健康码国际互认机制与中国机遇

为了确保全球经济的复苏，促进全球供应链和产业链的畅通，破除不必要的疫情防控制度壁垒，需要加快健康码跨国互通互认的国际协调，从而促进人员与物资的有序、安全流动。[1] 2020年11月21日，习近平主席在出席二十国集团领导人第十五次峰会第一阶段会议上，正式提出建立基于核酸检测结果，以国际通行二维码为形式的“健康码国际互认机制”，并希望各国参与。习近平主席的倡议与当前全球政治经济形势紧密契合，为抗击新冠疫情背景下全球政治经济治理提出了新的思路。

一、构建健康码国际互认机制的现实需求

全球疫情形势依然严峻，各国为做好疫情防控和“复工复产”工作，纷纷推出了本国特色的健康码。然而，缺乏统一的检测标准和疫情数据共享渠道，给跨国人员、物资流动带来了诸多不便。疫情低风险国家之间的人员流动与物流链畅通，其健康证明需要实现跨国互认，降低跨国客货监管的制度门槛。概而言之，国际社会之所以推动健康码国际互认机制，主要基于以下三方面的原因。

第一，各国政府迫切需求恢复人员跨国流动。众所周知，新冠疫情在全球的泛滥，造成人员跨国流动的严格管制甚至封锁，同时阻碍了全球贸易的正常运转。确保人员的国际流动，恢复国际贸易秩序，成为各国政府的施政重点。例如，尽管美国疫情形势严峻，但美国政府仍然不愿意封锁国民的国内外流动。

第二，国家间健康码互认存在技术认证差异。中国的健康码主要通过使用者的自主申报，然后通过大数据分析来甄别使用者的健康状况。中国各省市都设置了以健康码为特征的人员流动管理制度，例如“北京健康宝”“山东电子健康通行卡”等，但这些健康码并不是基于“核酸检测结果”，而是基于“人员移动轨迹定位”，即根据是否在疫情中高风险地区停留过，来确定不同颜色的健康码。同理，虽然国外健康码也大致以人员移动轨迹为基础，例如美国苹果和谷歌公司设计的健康码，但主要在于提醒用户是否接触病毒携带者，同时方便政府做好隔离措施。

第三，疫情信息不透明，导致防疫资源分布不均，国际抗疫合作困难。疫情发生后，中国迅速投入大量资源建立起了防疫物资供应体系，由于国内疫情管控得力，难以大规模消费防疫物资生产企业的产能，并且站在国家安全的视角，又不能降低防疫物资的产能，在面临效率与安全的抉择过程中，推动中国防疫物资“走出去”，尤其是让疫情严重国家使用中国的防疫物资和检测标准，是有效降低國内抗疫物资产业链维持成本的有效途径，同时也是以实际行动构建人类命运共同体的负责任大国之举。[2]

如何打破这一国家间互信互联的僵局？当前较为可行的突破口，就是通过全球化时代各国对客货国际流动的现实需求，来逐渐推动国际健康码互认机制的建立。[3]既然国际社会都有促进客货跨国流动的现实需求，但如何破解国家间对疫情检测的互信困境，就需要建立一套相互认可的客货疫情检测国际认证标准，以及构建一套检测便捷、成本低廉、风险较低、成熟可靠的实施方案。这不仅能够降低各国的防疫成本，还能促进区域经济一体化和国际产业链稳定，更能扩大智能防疫科技的发展和中国防疫标准的国际化。根据目前各国防疫检测实践经验，建立一套基于国家间互信的核酸检测方案，则是实现健康码国际互认的前提。

二、构建健康码国际互认机制面临的现实困境

事实上，目前在手机安卓系统下，已经出现了国际版健康码。例如为了方便海外中国人申报回国，微信推出了“防疫健康码国际版”的小程序，申报人只需提供核酸检测和血清免疫球蛋白检测结果，就能获得国际版健康码，从而获得登机资格。如果国际健康码互认协议能够实现，那么此类小程序的积极意义将非常显著。

然而，国际健康码互认机制的构建，仍然面临着缺乏国际互信、疫情检测能力匮乏、检疫标准体系不对接、社会文化理念冲突等现实困境。总体而言，包括以下五个方面。

第一，国别核检报告生成机制存在认证困境。发达国家的核酸检测技术较为成熟，准确率很高，且具有较为规范的检测流程。但在某些医疗制度不够完善的国家和地区，存在着通过非法途径获得假的阴性检测报告的可能。如果不能够实现核酸检测全过程的信息透明度，则很难保证检测报告的真实性和准确性，从而形成巨大的防疫管理漏洞，更难以获得他国的认可。此外，很多发展中国家并没有设置完善的健康码认证机制，并且核酸检测能力不足。

