纪检监察体制变迁中的多元主体关系及演进逻辑

王 冠, 任建明

(1.中国纪检监察学院，北京 100194； 2.北京航空航天大学 公共管理学院，北京 100191)

一、引 言

纪检监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革，中央历来对此高度重视。进入新时代以来，为适应党风廉政建设和反腐败斗争形势的需要，党和国家不断深化纪检监察体制改革，重构监督制度顶层设计，强化了党对反腐败工作的集中统一领导。本文系统梳理了纪检、监察、反贪等监督机构设立以来的发展历程，从制度主义视角，分析了纪检监察体制变迁历程中多元主体间的关系及其演进逻辑。

国内外学者对纪检监察体制的研究由来已久，主要集中在以下几个方面。一是对纪委的职能定位及其在反腐败斗争中的作用的研究。李雪勤[1]、李永忠[2]、邵景均[3]、陈杏年[4]等中央纪委理论工作者对党的纪检体制改革及经验进行了研究;樊鹏[5]基于党内宪制的视角对中央纪委的政治功能进行了分析。二是对纪检监察体制发展历程的研究。张曙[6]整理了中央纪委恢复重建时的历史;吴美华[7]对纪检机构的历史沿革及其职能演变进行了梳理，李成言和庄德水[8]、徐理响[9]、陈自才和陈惠[10]、刘金程[11]、过勇[12]、刘长秋和史聪[13]从不同视角对纪检监察体制的演变进行回顾与展望。三是对深化体制改革以来形成的纪检监察新体制的研究。洪宇和任建明[14]、蒋来用[15]、李莉[16]等探讨了国家监察体制的历史演进与制度设计;蒙慧等[17]就“两委”合署办公问题进行了研究;刘怡达[18]分析了纪检监察权的二元属性;毛昭晖[19]从历史制度主义视角，分析了监察机关本质属性和基本职能对监察制度演进的影响。此外，一些国外学者也关注了新时代以来我国的纪检监察体制改革。Chen Gang[20]认为十八大以来的反腐败体制改革具有典型的列宁主义风格，Xuezhi Guo[21]探讨了纪检系统的双重领导体制。这些成果为本研究奠定了坚实基础，提供了重要参考。

受研究资料的局限，现有国内关于纪检监察体制变迁的研究,对于官方文件和档案资料的运用尚显不足；一些国外关于本议题的讨论更给人以隔靴搔痒之感，且有明显的意识形态偏见。官方文件是政治过程的客观记录，如果能被准确地理解，从某种意义上讲就是这个时代的历史。作为一项关于当代政治制度的研究，本文高度重视并系统梳理了相关文献，并使用了一些“新”材料，从而有一些与既往研究不同的发现。

二、纪检监察体制的演进历程

现行的纪检监察体制是在“政党-国家”框架下，以中央纪委为核心建立的具有中国政治特色的监督体制。这一体制的形成与发展大致可以归纳为五个机构、四个时期、三条路径、两个节点、一条主线。五个机构(按建立时间顺序)沿着三条不同的路径发展，循着一条主线先后在两个节点上汇合，合而为一。五个机构是中国共产党中央纪律检查委员会(中央纪委)、中华人民共和国监察部(监察部)、中华人民共和国最高人民检察院反贪污贿赂总局(反贪总局)、中华人民共和国国家预防腐败局(预防腐败局)、中华人民共和国国家监察委员会(国家监委)。路径一是党的系统纪律检查机关的恢复重建与发展，路径二是政府系统行政监察机关的成立与发展，路径三是检察系统反贪污贿赂机关的设立与发展。节点一是1993年1月，中央纪委与监察部合署办公。节点二是2018年3月，组建国家监委，同中央纪委合署办公。不再保留监察部、预防腐败局，反贪总局检察官转隶国家监委。三条路径先后在两个节点合而为一，始终循着不断加强党对反腐败斗争的集中统一领导这一条主线向前发展。改革开放四十年来，在探索具有中国特色反腐败模式的过程中，纪检监察体制改革与时俱进，适应了不同历史时期党风廉政建设和反腐败斗争形势的需要(见表1)。

表1 纪检监察体制变迁

(一)改革开放初期(1978年12月至1989年6月)

这一时期，党的纪律检查机关和行政监察机关先后复建成立，纪检工作和监察工作各自探索，党风廉政建设和反腐败斗争在党的纪律检查机关、行政监察机关分立合作的体制下开展。

“文化大革命”结束后，1977年8月，十一大党章，第二章规定设立纪律检查委员会。1978年12月，党的十一届三中全会选出新的中央纪委。中央纪委恢复重建后，立即开始着手组建各级纪律检查机关。在这一届中央纪委任期内，国务院各部门基本上建立了纪检组织，全国90%左右的县团级以上党委建立了纪检机构，形成了比较完善的纪检机构系统。[22]1982年9月，十二大党章新增加了“党的纪律检查机关”一章，明确中央纪委是党的中央组织，由全国代表大会选举产生。

1982年12月，《中华人民共和国宪法》规定国务院领导监察工作，为恢复行政监察制度奠定了法律基础。[23]1986年12月，第六届全国人大常委会第十八次会议决定设立中华人民共和国监察部。1987年7月，监察部挂牌。此后各级人民政府也相继成立了行政监察机构，加强行政监督职能。

