城市更新中老旧小区加装电梯的利益平衡与精准治理

■ 张 俊 ZHANG Jun

0 引言

所谓悬空老人，是指因住宅没有电梯而被困在楼上的老人。随着人口老龄化的到来，悬空老人问题日益突出。截至2019 年年底，我国60 岁及以上人口已达25388 万人，占总人口的18.1%；预计“十四五”期间，我国老龄化水平将超过20%，进入中度老龄化阶段；而上海的老龄化问题尤为严峻，2019 年上海户籍人口中，60 岁及以上人口有518.12 万人，老龄化水平高达35.2%。据统计，上海没有电梯的多层住宅中，住在3 层以上老人超过100 万人，“悬空老人”成为近年新闻报道的热词。《2018年国务院政府工作报告》中，首次提出“鼓励有条件的加装电梯”；2019年再次强调“支持加装电梯”。然而，加装电梯存在诸多困难，推进速度缓慢。底层居民的反对是阻碍加装电梯推进的重要原因之一。这是因为在加装电梯中，底楼居民非但没有受益，反而感觉受到了剥夺。本文的目的就是探索一种方法，使底楼居民在加装电梯的过程中也有获得感，从而减少加装阻力并增加合力，推进加装电梯的速度，提升小区的整体宜居水平。

1 加装电梯的需求急与进展缓

自2018 年中央陆续出台了鼓励、支持加装电梯的政策，上海加装电梯的速度有了较大的提高，但和实际需求相比，仍然显得缓慢。截至2019年底，上海已经完工并投入运行的住宅加装电梯共221 台，其中，2012年—2017 年立项的有54 台，2018年立项的有36 台，2019 年立项的有131 台。然而，在申请加装电梯立项方面，上海2012 年—2017 年共申请立项140台，2018年申请立项188台，2019 年申请立项624 台[1]，总完成量仅为23.2%。《2021 年上海市政府工作报告》中，提出“今年要完成既有多层住宅加装电梯1000 台”。据2018 年相关报道，上海在20 世纪70 年代以后建造的老公房有29 万栋，有超过100 万人是居住在3 楼以上的老年人。这些老人有的年事已高腿脚不便，有的身患疾病无法行走，成为了上下楼都难的“悬空老人”[2]。即使上海每年以1000 台的速度加装电梯，要完成5 万台就需要50 年，这不仅和悬空老人的期盼有很大距离，而且与普通居民改善出行便捷度的需求也相去甚远。从全国的情况看，截至2018年底，全国老旧小区加装电梯已完成约1 万台，正在施工和立项阶段的有1 万多台。虽然各地加装电梯数量有所提升，但与现有住宅总量相比，仅是杯水车薪，对于全国既有多层住宅加装电梯的需求，有99%还未得到满足[3]。

对于居住在多层无电梯住宅里的悬空老人来说，加装电梯以实现无障碍出行，是日常生活的迫切需要。但由于需要加装电梯的老公房数量巨大，以现有的速度推进加装电梯，多数悬空老人难以在有生之年享受到有电梯的日常出行。因此，提高加装电梯的速度，加快推进电梯加装，才能尽快实现悬空老人的期盼。

2 加装电梯的已有研究路径和成果

城市更新中，老旧住宅的改造是世界性问题，面对人口老龄化的挑战，提高既有住宅的可及性是普遍讨论的主题。在世卫组织欧洲区域的许多国家，障碍和功能限制的患病率占总人口的10%，并且在不久的将来可能会增加。有证据表明，大多数老年人居住的房屋具有台阶、楼梯、狭窄的门等环境障碍。欧洲大多数房屋都设有楼梯和门槛，只有27%的住宅被居民评估为易于到达[4]。研究表明，增加住宅改建和设备的投资，改善可及性，可降低老年人和残疾人士的健康和社会护理费用，大量节省国家卫生服务和社会服务预算[5]。虽然在老建筑中安装电梯、维护都需要花钱，但收益远大于投入。根据拉兹卡（Ratzka）1984 年在瑞典的研究，住宅安装电梯翻新的费用比原先的机构护理费用低40%，且通过安装电梯，约有40%的残疾人可以在家居住而不用进入疗养院；此外，对比发现，不安装电梯造成的损失是电梯投资成本的数千倍[6]。