第二，核酸检测的标准选择困境。如何让各国相互信任他国的核酸检测结果呢？通行的方法是各国按照统一的标准进行核酸检测，并实现信息共享。由此而来的问题在于：谁来制定核酸检测的技术标准？通常而言，某一行业的主导型国家有资格制定行业标准，并且主导型国家往往以本国企业标准作为设置国际标准的重要参考。就新冠疫情而言，防疫检测领域的主导型行为体就是具有庞大抗疫物资生产能力的中国企业，这不仅因为该类型企业几乎能够满足国内外防疫物资市场的所有需求，而且该企业的产能能够直接决定抗疫工作的成败。因此，此类中国企业的技术标准最有实力成为行业通用标准，以确保抗疫物资市场能够保持长期充足的供货。对于同行业的外国中小型企业，则面临两个选择：一是按照中国企业的通用标准进行生产，并为此支付知识产权费用。二是坚持本企业标准，并逐渐面临被同行孤立和被挤压市场份额的风险。因此，是否接受将中国标准作为国际标准，则是各国的选择难题。

第三，核酸检测产业链的竞争困境。各国为了增强疫情治理的成效，纷纷扶持本国企业建立本土化的新冠检测试剂生产能力，对外国的检测试剂与检测标准并没有采用和互认的明显意愿，这也是各国长期存在检疫标准障碍和互不承认检测结果的根本原因。目前全球防疫抗疫物资生产格局两极分化较为严重，欧美在生物制药领域的产能较大，且产业链具有较高的本土化水平，但在口罩、防护服、呼吸机等领域的本土化率很低，而这是中国的产能优势。[4]中国不仅在口罩和防护服领域占有较高的全球市场，并且开始向全球供应疫苗等生物产品，在防疫高端装备和产品市场上则面临与西方国家本土企业的竞争。中国在抗疫过程中逐渐形成的全产业链竞争态势，给西方国家带来了较大的竞争压力。

第四，西方国家对中国倡议的认知困境。在近代西方先发优势和冷战思维的桎梏下，西方国家的一些政治群体在心理上难以接受中国的现代化发展成就和制度优势。在恐慌和排他心理的驱使下，西方国家利用国际传媒优势将公共卫生议题政治化，用以攻击和“污名化”中国的抗疫成就，[5]歪曲解读中国提出的健康码国际互认倡议，从而使得本国政府难以做出互惠互利的战略决策，同时破坏中外民众友好交往的社会基础。

第五，跨文化沟通困境。一方面，各国政治文化差异巨大，在西方政治制度框架下，当政者往往只顾及当前的短期利益，无法集中资源谋求长远利益，即使认同中国的倡议，也由于国内政党政治的博弈影响，在国际抗疫合作、抗疫产业经济与公共安全治理方面的决策立场摇摆不定，难以顺利达成合作框架。另一方面，东西方文化价值观的差异，造成了西方国家对健康码国际互认机制所要求的疫情信息共享的认知，很容易上升为所谓的个人隐私权保护问题。在抗疫的公共治理过程中，西方式的个体自由与东方式的族群延续存在观念上的内核差异，造成了如今西方社会个人选择权高于集体生存权的思潮，中国的抗疫经验和施政路径正是基于“生存权是第一人权”的观念，但难以得到西方民众的广泛接受。政治社会文化上的观念差异，导致难以建立稳定有效的抗疫合作机制。

三、构建健康码国际互认机制对中国的时代机遇

国际社会在抗击疫情的过程中，实际上是各自为战，人力物力抗疫资源日益紧缺。从中国抗疫成效显著与全球疫情形势严峻的双重视角来看，中国必将成为全球抗疫的领导者和相关公共产品的提供者。中国的发展离不开世界，倡导构建健康码国际互认机制，为中国带来政治、经济、金融三方面的时代机遇。

就经济机遇而言，除了上述所提到的转移抗疫物资优质产能、确保人员和物资有序流动、输出中国防疫检测标准、促进中国防疫产业去库存和拓展海外市场的经济收益之外，更为重要的一点在于利用全球抗疫合作机制实现中国医疗产业的海外拓展。一旦中国的核酸检测和健康码认证机制得到国际社会的认可，就意味着中国的相关防疫措施和物资生产标准就获得了国际背书，这有利于中国防疫物资、疫情检测体系和中医药诊疗制度走入G20国家之外的发展中国家市场，带动中国医疗产业的全球化、标准化和科技化发展。

就政治机遇而言，则集中体现在增强中国的国际制度话语权。健康码国际互认机制将成为中国牵头倡导的示范性国家间互信合作措施，不仅进一步提升中国负责任大国的国际影响力，还将增强中国在联合国框架下的国际制度话语权，开启新的国际合作对话模式，从而以实际行动践行人类命运共同体理念，为中国在未来的全球治理和制度构建中发挥更大的作用。

就金融机遇而言，则体现在提升人民币国际化对国内产业升级的促进作用上。在全球化的浪潮中，中国金融业的核心目标不仅在于增强人民币的国际信誉度，更在于促进金融业“脱虚入实”，助推国内产业结构的升级改造，确保中国能够在工业革命4.0时代立于不败之地。建立健康码国际互认机制，就是以国际公共卫生合作为契机，建立新的金融互信协作机制。在加强对外投资和经贸往来的同时，扩大人民币国际化的地缘范围，坚定国际社会分享人民币资产红利的信心，通过吸引外资和对外投资的双向金融循环，增强中国金融体系的安全稳定，从而为产业升级做好金融准备，结合金融互信协作机制推动营造全球发展良好局面。