1978年6月，最高人民检察院恢复重建后[24]742，于1979年8月设立经济检察厅[25]325，主管对贪污、收受贿赂、偷税漏税等犯罪案件的侦查、预审工作，对下级实施业务指导。1982年，最高检察院设立二厅，负责法纪检察厅和经济检察厅的业务。[26]由此可见，检察系统恢复重建伊始就设有反腐败工作部门。

(二)十三届四中全会至十五大时期(1989年6月至2002年11月)

1993年1月，中央纪委、监察部合署办公，实行一套工作机构、两个机关名称的体制。合署后的中央纪委履行党的纪律检查和政府行政监察两项职能。[27]这是纪检监察体制变迁历程中的第一个重要节点，具有里程碑式的意义。

这一时期，检察系统的反腐败机构进行了一系列重要的调整。1989年7月，最高人民检察院将“经济检察厅”改名为“贪污贿赂检察厅”[24]743，是“针对反贪污贿赂犯罪斗争的长期性、复杂性采取的重要组织措施，也是实施法律监督的具体体现。”[28]标志着检察机关将打击经济犯罪为主转向以惩治贪污贿赂犯罪为主。1995年11月，“贪污贿赂检察厅”更名为“反贪污贿赂总局”[29]，标志着惩治贪污贿赂犯罪工作的正规化和专业化。2000年8月，最高人民检察院成立的“职务犯罪预防厅”[25]399，是我国首个专门预防国家工作人员职务犯罪的机构。

(三)十六大至十七大时期(2002年11月至2012年11月)

这一时期，纪检监察体制总体变动不大，在延续既往体制的基础上局部有微调。2005年，中国加入《联合国反腐败公约》后，根据第六条规定，应建立预防性反腐败机构。[30]为此，中央纪委监察部研提了《关于批准〈联合国反腐败公约〉并解决相关重要问题的意见》,建议“设立国家预防腐败局”。2007年9月，国家预防腐败局成立(1)2007年5月31日，中共中央、国务院决定设立国家预防腐败局。中华人民共和国国家预防腐败局属于国务院直属机构，在监察部加挂牌子，局长由监察部部长兼任。，在监察部加挂牌子，属于国务院直属机构。

这一时期，检察系统对承担权力监督职能的有关机构进行了规范。2005年5月，最高检将渎职侵权检察机构名称统一为“反渎职侵权局”(后整合进反贪污贿赂总局)。

(四)十八大至十九大时期(2012年11月至今)

进入新时代以来，中央持续深化纪检监察体制改革，以适应不断发展的党风廉政建设和反腐败斗争的新形势新任务。《关于全面深化改革若干重大问题的决定》《关于深化党和国家机构改革的决定》要求，要推动纪律检查双重领导体制制度化、程序化、具体化，强化上级纪委对下级的领导。一是纪检监察机关实施“三转”。中央纪委监察部于2013年、2014年对内设机构进行调整，在内设机构、行政编制和领导职数“三不增”的同时，整合了资源，提升了效率。二是中央纪委对下级纪委的领导“两为主”(2)《党的纪律检查体制改革实施方案》(2014年6月30日)：要推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，落实查办腐败案件以上级纪委领导为主，各级纪委书记、副书记提名和考察以上级纪委会同组织部门为主，强化上级纪委对下级纪委的领导。，即下级纪委主要干部提名考察[31]、查办案件以上级纪委为主，理顺了领导关系并强化了领导权威。三是派驻机构改革取得历史性突破。落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构，履行监督职责，[32]纪委对派驻机构领导实行直接领导“三为主”(3)“三为主”是指，对派驻机构的主要干部提名考察、查办案件、对派驻机构的考核以上级纪委为主。。四是深化国家监察体制改革。为解决监督和反腐败工作中力量分散、职责重叠、效率不高等问题，[33]中央决定深化国家监察体制改革。2016年11月，从北京、山西、浙江开始改革试点，[34]为全面推进国家监察体制改革探索经验。

检察系统反贪污贿赂总局经过二十多年的发展，已成为我国反腐败斗争中不可或缺的重要力量，形成了一支高素质、专业化的检察官队伍。2016年1月，最高人民检察院整合组建新的“反贪污贿赂总局”。总局为副部级单位，内设4个正厅级工作局：一局、二局(反侵权渎职)、三局(预防职务犯罪)、四局。

根据《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，2018年3月，第十三届全国人大一次会议通过机构改革方案，组建国家监委，不再保留监察部和国家预防腐败局。[35]2018年3月23日，中华人民共和国国家监察委员会在北京揭牌,国家监委同中央纪委合署办公。这是纪检监察体制变迁的第二个重要节点，也是国家反腐败机构整合为“单头制”的标志。国家监委成立并与中央纪委合署，将纪检职能，行政监察职能、预防腐败职能，反贪反渎职能，统合到一个新的组织架构中。

三、纪检监察体制变迁中的多元主体关系

中央纪委恢复重建以来，党和国家先后成立了国家监察部、国家预防腐败局，最高检反贪污贿赂总局等多个反腐败机构，这些机构在中央纪委的领导和组织协调下分工合作,将党风廉政建设和反腐败斗争引向深入。为了进一步加强对反腐败工作的集中统一领导，中央通过改革把诸多反腐败机构渐次统合为一，将反腐败工作领导权牢牢掌握在党的手中。纪检监察这一复合体制在变迁过程中受到多重因素影响，反映出相关主体间的复杂关系。

