野生动物保护相关的相对分散的政策法规，原则性较强，可操作性较差，主要以规定、通知、纪要、指示等形式出现，缺乏规范程序，没有形成比较完整的野生动物保护法律制度。但是，基于当时的背景，这些政策法规在当时野生动物保护实践中发挥了重要作用，为改革开放后野生动物保护法制建设奠定了基础。

2 加快发展阶段(1978—2011)

1978年党的十一届三中全会确立了以经济建设为中心，实行改革开放的伟大决策。为应对经济发展给资源环境造成的破坏，1978年12月31日，中共中央批转的《国务院环境保护领导小组办公室环境保护工作要点》强调要加强环境资源法制建设。为落实这一精神，1979年9月，全国人大常委会通过了《环境保护法(试行)》，明确提出“保护、发展和合理利用野生动物资源。按照国家规定，对于珍贵和稀有的野生动物，严禁捕猎。”[6]1980年12月25日，我国加入《濒危野生动植物种国际贸易公约》，1981年4月对我国生效。1982年宪法规定，“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物。”[7]此次宪法从国家战略上对野生动物保护进行了明确，为制定相关法律法规提供了基本依据和遵循。

为了履行《濒危野生动植物种国际贸易公约》，应对日益严重的非法猎捕、贩卖、出口珍稀野生动物的现象，1988年11月，七届全国人大常委会四次会议通过了《野生动物保护法》，明确了“加强资源保护、积极驯养繁殖和合理开发利用”[8]的保护管理方针，为野生动物保护提供了重要法律依据和制度基础，该法于2004年 8 月和2009年8月由全国人大常委会进行了修正。与此同时，全国人大常委会还通过了《关于惩治捕杀国家重点保护的珍贵、濒危野生动物犯罪的补充规定》(1998-11-08)。为了贯彻落实这一法律及规定，1988年12月，国务院批准了《国家重点保护野生动物名录》，该名录由林业部和农业部于1989年1月发布。1992年2月，国务院批准了《陆生野生动物保护实施条例》，该条例由林业部于1993年1月发布。1993年9月，国务院批准了《水生野生动物保护实施条例》，该条例由农业部于1993年10月发布。2000年8月，国家林业局发布了《国家保护的有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物名录》。2006年4月，国务院通过了《濒危野生动植物进出口管理条例》。此外，与野生动物保护相关的一系列法律法规也加以颁布，如《海洋环境保护法》(1982-08-23，1999-12-25)、《森林法》(1984-09-20，1998-04-29，2009-08-27)、《草原法》(1985-06-18，2002-12-28，2009-08-27)、《渔业法》(1986-01-20，2000-10-31，2004-08-28，2009-08-27)、《土地管理法》(1986-06-25，1988-04-12，1988-12-29，1998-08-29，2004-03-04，2004-08-28)、《进出境动植物检疫法》(1991-10-30，2009-08-27)、《农业法》(1993-07-02，2002-12-28)、《自然保护区条例》(1994-10-09)和《动物防疫法》(1997-07-03，2007-08-30)等。

另外，有关部门开始关注野生动物保护问题。民事立法方面，2007年3月，十届人大五次会议通过的《物权法》第49条规定，“法律规定属于国家所有的野生动植物资源，属于国家所有。”[9]体现了私法领域对野生动物资源保护的进步，为解决野生动物资源的产权归属与利益实现的具体制度安排留下了一定的空间。刑法方面，1979年《刑法》首次规定了非法捕捞水产品罪和非法狩猎罪。在此基础上，1997年《刑法》将破坏环境资源保护罪单列一节，增列了非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物及其制品罪。在《刑法》有关规定的基础上，2000年11月，最高人民法院发布了《关于审理破坏野生动物资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，对破坏野生动物资源犯罪的刑法惩治制度进行初步规范，初步建立了对珍贵、濒危野生动物和一般野生动物分别进行重点保护和常规保护的制度。