事实上，健康码国际互认机制对于中国提升国际标准话语权具有战略意义，有助于中国利用本国的产业优势推动中国标准走出去。中国的核酸检测试剂的产能位居世界之冠，产能规模优势带动产品价格优势，这使得中国位于核酸检测试剂供应链的上游。不仅可以做到与英美日韩等国具有对等的核酸检测互认资质，同时还能向不具备国产核酸检测试剂的发展中国家，推广质优价廉的中国产核酸检测试剂与标准，从而实现中国标准的国际化。

四、中国参建健康码国际互认机制的路径选择

基于“核酸检测结果”的健康码国际互认机制，其核心是核酸检测技术及标准的国际推广。对于中国来说，这不仅能够扩大防疫物资的出口，开辟新的国际贸易增长点，同时还能解决我国防疫物资生产企业的产能过剩问题，是事实上的国际国内良性双循环。此外，随着新冠变异病毒的出现，核酸检测将成为常态化疫情防控的核心方式，中国在检测试剂更新、疫苗研发等领域的产能将逐渐从服务于中国人民健康的国内公共产品，逐渐走出国门，成为中国制造的建设人类健康共同体的国际公共产品。对于饱受新冠病毒侵袭的国际社会，对于防疫物资的需求仍将巨大，而中国在稳定国内防疫形势后，提前筹划防疫产品标准的国际博弈策略，对于提升核酸检测试剂和疫苗产能的战略价值，具有积极的影响。因此，中国在构建健康码国际互认机制的过程中，应围绕合作对象、技术路径和标准设置三个方面进行综合性考量。

第一，构建“双边+多边”的健康码国际互认规则体系。一是中国可联合周边国家和“一带一路”沿线友好国家，共同制定双边互信的国际健康码技术标准和验证程序，确立对持有国际健康码的物流、客流的防疫检测规则，经过试运行调试和数据共享后，最终形成一整套疫情检测程序。二是以世界卫生组织和区域性国际组织为平台，倡导成员国之间建立覆盖面不同的健康码国际互认机制，逐渐形成次区域、区域、跨区域、全球性四级多边健康码国际互认机制。

第二，采取“对等+通用”两种核酸检测途径。一方面，在具有核酸检测试剂生产能力的国家之间，采用对等的核酸检测途径，即两国都认可对方的核酸检测能力与结果，在赴对方国家之前，本国国民都需接受东道国的试剂检测，通过检测后才能获得东道国认可的健康码，这样不仅有助于提升国家间关于新冠疫情检测标准体系之间的透明度和融合性，而且也有助于建立跨国联动疫情管理系统。另一方面，对于不具备核酸检测生产能力的国家，尤其是发展中国家，则通过平等协商、互助互让等原则，采取通用的核酸检测途径，即两国都认可其中一国或第三方的核酸检测试剂与相关标准，在前往对方国家之前，只要通过此类共同认可的核酸检测，就能获得双方认可的国际健康码。这种灵活的核酸检测路径，能够最大程度提升国家间的互信程度，提升国际物流和人流的有序移动，更有助于提升中国防疫物资行业标准的国际信誉度。

第三，建立全球疫情监控数据库。一是设立全球疫情风险评级体系，通过诊疗能力、检疫水平、人物同检、防疫措施等标准，衡量各国疫情防控的安全级别。二是建立疫情信息透明度体系，从新冠病毒检测能力、病例数据发布情况、疫情调研数据及其信息发布组织等方面入手，为世界卫生组织和国家间建立信任措施获取真实的疫情数据。三是根据各国在原先防疫物资产业链的地位，以及对防疫物资的管控措施，设置医疗防疫物资全球供应链的稳定指数，以显示国际防疫物资供需的地域分布态势。

综上所述，新冠疫情是对各国政治制度和社会管理成效的一次大考。很遗憾的是，除了中国等少数国家成绩良好之外，大多数国家的表现堪忧。中国的发展离不开世界的稳定，因此，无论外界环境如何变化，只要中国坚定自己的发展道路，坚定建设人类命运共同体的理想信念，最终历史将再次向各国证明，封闭自负必将走进死胡同，合作共赢才会越走越宽。

参考文献：

[1]肖洋.政党国际合作：全球善治的必由之路[J].唯实，2019（11）.

[2]李佳瑩，刘汪根.健康码系统架构设计与实现[J].信息技术与标准化，2020（11）.

[3]柳思思.复杂系统理论与非传统安全合作：以中澳欧“新三角”为例[J].印度洋经济体研究.2019（2）.

[4]肖洋.北极经济治理的政治化：权威生成与制度歧视——以北极经济理事会为例[J].太平洋学报，2020（7）.

[5]柳思思.差序格局理论视阈下的“一带一路”——从欧美思维到中国智慧[J].南亚研究，2018（1）.

〔本文系北京市社科基金项目“人工智能时代北京市‘智慧抗疫体系的协同构建机制研究”（20ZGC012）阶段性成果〕

（作者系北京第二外国语学院政党外交学院教授）

责任编辑：彭安玉