首先，中央纪委是纪检监察体制的内核,因此，纪委系统自身的变革具有制度上的溢出效应，会对纪检监察体制变迁产生关键性的影响。在纪委系统内部，中央纪委和下级党组织在纪委领导权上存在着博弈关系。其次，纪委与监察机关的关系变化贯穿体制发展全过程，反映了纪检系统与行政系统之间就监督体制领导权的博弈。再次，纪委与检察院在反腐败工作上的领导与协作关系最终转变为对反贪机构的吸收合并，反映了纪检系统与政法系统在反腐败工作领导权与主体性上的此消彼长。

(一)纪检系统的领导关系

中央纪委恢复成立以来，纪委系统的领导体制经历了由“同级党委领导”、“双重领导，同级为主”、“双重领导”到“双重领导，上级加强”的渐变历程。中央纪委的政治定位经历了“党的工作机构”向“党的中央组织”的转变。

中央纪委是党的中央组织，纪检系统的领导体制由党章及相关党内法规规定。党章作为党的根本大法，确立了中央纪委在政治体系中的定位。1978年12月，复建之初的“各级纪委由同级党的委员会选举产生，并接受同级党委领导”，且未明确中央纪委是党的中央组织。[36]

1980年2月，为加强纪检工作，根据形势任务需要，中央同意将省、市、区及以下各级纪委的领导关系，“改为受同级党委和上级纪委双重领导，以同级党委领导为主”[37]。“国务院各部、委、局党组纪律检查组或纪律检查委员会的领导关系亦采用上述双重领导的原则。领导关系变动后，纪委主要干部的任免，要征求党委和纪委的意见。”[37]自此，纪检系统的领导体制由“同级党委领导”转变为“双重领导、同级为主”。标志着中央纪委开始尝试加强对下级纪委及派驻机构的领导。纪委系统内实行垂直领导，有利于加强纪检工作和党风党纪整顿工作。

1982年9月，十二大党章规定，中央纪委由党的代表大会选举产生，[38]明确中央纪委是党的中央组织。党章还首次明确了纪检系统的“双重领导”体制，该领导体制一直保持至十八大时期。

2014年6月，《党的纪律检查体制改革实施方案》要求,推动纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，落实“两为主”。2015年3月，三个《提名考察办法》[31]的出台进一步增加了中央纪委在下级机构人事管理上的权重。通过一系列的改革和实践探索，当前上级纪委对下级纪委实行双重领导“两为主”,对派驻机构实行直接领导“三为主”。2017年10月，十九大党章规定“党的地方各级纪委……在同级党委和上级纪委双重领导下工作。上级纪委加强对下级纪委的领导。”此次修改明确纪委双重领导体制中“委-地关系”主次，强化了垂直领导。

(二)纪委与党委的关系

自1978年纪律检查委员会恢复成立以来，各级党委与纪委间关系始终处于不断调适中。两者间“复杂、微妙”[39]的关系一定程度上影响了党风廉政建设和反腐败工作实效。新时代以来，中央根据形势任务需要在纪律检查体制改革中对党委与纪委关系做了进一步协调，主要体现在两个方面。

一是领导关系方面。历次党章都明确规定了党委对纪委的领导，但中央以下各级党委与纪委的领导关系经历了从初始“同级领导”到当前“双重领导，上级纪委两为主”的渐次过渡。二是工作关系方面。党委与纪委的分工是两者领导关系的一个具体反映。十二大党章规定，纪委“协助”党委开展相关工作；十六大党章进一步规定，纪委“组织协调”反腐败工作。进入新时代以来，十八届三中全会要求，“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任……”[32]《中国共产党党内监督条例》规定党委(党组)要加强对同级纪委和所辖范围内纪律检查工作的领导,对同级纪委领导班子及其成员进行监督。[40]十九大党章将“两个责任”写入总纲，并明确纪委是“党内监督专责机关”，“协助党委推进全面从严治党、加强党风建设和组织协调反腐败工作。” 这些规定实际上明确了现阶段党委和纪委在工作中的各自定位与相互关系。尽管党内法规对党委与纪委的关系进行了规范，但对该关系的认识不能仅局限于正式文本，而需要结合政治过程中的实际情况来具体分析和进一步理解。

