论工业仓储用地在城镇规划中的重要性

蒙城县乐土国土资源管理中心所 邓华

目前我国现行土地分类依据用途分为三大类，即农用地、建设用地和未利用地。工矿仓储用地属于建设用地，它包括工业用地、仓储用地、采矿业用地。工业用地是指工业生产及其相应的附属设施用地；仓储用地，是指用于物资储备、中转的场所及相应的附属设施用地。一般是指包括物流仓储设施、配送中心、转运中心等用地。今天我们重点探讨的是工业用地和仓储用地（下文简称工业仓储用地）。

一、目前我国城市工业仓储用地的现状

（一）由于历史原因，用地布局散乱，污染严重

土地管理法实施前，由于我国地缘辽阔，工业发展缓慢，城市规划布局缺失，老城区普遍存在工业仓储用地、居住用地混杂，纵横交错，环境污染严重，特别是一些重工业城市，问题更为突出，随着社会不断进程，科技技术在工业中的应用，加快了企业更新替代，同时受环境保护、电力配套、消防设施等因素的影响，老城区工业仓储用地成为废弃地，老、破、旧、脏的面貌随处可见,昔日繁华落幕变成了“空心城”。

（二）粗犷型工业仓储用地导致土地闲置浪费严重

《土地管理法》实施后，我国逐步重视土地利用总体规划和城镇规划的重要性，从布局上解决了工业区与居住区的混杂交错问题，板块规划较为规范，土地利用大体在规划的框架内实施，乱占乱用的现象基本消失，但实际的操作中，由于规划的单一性，往往顾此失彼。特别是招商引资项目，各地政府放宽招商引资政策，对项目缺乏前期的考察，后期监管，往往存在“多批少用，少批多占、占而不用”等现象，甚至有些企业缺乏市场考察，盲目投资项目或资金链断裂，工程还没完工就破产，一地鸡毛政府也没法收场，造成大量土地闲置，烂尾厂房一闲置就是多年。

（三）城镇化进程加快，工业仓储用地增速惊人

智研数据研究中心发布的调查数据显示：2013年开始全国工业仓储用地出让均价开始反弹上升，截至2017年，工业仓储用地出让均价连续5年上升，反映出我国工业地产行业的投资开发市场热度逐渐提升，占地面积逐年攀升。2011-2017年全国工业仓储用地出让面积及增速走势图如图1。

图1 2011-2017年全国工业仓储用地出让面积及增速走势图

图中数据及我国第三次土地调查数据证明：城市无限制的扩大，工业仓储用地占比在加大，这也是我国耕地面积快速锐减因素之一。

（四）新兴的物流行业—“统仓共配”正在快速崛起

在城市仓储用地中不得不提物流行业，随着物流行业仓储一体化不断推进，在提效增能的同时，也节约了土地。据调查，随着电子商务不断发展和大数据平台的不断深入，一批新型的叫做“统仓共配”物流业正在快速崛起，“统仓共配”解决了企业自销售到末端客户包括资金流、货物流的问题，极大解放了企业手脚，降低企业仓储成本、人员成本，快速解决资金流问题。“统仓共配”是专门为企业或经销商提供的仓储与配送一体化服务的物流企业。物流行业“统仓共配”的崛起，势必节约企业仓储用地，为当前工业仓储用地规划和项目实施提出新的课题。

二、我国城市工业仓储用地存在的问题

（一）布局不合理严重浪费土地和社会资源

《土地管理法》实施前，不受用地审批手续的制约，布局不合理、粗犷用地较为严重，特别是老城区的企业与居住区混杂，污染严重。随着社会发展进程，受市场、环保等因素影响，一些企业被迫关闭或迁出，由于资产、债务问题无法解决，土地一直闲置。《土地管理法》实施后，国家对城镇规划有所重视，布局上解决区划分离，但粗犷型用地、闲置土地仍然存在。特别是改革开放以来，各地放宽招商引资政策，监管不力错位，“少批多占，批而不用，批多少用”现象仍然严重，特别是去年疫情以来，一些企业受疫情影响出现倒闭造成土地闲置。同时在物流仓储用地方面，四、五线城市只注重工业用地布局，对物流方面仓储用地重视不够，甚至没有规划。据调查，四五线城市物流快递行业缺乏区位布局，大多位于经济集中区或者交通便利区，相对经济欠发展区域布点较少，存在两极分化现象。