这一时期，我国还加入了一些有关野生动物的国际组织或签订了相关协定。1979年9月和1980年6月，我国与世界自然基金会(WWF)相继签署了《关于保护野生生物资源的合作协议》《关于建立保护大熊猫研究中心的协议》。1981年3月，中日签订《中华人民共和国政府和日本国政府保护候鸟及其栖息环境协定》。1985年6月，中日签署《中日共同保护研究朱鹮会议纪要》。1986年10月，中澳签订《中华人民共和国政府和澳大利亚政府保护候鸟及其栖息环境的协定》。同年11月，中美签订《中华人民共和国林业部和美利坚合众国内政部关于自然保护交流与合作议定书》。1992年7月，中国正式加入《湿地公约》。1993年1月，中国正式加入《生物多样性公约》。2005年9月，中国加入《生物安全议定书》。

总体上看，这一阶段，我国制定了《野生动物保护法》及其相关法律法规，社会主义初级阶段野生动物保护法制框架初步形成。我国野生动物保护法制建设与国际野生动物保护法制建设密切相关，不仅适应我国野生动物保护工作的需要，而且兼顾对世界的影响。在处理经济发展与环境保护的关系中，将经济发展置于主要位置，并将其作为评价官员的重要指标，生态环境保护处于相对次要位置，使得野生动物保护立法数量相对较多，一些法律法规实施状况不佳。但是这些法律法规仍然在野生动物保护方面发挥了重要作用，为新时代野生动物法制建设提供了重要基础和条件。

3 全面发展阶段(2012—2020)

面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，2012年，十八大报告将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，将保护生物多样性作为生态文明建设的重要任务。此后党中央出台了一系列关于野生动物保护的相关政策(表1)，野生动物保护进入快速推进阶段。2013年4月，习近平在参加首都义务植树活动时指出，“全社会都要按照党的十八大提出的建设美丽中国的要求，切实增强生态意识，切实加强生态环境保护。”[10]2016年8月，习近平在青海调研考察时强调要齐心协力管护好野生动物[11]。2020年2月3日，习近平在中央政治局常委会会议研究应对新型冠状病毒肺炎疫情工作时的讲话中指出，“食用野生动物风险很大，但‘野味产业’依然规模庞大，对公共卫生安全构成了重大隐患。”[12]2月5日，习近平在中央全面依法治国委员会第三次会议上的讲话中指出，“要抓紧修订完善野生动物保护法律法规，健全执法管理体制及职责，坚决取缔和严厉打击非法野生动物市场和贸易，从源头上控制重大公共卫生风险。”[13]习近平总书记重要讲话和中央一系列重要政策文件的出台，有力推动了野生动物保护法律法规完善进程。

表1 中共中央关于野生动物保护的相关政策(2012—2020)

基于此，我国野生动物保护法制建设进入全面发展阶段。2012年修订了《农业法》(2012-12-28)，2013年修订了《草原法》(2013-06-29)、《动物防疫法》(2013-06-29)、《渔业法》(2013-12-28)、《海洋环境保护法》(2013-12-28)，2014年修订了《环境保护法》(2014-04-24)，2015年修订了《畜牧法》(2015-04-24)、《动物防疫法》(2015-04-24)，2016年修订了《野生动物保护法》(2016-07-02)、《海洋环境保护法》(2016-11-07)，2017年公布了《民法总则》(2017-03-15)、修订了《自然保护区条例》(2017-10-07)、《海洋环境保护法》(2017-11-04)，2018年制定了《土壤污染防治法》(2018-08-31)、修订了《野生动物保护法》(2018-10-26)、《食品安全法》(2018-12-29)，2019年制定了《资源税法》(2019-10-26)、修订了《城乡规划法》(2019-04-23)、《土地管理法》(2019-08-26)、《森林法》(2019-12-28)。此外，制定《国家公园法》和修改《野生动物保护法》分别于2018年和2020年纳入全国人大常委会立法工作计划。