(三)纪委与监察机关的关系

恢复重建四十年来，纪检监察体制经历了从“党政分开”到“党政合署”，再到新时期“全面融合”[41]的发展历程。

1980年代初，党和国家的监督格局是“违反党纪者有纪委管，违反国法者有公安、检察、法院等政法部门管，违反政纪者却没有一个机关专司监察职能。这在依据宪法健全国家行政体制，充分发挥国家效能方面，是一个缺陷”。[42]因此，国务院领导的行政系统亟需设立行政监察机关。1987年，监察部成立，作为国务院组成部门。1987年10月，十三大要求实行党政分开，“纪委不处理法纪和政纪案件，应集中力量管好党纪，协助党委管好党风”[43]。中央纪委报告要求：“实行党政分开原则，集中力量搞好党风党纪建设，……党的纪律检查工作同政府的监察工作分开。”“把纪检机关建设成为精干的、高效率的机构。”[44]1988年4月29日，中央纪委副书记肖洪达、监察部部长尉健行在会议上就中央国家机关组建行政监察机构、撤销纪检组的工作进行了部署。[45]1988年底，中央国家机关各部门纪检组撤销工作基本完成，人员也得到了妥善安排。然而在监督实践中，存在一些问题。一是由于纪委派驻政府机关的纪检组和党组纪检组撤销后的后续工作没跟上，纪检工作受到严重削弱。二是“党政分开”体制“存在重复调查、重复核查、重复检查和重复设置办事机构的问题，以及办案中互相推诿，甚至无人负责；对行政机关工作人员、特别是党员领导干部进行政纪、党纪处分，在程序上不够协调；不利于发挥监督机关整体作用等”[46]。

1989年6月，十三届四中全会后，在江泽民同志为核心的党中央的领导下，党的纪检组织和干部队伍建设得到加强，一度被削弱和取消的纪检组织陆续恢复建立起来。为进一步适应改革开放新形势下加强党风廉政建设和反腐败工作的需要，1993年1月，中央纪委与国家监察部合署，(4)苏联等社会主义国家也实行党政合署的监督体制。1923年3月，苏联实行党的监察机关与苏维埃的监察机关合并，列宁同志对此指出，“这种结合是顺利工作的唯一保证。”参见：《宁肯少些，但要好些》，载《列宁全集(第43卷)》，人民出版社，1987，第386-387页。并形成纪检监察机关领导层交叉任职的人事结构。1992年10月，十四大选举监察部部长尉健行为中央纪委书记,监察部副部长徐青为中央纪委副书记,监察部副部长何勇、李至伦为中纪委常委。1993年3月，第八届全国人大召开，中央纪委副书记曹庆泽任国家监察部部长。然而，两个体量相当的组织在整合上存在相当大的难度,尤其是在涉及领导权的问题上，这种关系更加微妙和复杂。“合署后监察部仍属政府序列，继续在国务院领导下工作”[27]，监察部的职权、工作程序及与国务院及其各部门工作关系等仍按《行政监察条例》执行，“监察部领导班子在工作上既对中央纪委常委会负责又对国务院负责”[27]。由于各自的隶属关系及法理地位不同，合署后的监察系统与纪检系统之间长期保持着一种微妙的平衡。合署后，纪检、监察两套领导班子分别驻东、西院办公(5)东院指中央纪委机关所在地：平安里西大街41号；西院指监察部机关所在地：广安门南街甲2号。；中央纪委和监察部分别召开办公会(6)《关于合署后的监察部开展工作的若干意见》(中纪厅[1993]6号)(1993年3月12日中央纪委第十八次常委会议讨论通过)：根据这个精神，就合署后的监察部如何开展工作提出如下意见。一、坚持中央纪委常委会的统一领导，加强重大问题的请示报告。二、健全监察部部长办公会制度，认真履行职责。积极主动地开展工作，强化行政监察职能。参见中华人民共和国监察部办公厅：《行政监察工作文件选编(1993—1994)》，中国方正出版社，1995，第387-390页。；两套系统保留原有办公厅(监察综合室)架构。[47]这种状态一直持续到十八大时期，“三转”期间纪检监察进一步融合。

2018年3月，国家监委成立，与中央纪委合署办公。国家监委从法理上讲是一个全新的国家机关，而非监察部的延续。通过对组织进行全方位的战略性重构，新时代纪检监察合署体制使机构与人员实现了全面融合。

(四)纪委与检察院的关系

我国反腐败领导体制和工作机制在改革开放四十年的实践中形成了“党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众支持和参与的具有中国特色的反腐败领导体制和工作机制”(7)1996年1月，十四届中央纪委六次全会，确立了“党委统一领导，党政齐抓共管，纪委组织协调，部门各负其责，依靠群众的支持和参与”的领导机制。在十五大报告中，进一步将其概括为反腐败领导体制和工作机制。十六大党章修订后，第四十四条规定：“党的各级纪律检查委员会的主要任务是：……协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作。”。