2.1 国外既有住宅加装电梯的实践

国外关于既有住宅加装电梯的实践和讨论较多，如瑞典、芬兰、新加坡、日本等。

（1）瑞典住房存量较早实现了普遍可及性，其主要方法是基于公共补助和经济激励措施，而不是对多单元建筑物的所有人施加要求[7]。

（2）芬兰老年人的数量在未来10 年将从120 万增加到150 万，为此，政府通过提供住宅楼电梯安装补贴来提高可及性。芬兰政府立法确定了较高楼层的租户要支付较高的安装成本份额，根据芬兰房地产中介机构提供的2000 年—2018 年间公寓交易数据分析，安装了电梯而导致的房屋价格溢价为2%[8]。

（3）新加坡电梯升级计划（LUP）是新加坡建屋发展局（HDB）项目，对于在1996年之前建造的房屋区块，当时出于隐私和成本考虑，房屋的电梯仅用于某些楼层。为了适应老龄化，提高可及性，电梯开始升级。与组屋升级计划中的大多数便利设施一样，这些升级由政府大量补贴，剩余部分的一部分将由镇议会支付，其余的款项将由所有受益于电梯升级的单位业主支付。建屋发展局升级计划委员会对拟升级组屋区居民年龄、需求、技术可行性和成本等多方面进行分析，如果条件满足，则公开展示电梯升级的方案和建议，进行民意调查。住在组屋区内符合条件的居民家庭可以投票，若有75%以上居民家庭投票赞成，则电梯升级计划可以实行。

（4）既有住宅加装电梯往往受现有建筑平面和结构条件的制约，电梯不能停靠在入户楼面，居民还要再上下半层才能入户。为了克服这样的问题，日本对加装电梯的建筑和结构设计方面进行了相关探讨[9]。

2.2 国内相关文献的归类

十多年前，国内已有加装电梯的研究和讨论，对加装电梯的可行性、意义和前景做了展望[10-11]。近几年，国内关于加装电梯的文献明显增加，基本以问题、案例、主题、对策等形式展开研究，可以归纳为4 个方面：①加装电梯的设计和技术问题，如平面和剖面设计[12-14]、结构方式[15-16]、技术难点[17-20]、施工组织[21]等；②加装电梯的费用问题，如各楼层的费用分摊[22-24]；③加装电梯的机制、对策和政策问题，如政府作用[25-26]、长效机制[27]、各地加装电梯的对策研究[28-33]等；④加装电梯的居民意愿、参与和矛盾，如居民的参与[34-35]、加装电梯中的冲突[36-37]等。关于加装电梯中居民间的矛盾，尤其是底层居民的反对，在不少研究中都有提及。但是，对于如何破解加装电梯中的矛盾，平衡各方的利益，尤其是如何合理补偿加梯中利益受损的居民，形成加装电梯的合力，还缺少系统、深入的讨论。

3 加装电梯居民间的内在矛盾与政策立场

根据《物权法》的规定，必须有2/3 以上业主同意才可以加装电梯。在各地的实践中，为了减少社会矛盾，往往要求90%以上的居民同意才能加装，且设有一票否决权；而由于加装电梯对居民的受益和受损程度差别巨大，居民对加装电梯的态度并不统一。在这样的严格制度下，加装电梯受到的内部阻力很大，在各地推行较慢。随着政策的放宽，各地逐渐都减少了一致同意的比例，部分地方也取消了一票否决，加装电梯推进的速度有所加快。与此同时，居民间的矛盾也随着电梯的加装不断暴露出来。

住在2 楼及以上楼层的居民基本都支持加装电梯，他们给出的理由是：①可以让悬空老人出行自由；②让小孩、残疾人等行动不便的群体出行方便；③在关键时刻，如生病急救或受伤时，需要用担架运送病人，电梯加装后可以使急救的方式和速度都得到改善；④加装电梯也能够提高年轻人和普通群体的居住生活质量，提升居住的体验感、舒适感。但对于一楼居民来说，以上的好处基本上没有；相反地，还会因为加装电梯，在住房的隐私、噪音、采光等方面都会受到不利影响。也就是说，按目前的操作方式来加装电梯，它的好处和意义只是针对部分或者说大部分人群来讲的；而对于其中的少部分群体没有意义，只有相反的后果。因此，要提升加装电梯的意义和价值，就必须充分考虑加装过程中处于受损群体的利益，采取适当措施给予补偿；否则，加装电梯的意义将大打折扣。