尤其需要注意的是，2016年新修订的《野生动物保护法》，对1988年制定的《野生动物保护法》进行了大幅度修订，强调以生态文明为指导，促进社会公德与野生动物保护相结合，对动物福利进行了实质性规定。对野生动物“合理利用”改为“规范利用”[14]，体现了对野生动物保护的生态效果、社会效果及全社会共治作用的重视。明确增加了“野生动物栖息地保护”[14]，并对其保护原则和具体管理举措进行了比较明确的规定，有助于提升野生动物生存质量。新增了对提供违法交易平台、违法生产和购买以动物为材料的食品、违法野生动物销售广告、违法放生等行为的禁止令，强调了更加严厉的法律责任。

此外，为了更好应对新冠肺炎疫情，从源头上防范和控制重大公共卫生安全风险，体现风险预防和科学治理的法律原则，2020年2月24日，全国人大常委会通过了《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》，确立了全面禁止食用野生动物的制度，强调对非法野生动物交易及其利益链条进行严厉打击和及时斩断，“有利于从源头上防范和控制重大公共卫生风险”[15]，切实保障人民群众健康安全和生态安全。

总体来看，这一时期，以中央有关野生动物保护的相关生态文明政策为基础，对以往颁布的野生动物保护法律法规进行修改，同时颁布了一些新的法律法规，体现了政策对野生动物保护法律法规的引领作用。野生动物保护相关法律法规中，将推进生态文明建设作为重要目的，追求人与自然和谐共生，并推动具体法律措施朝着生态化方向发展。此外，这一时期的野生动物保护法制建设以问题为导向，具有较强的现实针对性，并注重可操作性。

4 新时代野生动物保护法制建设展望

我国野生动物保护法律制度历经多年发展，已经形成了日益完善的法律制度体系[16]。然而，2020年初突发的新冠疫情再次引发了社会各界对宰食野生动物的关注[17]，社会上有关加强野生动物保护的呼声日益高涨，迫切需要野生动物保护法制建设进一步加强。鉴于此，新时代野生动物保护法制建设应明确立法原则，完善法律制度，完善配套制度和实施机制，以更好推动野生动物保护的可持续发展。

4.1 明确野生动物保护立法原则

在野生动物保护法制建设中，立法工作处于首要位置。科学合理的法律法规，是野生动物保护工作有序进行的重要前提。为此，应以习近平生态文明思想为指导，坚持生态优先、预防为主的立法原则，对野生动物保护法律法规进行完善，以建立系统的野生动物保护法律体系。首先，坚持生态优先原则。在经济社会转型过程中，人们的生产生活范围不断扩大，对野生动物栖息地造成了影响，再加上对自然资源的过度使用和对生态环境的破坏，野生动物的生存受到了威胁。因此，在野生动物保护中，要正确处理经济利益与生态环境保护的关系，当二者发生矛盾时，应首先考虑生态环境保护，以人与自然生命共同体思想指导涉及野生动物保护法律法规的修订，促进野生动物更好地保护，生态平衡更好地维持。其次，坚持预防为主原则。生态环境破坏、野生动物物种灭绝、生物多样性消失，将会对生态系统的功能带来严重后果。鉴于此，在野生动物保护过程中，要将预防为主原则渗透到相关法律法规中，在生态破坏、物种灭绝等问题出现之前及时进行防范，预测和评估规划实施可能对野生动物及其栖息地保护产生的整体影响。

4.2 健全野生动物保护法律制度

要进一步健全野生动物保护法律制度，就要有针对性地修改野生动物保护相关法律法规。

第一，应尽快修订《野生动物保护法》。该法虽然经过4次修订，但是对经济效益与生态保护的利益冲突仍然未能较好地调节，尤其对利用野生动物引发的公共卫生甚至生物安全的制度防范缺乏有效规则，因此应尽快修订。其一，应将生态安全和公共健康安全纳入立法目的，并通过相应条款加以落实。其二，应将野生动物保护范围扩大到所有野生动物，对各类野生动物进行区分[18]，采取差异化的保护方式。在综合考察物种濒危程度和栖息地状况的基础上，确定重点保护野生动物对象。对列入《国家重点保护野生动物名录》和《国家保护的有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物名录》的物种，应实施动态管理，定期调整。对刺猬(Erinaceinae)、蝙蝠(Chiroptera)、穿山甲(Manis)等容易引发公共卫生问题的动物进行特殊保护。其三，按照“从需求到供应”的思路全链条、全方位严格规定从非法猎捕、贩卖、驯养、购买到食用野生动物的法律责任，最后，扩大公益诉讼范围，把非法捕食野生动物引发重大公共卫生事件的行为纳入公益诉讼，追究其损害公益的责任。