人民检察院是国家的法律监督机关。[48]检察机关按宪法规定履行法律监督职能，按刑事诉讼法规定行使职务犯罪侦查权，是法定反腐败机关。参加廉政建设，开展反腐败斗争[49-50]曾经是检察院的一项重要职能和任务,是其接受党的领导，围绕党的中心工作的重要体现。因此，中央纪委与检察系统在反腐败工作上形成了一种领导与协作的关系，反腐败工作成为联接纪检监察机关与司法监督机关的纽带。具体而言，纪委与检察院之间的协作关系的制度性安排是通过联合办案、共同处理腐败案件来完成的(8)经检索资料，纪检监察机关和检察院在反腐败协作方面的法律法规及规范性文件主要有9个：《中共中央纪律检查委员会、最高人民检察院关于党的纪律检查委员会与国家检察机关建立联系制度的通知》([88]高检会(经)字第22号，中纪发[1988]12号)(1988 年11月21日)；《关于检察机关和监察机关在查处案件工作中协调配合的暂行规定》([88]高检会(经)字第23号)(1988年12月3日)；《中共中央纪律检查委员会、最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于纪律检查机关与法院、检察院、公安机关在查处案件过程中互相提供有关案件材料的通知》(中纪发[1989]7号)(1989年9月17日)；《中共中央纪律检查委员会、最高人民检察院、监察部关于纪检监察机关和检察机关在反腐败斗争中加强协作的通知》(高检会[1993]31号)(1993年11月5日)；《中共中央纪律检查委员会、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、监察部关于采取有力措施保护执纪执法办案人员合法权利的通知》(1994年11月21日)；《关于印发〈重大复杂渎职侵权违纪违法犯罪案件专案调查工作规定〉的通知》(高检会[2012]5号)(2012年5月21日)；《关于印发〈国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法〉〈国家监察委员会移送最高人民检察院职务犯罪案件证据收集审查基本要求与案件材料移送清单〉的通知》(国监办发[2018]1号)(2018年4月16日)；《执法机关和司法机关向纪检监察机关移送问题线索工作办法》；《人民检察院刑事诉讼规则》(2019年12月2日最高人民检察院第十三届检察委员会第二十八次会议通过，自2019年12月30日起施行)。。在协作中，纪委作为领导者和协调者——“纪委负责前期调查，发现涉嫌犯罪移送司法，检察机关负责后续调查”[51]。在司法机关审判的公职人员腐败案件中，检察机关查处的超过80%，主要是基层公职人员；纪委查处的不到20%，主要是党员领导干部特别是高级干部。[33]

进入新时代以来，随着党风廉政建设和反腐败斗争形势变化，整合反腐败机构的呼声日渐高涨。为了在这场博弈中争取更多话语权，2016年1月，最高人民检察院整合组建新的“反贪污贿赂总局”(副部级)。深化监察体制改革后，纪委与检察机关的关系也发生了变化。以2018年3月国家监察委员会的成立为新起点，原属检察机关的职务犯罪侦查权整合到国家监察机关(9)《全国人民代表大会常务委员会关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》(2017年11月4日第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过)：三、在试点工作中， 暂时调整或者暂时停止适用《中华人民共和国行政监察法》，《中华人民共和国刑事诉讼法》第三条、第十八条、第一百四十八条以及第二编第二章第十一节关于检察机关对直接受理的案件进行侦查的有关规定……。，原检察院反贪污贿赂系统的检察官转隶监察系统(10)2019年1月11日，十九届中央纪委三次全会报告称，省、市、县监委组建和人员转隶全面完成后，共划转编制6.1万个、转隶干部4.5万人。。由此，纪委与检察院反贪局之间由领导与协作，转变为吸收合并。在新的格局下，检察院更多的是根据宪法法律规定，行使审查起诉权、调查监督权等[52]，并在权力分工、衔接、制衡中实现对监察机关的司法监督。

四、纪检监察体制变迁的趋势与特征

(一)纪检监察体制变迁是中央集权程度的反映

1.隶属关系

改革开放四十年来，国家层面的反腐败机构布局由“多头制”转为“单头制”，监督权由分散逐渐集中。纪检监察体制的变迁是党务系统和行政系统、政法系统权力边界的此消彼涨的过程，这种趋势加强了中国共产党对反腐败工作的集中统一领导，强化了纪检监察机关权威，提升了效率。改革开放至十八大时期，监督权主要在三个系统行使：一是党务系统的中央纪委行使纪律检查权，二是国务院系统的监察部行使行政监察权，三是政法系统的检察院行使检察权。尽管自1993年起纪检监察实行合署体制，但监察部仍属国务院序列，受国务院领导。[27]直至第十三届全国人大后，随着国家监委的成立以及监察法的出台，监察系统才从行政体系中彻底剥离。反贪污贿赂总局是最高人民检察院的内设机构，属于政法系统。十六大至十七大大时期，这三个系统分别由不同的政治局常委领导(见表2)。十八大时期，中央政法委书记不再由政治局常委兼任，政法系统在博弈中的话语权明显减弱。这成为十九大时期对检察系统反贪污贿赂总局进行整合的前提之一。

表2 纪检、监察、检察系统领导条线

2.领导体制

作为纪检监察体制内核的中央纪委领导体制变化的总体趋势显示,中央集权程度明显增强(见表3)。纪委系统实行双重领导体制。因而，中央纪委与省级纪委间的“委-地关系”、中央纪委与驻在单位间的“委-部关系”存在调适空间。

表3 纪委委员的中纪委机关工作经历

1993年合署后，十四届至十八届中央纪委与派驻机构的关系上，存在着以谁领导为主的博弈。十八大以来，领导关系开始重构。十八届中央纪委逐步加强中央纪委机关与地方纪委及派驻机构的人员交流。(11)据中央纪委组织部统计，十八大期间，中央纪委机关人员内外交流达到1 700多人次。2017年10月，十九大党章规定：“党的地方各级纪委……在同级党的委员会和上级纪委双重领导下进行工作。上级纪委加强对下级纪委的领导。党的中央和地方纪委向同级党和国家机关全面派驻纪检组。纪检组组长参加驻在部门党的领导组织的有关会议。”此次修改明确了中央纪委在双重领导体制中“委-地关系”上的主导性地位。2018年10月，《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》明确派驻机构由中央纪委国家监委直接领导、统一管理。十九届委员会中32名委员来自地方