（二）城镇规划中“多规合一”融合不够，部门之间监管推诿扯皮

规划层面：政府只是重视宏观调控、指标分解等重大数据的掌控上，只要结果，缺乏工作过程的监督、调度。据调查，政府层面往往雷声大雨点小，以会议落实会议，形式主义仍然存在，业务主管部门在业务对接上存在推诿扯皮现象，特别是在细节数据分解上，市场调研不够或征求各级机构及群众意见不全，加之业务骨干少，往往根据以往经验操作，具有随意性，可操作性不强。监管层面：对项目的监管中仍然存在各唱各的调。2021年1月在中央一套节目刚刚播出的《正风反腐就在身边》四期节目爆炸案、酒店倒塌事故等都是血的教训。实地调研中，我们在各地城市多次目睹空中网线缠绕，路面各种维修，“城市病”随处可见的现象。这些问题充分暴露各部门规划、实施协作缺乏沟通，浪费社会资源，严重影响城市文明化进程。

（三）监管缺失、滋生腐败土壤

权利是把双刃剑，自古反腐都是利剑高悬，但在金钱和美色面前，部分官员往往经不起诱惑。在腐败和涉黑领域中，涉及土地案件仍是重头戏。由于监管的缺失错位，涉土腐败案件层出不穷。特别是近几年的“打虎拍蝇”工作中，涉土案件逐年增多，大量国有资产遭到侵蚀，资金数目之大可谓令人震惊。这些大案要案往往是高层领导充当黑恶势力的保护伞，昭示着当权者玩忽职守，将人民群众的生死置之度外。看着这些曝光的当权者玩着空手套白狼的游戏，动辄造成国有资产流失上亿万元的案件，无不让人痛心疾首。

三、建议

（一）政府重视，高调宣传，积极号召引导社会各阶层参与，制定完善的规划方案和监管机制

实践证明，工业仓储用地企业在改善民生工程、带动当地群众就业、拉动地方经济增长功不可没，但我们也应清醒看到存在的问题，充分认识到做好城镇规划涉及工业仓储用地规划的重要性，监管的不可缺失性、纪检监察的全程跟踪的必要性。因此建议各级领导高度重视，采取不同形势做好宣传，广泛发动社会各阶层的有识之士参与进来。毕竟城镇规划事关整个城市近20年来的发展需要，建议政府搭建平台，鼓励各个机构、专家、人民群众积极参与，依靠各行业专家指导，耐心听取各方面的专家意见，反复论证、切磋，制定切实可行的规划方案和长效监管机制。俗话说：千里之堤以蝼蚁之穴溃。细节往往决定成败，在诸多的规划中，城市仓储用地规划仅是众多小规划中的一分子，但关联到的项目落地却是不容忽视的。全国多起腐败案件涉及城市工业仓储用地。只有提高了认识，思想上高度重视，在实际的工作中才会提高政治站位，引导才会步入正轨。

（二）“多规合一”势在必行立体监管必不可少

2014年11月，国家发改委、国土部、环保部和住建委四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，在全国确定28个市县开展“多规合一”试点。2019年5月27日中国新闻网记者罗攀报道：我国自然资源部总规划师庄少勤强调称，这次新的国土空间规划体系“四梁八柱”，不是简单的换一个名称，比如说我们把他统称为国土空间规划，也不是形式上的拼凑……“多规合一”以后的国土空间规划要体现它的战略性、提高科学性、强化权威性、加强协调性、突出因地制宜的差异性、注重可操作性。因此呼吁从规划到项目落地实施，涉及的相关部门一定要紧密配合，团结协作。监管是否到位缺失，是规划实施的关键，也是综合评价规划的可行性、可操作性的标准之一，在政府主导下的各级监管部门同心协力、各司其职，完善一整套的配合机制、监管机制，明细工作职责、压实责任。对企业前期项目考察、资金监管、职能部门监管敢于亮剑；人大、纪检对职能部门监管督查无盲区、不断层，监管一直在路上。杜绝形式主义、官僚主义。

（三）创新机制，建立数据动态监管平台，堵住漏洞

建议政府牵头建立数据动态监管平台，对城市仓储用地使用、监管情况建立数据库。涉及的自然资源、水利、电业、环保、消防、住建、城管、纪检等部门等共同参与，接受人大、纪检监督，平台信息向大众开放。要求数据及时上传,建立动态监管数据共享机制，各部门协同配合政府，对土地利用不合理、闲置的仓储地块，按照土地管理法的规定依法收回，对闲置的土地制定方案，依法依规合理再利用。相信只要堵住各个环节的漏洞，盘活利用好土地资源，城市建设才会欣欣向荣。

总之，结合当前形势，关键高层领导能高度重视，引导职能部门制定切实可行的规划，各职能监管部门严格监管和保驾护航，同时自觉接受人大、纪检和人民大众的监督，让权利在阳光运行，不忘初心，时刻牢记为人民服务的宗旨。相信城市仓储用地这项规划的制定和实施定会交出满意的答卷。