第二，国务院应在全面开展公共卫生风险和生态环境风险评估的基础上，尽快出台《禁止食用野生动物条例》，实行可食用动物品种正面清单制度，对于违法食用、生产经营、饲养野生动物的行为，严格禁止并追究法律责任。如有进入可食用动物品种正面清单的新动物品种，必须由正式科研部门充分论证确认不会携带病毒，经国家权威部门严格审批，报世界权威部门备案。特别需要注意的是，对一些可能引发公共卫生风险和区域生态失衡的野生动物，纳入红色预警保护范围。

第三，还应对相关部门法进行增加或修订。其一，民法方面，在《民法总则》中增加保护野生动物的特别规定，提升野生动物保护的立法层级。其二，刑法方面，将现行《刑法》341条规定的“非法猎捕、杀害国家重点保护的珍贵、濒危野生动物罪”[19]改为“非法猎捕、杀害、转运、贩卖、购买和食用野生动物罪”，在充分参考《国家重点保护野生动物名录》和《国家保护的有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物名录》的基础上，对于涉及濒危野生动物和一般野生动物的违法行为，根据危害结果的差别，分别设置相应的刑罚。对应的司法解释中，也应进一步界定对繁殖超过二三代的珍稀、濒危野生动物及其制品、衍生品的收购、运输、出售、食用的合法性问题。同时，基于生命伦理考虑，可以在第341条最后增加“虐待野生动物罪”，并将违法行为分层次进行处罚，以体现对生命的尊重。

此外，还应注重《野生动物保护法》与《进出境动植物检疫法》《动物防疫法》《食品安全法》《传染病防治法》的有效衔接与协调，建立健全与《野生动物保护法》相适应的野生动物保护、检疫、防疫和食品安全制度。

4.3 完善野生动物保护配套制度与实施机制

仅仅依靠立法并不能解决野生动物保护的所有问题，还需要一些配套制度与实施机制的跟进。首先，调整野生动物保护管理体制，整合国家林业和草原局与农业农村部野生动物管理职能，在国务院下设“野生动植物保护管理局”，提高法律地位，增加行政资源。其次，将《全国野生动植物保护及自然保护区建设工程总体规划》在地方发展规划中予以贯彻，并细化；再次，各级政府及野生动物管理有关部门应当加大对野生动物保护的人力投入，落实野生动物保护管理机构的人员编制；再其次，地方各级政府应当设置与野生动物保护事项相适应的财政预算、使地方野生动物保护的财权事权相匹配；另外，把野生动物保护与党政干部考评相结合，将野生动物保护作为地方各级政府绿色政绩考评的重要内容；最后，强化野生动物保护的宣传教育工作，联合国2021年《生物多样性公约》及第十五次缔约方大会即将在昆明召开，国务院及地方政法相关部门应加强生态环境、资源保护等方面的宣传教育，普及野生动物保护知识和禁止食用野生动物的规定。通过举办专题宣传、专家讲解、进校园、进乡村等活动，科学解读滥食野生动物对生物安全、生态安全和公共卫生安全的危害，倡导绿色、健康、文明的饮食理念。健全野生动物保护公众参与机制，依法拓宽公众参与野生动物保护渠道，积极推动公众野生动物保护知情权、参与权、表达权、监督权等权利切实得到尊重和保障，鼓励全民广泛、积极地参与野生动物保护工作[20]，形成全民爱护野生动物的社会风尚。