委员(含兵团)，其中10名有中央纪委工作经历，占比31.3%，有显著增长，这表明十八大后中央纪委将更多的中央纪委机关干部派到地方任纪委书记。十九届委员会中52名委员来自中央国家部委，有41名是派驻纪检组长，占比78.8%，为历史最高，表明“全面派驻”取得明显效果；其中16名具有中央纪委工作经历，占比39%，有明显增长。这表明中央纪委在派驻机构的人事权得到了加强。总体趋势表明，中央纪委对下级机构的领导在不断加强，在新的双重领导体制下，传统的“块”型关系已明显改变，新的“条”型关系还未定型。

(二)新时代纪检监察体制呈现的结构特征

“党政关系对中国政治形态内的权力结构具有决定性影响”[53]，党是领导一切的核心力量。监察权作为一种政治权力关涉党在政治过程中的领导地位，因此,必须由党牢牢掌握、集中领导。在“政党-国家”框架下产生的纪检监察体制，体现了依规治党和依法治国的有机统一。在党中央集中统一领导下，党的纪检机关与国家的监察机关合署办公，受“政党”与“国家”双重制度规范，纪检监察权具有二元属性(12)有观点认为，纪检监察权的二元属性在合署办公的体制中，其实是按照“吸纳模式”来一体实现的，即基于执政党领导国家机关的逻辑，将国家监察权吸纳进纪律检查权属性之中。参见刘怡达：《论纪检监察权的二元属性及其党规国法共治》，《社会主义研究》，2019年第1期，第79-86页。。在这一体制中，党内监督是主导性监督，国家监督是党内监督的延伸和拓展，二者具有高度的一致性和互补性。新时代纪检监察合署体制的结构主要体现在四个方面。

一是组织结构。深化纪检监察体制改革以来，中央在“政党-国家”的框架下，重新构建了纪检监察体制，其特点在于机构合署，纪法贯通。中央纪委和国家监委是一种相互依存的政治伴生关系，中央纪委是这个体制的内核。一方面，在以党领政体制下，如果没有党的领导，则国家监委的权威性不足；另一方面，如果缺少国家监委，那么党的意志及纪律检查权在国家权力体系中的行动空间和行动方式都会受到极大限缩。因此，采用纪检监察合署体制是构建党统一指挥、全面覆盖，权威高效监督体系的必然选择。

二是人事结构。中央纪委与国家监委主要领导实行兼任双职——国家监委主任、副主任、委员全部从十九届中央纪委常委中产生(13)十九届中央纪委委员产生在先(2017年10月24日)，国家监委委员产生在后(2018年3月21日)；中央纪委书记以及有军职的中央纪委副书记和常委不兼任国家监委职务；原最高人民检察院检察委员会副部级专职委员兼反贪污贿赂总局局长卢希于2017年10月当选十九届中央纪委委员，2018年3月任国家监委委员，2019年1月当选十九届中央纪委常委。，监察委员会不设党组，本质上就是党的工作机构。[54]反贪污贿赂总局干部转隶后，按人岗相适原则，充实到机关26个部门，通过与原有干部混合编成以加快全面融合。[55]中央纪委国家监委通过对核心部位人事制度设计以及关键环节人事安排，使新的纪检监察合署体制实现了全面融合。

三是权力属性。党的纪检权和国家的监察权，本质上都是监督权。深化纪检监察体制改革后，中央重新修订和制定了一系列法律法规，在调整范围上，按照“政党-国家”的逻辑对党的纪律检查权和国家的监察权划出了相对明晰的边界。尽管这种新方式使监督权呈现出纪法分离的分布状态，但是在合署办公的体制下，这两种权力能够被一体行使，在内部实现纪法贯通。[33]

四是领导关系。中央纪委国家监委内部的领导关系体现了党中央对纪检监察工作的集中统一领导。首先，党章中并未规定中央纪委书记负责制(14)《中国共产党章程》(中国共产党第十九次全国代表大会部分修改，2017年10月24日通过)仅对中央总委员会书记、中央军委主席的领导地位进行了规定。第三章“党的中央组织”，第二十三条：中央委员会总书记负责召集中央政治局会议和中央政治局常务委员会会议，并主持中央书记处工作。……中央军事委员会实行主席负责制。，中央纪委实行的是集体领导和个人分工相结合的制度(15)《中国共产党章程》(中国共产党第十九次全国代表大会部分修改，2017年10月24日通过)第二章“党的组织制度”，第十条(五)：党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。——常务委员会集体领导，常务委员会委员各有分工；其次，监察法中明确了党对国家监察工作的领导，但并未规定国家监委主任负责制；[52]再次，由于国家监委委员同时也是中央纪委常务委员会委员，因此，在分工安排中表现为：“(中央纪委书记)负责中央纪委全面工作；(中央纪委副书记、国家监委主任)协助(中央纪委书记)主持中央纪委日常工作；主持国家监委全面工作；协管……，分管……。(某常委)协调……。(某常委)分管……。(某常委)协助……。”[56]需要注意的是，分工意见中的“负责”是指分工负责，而非明确中央纪委书记在合署体制中的绝对领导权。这种制度安排，一方面保证了纪检监察合署体制的“权威高效”；另一方面中央纪委书记、国家监委主任形成了一种实质上的相互制约关系，强化了中央政治局的领导权威，体现了党中央对纪检监察工作的“集中统一”领导。

五、纪检监察体制的演进逻辑

(一)管控廉政类政治风险，确保党的长期执政

当代中国的政党政治体制是“中国共产党领导的多党合作和政治协商制”[57]。这一体制中，共产党是一党领导，共产党与其他政党的关系不是对抗关系，也不是对等关系，更不是竞争关系，而是一种领导与被领导的关系。[58]由于没有外来竞争压力，处于非竞争性政党体制中的领导政党及其成员，对政党外部环境变动而产生的压力不敏感。这种感知模式一方面容易造成政党成员思想上僵化保守，行为上不求进取；另一方面也容易导致腐败与消极腐败的产生。由于不存在多党竞争和分权制衡，因此，对于权力的制约只能从体制内寻找解决方法。[59]

腐败是社会痼疾，历史经验表明没有任何政体能对其免疫。改革开放以来，伴随着计划经济向市场经济体制的转轨，党内不正之风和腐败现象开始蔓延。党意识到，如果不能有力地打击腐败、有效地控制腐败，可能产生重大政治风险，将会从根本上动摇党执政的合法性基础。因此，党的主要领导人高度重视党风建设和反腐败工作，并将制度建设作为重要的风险管控方式。正是在此背景之下，纪检、监察及反贪机关应运而生，并在发展过程中不断调整以适应不同历史时期党风廉政建设和反腐败斗争的形势任务。

(二)强化党对反腐败工作的集中统一领导

纪检监察体制改革加强了中国共产党对反腐败工作的集中统一领导，实现党内监督和国家机关监督、党的纪检和国家监察的统一，对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。正如习近平总书记要求的，从机构设置上充分发挥党领导一切的体制优势，提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的定力和能力，将党的领导贯彻落实到党和国家机关履职的各方面各环节。[60]

一方面，反腐败是事关全局的重大政治问题。中国的反腐败工作主要是政党行为，同时附加国家和社会行为，国家和社会行为仍遵循政党行为展开。[61]因此，承担了反腐败重要职责的纪检监察机关必须是“政治机关”[62]，反腐败工作必须由中国共产党集中统一领导。另一方面，纪检监察体制改革是不断适应反腐败斗争形势任务的需要。经过多年政治实践，反腐败机构多头并行，令出多门、权责不清、力量分散等问题日益凸显，已经不能完全适应党风廉政建设和反腐败斗争新形势的需要，亟待改革。历史经验和政治实践清楚地表明，行政权力可以层层分包，但监察权力只能由中央独掌，不容他人置喙。因此，中央着力深化纪检监察体制改革——成立国家监委，将行政监察机关及反贪机关一并整合，并通过与中央纪委合署办公的形式，实现全面融合和战略性重塑。[41]

(三)“三项改革”一体推进，互为表里

纪检监察工作是中国特色社会主义事业的组成部分，也是党和国家治理体系的重要组成部分。[63]在党和国家监督体系中，党内监督是主体，国家监察是党内监督的延伸，机构改革是履行监督职责的保障，这就决定了党的纪律检查体制改革是“三项改革”的核心与龙头，国家监察体制改革是拓展和创新，纪检监察机构改革是配套和保障。

首先，中央以改革党的纪律检查体制为起手式，统领牵引，发挥双重领导体制优势，横向上强化党委对反腐败工作全覆盖、全方位、全过程领导，纵向上强化纪委上下级“两为主”领导关系，确保中央对反腐败斗争的绝对领导。

其次，以改革国家监察体制整合资源，创制突破，发挥合署办公制优势，形成监督合力，增强监督实效，将所有公权力都纳入监督范围。

再次，以纪检监察机构改革强力保障、提质增效，建立健全相互制约的内部运行机制，实现“形神兼备”。

“三项改革”互为表里，通过一体推进建构党和国家监督体系的主干，为推动中国特色社会主义监督制度优势转化为治理效能提供有力支撑。

(四)“关键时期”的制度变迁

纪检监察体制变迁是政党主导的“强制性制度变迁”。以中央纪委恢复成立为起点，我们可以清晰地观察到该制度变迁路径上的“关键时期”(Conjunctures)。制度发展初期的路径好比有一个交叉的路口，发展方向并非只有一个。在路口做出的选择，会对未来产生关键性影响。“深黄色的树林中，一条路分了两岔，遗憾的是我无法同时去走两条……”[64]正如在纪检监察体制的探索过程中，其路径选择不只一种可能。但在制度形成的“关键时期”，决策者一旦做出选择，其后的发展路径就被锁定，制度必然沿着此时确定的大方向不断自我强化。分析表明，改革开放以来的纪检监察制度变迁历程中有两个“关键时期”。

党的十三大时期是纪检监察体制变迁的第一个“关键时期”。首先，乔石同志同时担任中央政法委书记、中央纪委书记。这种安排实质上是通过一位领导同时协调纪检、政法两大系统，从而建构起“纪法衔接”的模式。当时，有人主张纪检和政法部门“联合办公”，共同处理违纪违法案件。乔石同志对此指出：“国家司法部门、党的纪检部门各司其职，不能合在一起。”[65]其次，纪检监察制度设计受到这一时期“党政分开”要求的直接影响。因而，国务院成立监察部，负责行政监察工作。在实际运作中，实行党的纪检机关、行政监察机关分开，各负其责的工作模式。监察部成立后“和中纪委、法院、检察院、审计署的关系都很密切，职责划分与工作展开等领域存在非常密切关联性”[66]，有关方面还就监察部与审计署合署办公进行过构思(16)《关于印发肖洪达、尉健行同志讲话的通知》(监办发[1988]8号)(1988年5月17日)，《尉健行同志在中央国家机关组建行政监察机构、撤销纪检组会议上的讲话》(1988年4月29日)：(三)对于有些部门提出监察和审计机构合署办公的问题，我们感到，虽然监察与审计都是监督部门，在业务上有一定的联系，但职能不一样，承担的任务也不尽相同。因此，监察部和审计署的派出机构，原则上应该分开。一方设派出机构，另一方设内设机构的个别部门，如果分设确有困难，经与监察部、审计署同意，也可考虑合在一起。参见中华人民共和国监察部办公厅：《行政监察工作文件选编(1988)》，地质出版社，1989，第321-332页。。这种体制构思实质上是在行政系统内部进行整合。然而，中央最终研究决定从1993年起实施纪检、监察合署体制，即“党政二元一体”结构。这一重要决定，锁定了其后几十年纪检监察体制的基本路径。该体制的一个重要的特征就是领导权并非“单头制”，而是民主集中式的“双头制”。

十八大时期是纪检监察体制变迁的第二个“关键时期”。时任中央纪委书记的王岐山同志主导的强力反腐扫荡了体制内的腐败存量，极大地强化了中央权威；通过“三转”彻底整合了中央纪委监察部机关。这些举措为纪检监察体制改革奠定了基础。十九大报告指出，中国特色社会主义最本质的特征是党的领导，中国特色社会主义制度的最大优势是党的领导。党政军民学，东西南北中，党领导一切的。[67]为进一步加强党对反腐败工作的集中统一领导，纪检监察体制改革持续深化，成立国家监委，实行的纪检监察合署体制，实现了机构、职能、人员的全面融合和战略性重塑，有效解决了反腐败工作政出多门、力量分散等问题。

六、余 论

改革开放以来，纪检监察制度变迁呈现出明显的间断平衡性特征(Punctuated Equilibrium)。间断平衡理论(17)关于生物进化的突变理论。1972年由古尔德(Stephen Jay Gould,1941-2002)和埃尔德里奇(Niles Eldredge,1943-)在《间断平衡:代替种系发生渐进主义》中提出。强调生物的进化是渐变与突变、连续与间断的统一。参见大辞海编辑委员会：《大辞海(哲学)》，上海辞书出版社，2009，第737页。认为，长时间的只有微小变化的稳定或平衡被短时间内发生的大变化所打断，也就是说，长期的微进化之后出现快速的大进化，渐变式的微进化与跃变式的大进化交替出现。[68]鲍姆加特纳(Frank R. Baumgartner)和琼斯(Bryan D. Jones)首先将间断平衡理论应用在社会科学研究领域。历史制度主义对制度变迁的解释最初来自于克拉斯纳(Stephen D. Krasner)提出的断裂均衡模型。[69]奥伦(Karen Orren)和斯科隆内克(Stephen Skowronek)关注制度变迁的内部因素、制度形成的异步性、制度渐变的可能性等，对断裂均衡理论的局限性进行了弥补。[70]历史制度主义研究制度与环境的关系、制度与观念的关系、正式和非正式制度的均衡，使用路径依赖及锁定和制度的存续与断裂等框架，对制度变迁中的特性加以分析。

以此视角观之，纪检监察制度变迁的内在逻辑是连续的，但在“关键时期”(18)杨光斌认为制度变迁中有常规时期和关键时期之分，而常规的制度变迁样式都是由关键时期所确立的制度而决定的。参见杨光斌：《诺斯制度变迁理论的贡献与问题》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2007年第3期。受内外部因素的影响，使制度产生阶跃式变化。纪检监察制度的演进是在党风廉政建设和反腐败斗争形势、领导人的政治意志与决断、多元主体博弈、路径依赖等诸多因素共同作用下的结果。改革开放以来，历次纪检监察体制改革明显呈现出权力集中、权限扩大的趋势。当前，纪检监察机关已经整合成为一个具有极高政治权威的“单头制”(19)根据反腐败机构的数量，将各国的反腐败体制划分为“单头模式”“多头模式”的方式为学界普遍采用。参见任建明，张君翼：《中国反腐败机构改革研究——基于中国香港和中国内地间的比较》，《北京航空航天大学学报(社会科学版)》2016年第1期；过勇，潘春玲，宋伟：《“十八大”以来我国纪检监察机关的改革路径及成效分析》，《国家行政学院学报》2018年第5期。反腐败工作领导“超级机构”。监督权的高度集中加强了中国共产党对反腐败工作的集中统一领导，提升了纪检监察机关的权威和运作效率，适应了新时代“全面从严治党”重大战略部署和反腐败斗争需求。正如历史的发展不会停滞，纪检监察制度的演进也会与时俱进、常演常新。