政府的立场是支持加装电梯。中央和各地推进加装电梯相关政策的不断出台，以及在加装电梯同意人数和方式的变化上，显示了政府的倾向。但是，政府的态度是希望居民间协商解决利益平衡问题，“居民如果都同意，可以支持加装”，实现“利益最大化，影响最小化”。对于持不同意见的业主利益，政策也有充分考虑，例如，上海在《关于进一步做好本市既有多层住宅加装电梯的若干意见》中提出了“业主之间通过协商等方式解决加装电梯中的利益平衡等事宜”“在业主自我协商的基础上，居委会应积极搭建社区协商平台，引导各利益相关方理性表达意见诉求”。这些规定表明了政策既支持推进加装电梯，也充分考虑加装电梯中居民间的利益平衡问题。但现实是，加装电梯中，底楼居民的利益往往得不到保障，无论是决策者、参与者，还是其中的居民，都应该看到这一点。但出于各方面考虑，决策者、受益者往往采用选择性忽视的方式，对加装电梯后楼下居民的损失轻描淡写或大而化之。长此以往，非但不利于加装电梯的快速推进，更会给社区建设留下隐患。城市更新改造是双轮驱动的，一个轮子是基础设施、设备的改造，一个轮子是社区参与和社区建设。通过加装电梯等旧区改造措施，不仅要改善居民的物质需求环境，而且要使社会资本有所增加。倘若只是改善了建筑设施和环境，而相应的社会资本、社会关系网络非但没有得到改善，反而受到了破坏，那么，留下的隐患迟早会爆发出来。

底楼居民的利益之所以被忽视或者被说服，是由于加装电梯在技术上没有更好的办法，在经济补偿上资金缺口又太大。如何改善这一问题，平衡底楼居民的利益，是我们需要思考的问题。

4 加装电梯中的经济利益平衡

现有的研究中对加装电梯，各楼层费用和分摊比例有很多客观调查，并给出了相对理性的分摊方法和比例；但专家客观的算法如何让居民也觉得是可接受的客观方案，这之间还是有一个距离。所谓每一层出资的客观性，它的标准不仅来源于房屋的升值和贬值，也来源于居民对房屋升值、贬值的预期。根据行为经济学的研究，人们对损失有十分厌恶的倾向，对在自己手中的东西有高估的倾向。因此，对于加装电梯产生的损失，居民往往会过高的估计。也就是说，加装电梯的客观价值，在自由协商的过程中只能是一个参照，而心理期望的价格可能跟客观的价值偏离很多，且往往是过高的偏离；对于要支付这部分费用的楼上居民来说，他们无力承担对底楼居民过高的费用补偿。如何将理论上的客观分析变成居民在实际协商中可接受范围内的、有操作性的、可实行的价格，仅从价值客观的角度来分析，还是有所欠缺的。由此，需要从居民协商的角度，以及从居民损失补偿的角度，来看待加装电梯利益之间的平衡关系。

据调查，上海电梯公寓一楼住房的价格是楼上平均住房价格的90%；而对于没有电梯的老公房，一楼和顶楼住房的单价相差不大，有时一楼住房的价格还会略高于顶楼。也就是说，加装电梯以后，一楼和顶楼的房价要相差10%以上。目前，上海住房均价在5 万元/m2左右；而老公房一般处于市区较好的区位，单价约在（6～10）万元/m2之间，老公房的主流面积在30～60m2。一般情况下，一套普通老公房的价格在三四百万元之间，10%的差价就有30 万元～40万元。假设加装电梯以后，一楼住房的单价持平，顶楼住房的单价增加10%，那么加装电梯后，政府的补贴和所有好处基本上被楼上的居民分摊。在没有加装电梯时，老公房的一楼相比顶楼更加容易出售交易；而加装电梯后，情况则相反。对于二楼以上的居民，每户平均获利几十万元，而底楼居民没有这方面的获利。如果用直接经济补偿的方法，对一楼居民给予这么多补贴，不论是政府还是楼上的居民，都是难以直接承担的。忽视一楼居民的经济损失是一种掩耳盗铃的做法，但承认一楼居民的损失，又没有足够的资金来补偿。

如何来破解这个局面呢？首先，不论是楼上的居民还是楼下的居民，经济的增加或者损失都是账面上的，还没有直接兑现，除非马上就去交易。因此，经济的获利是一个预期的概念。政府虽然直接拿出这笔钱比较困难，但从将来的收入中适当减免，却相对比较容易。加装电梯多出来的公共面积并没有进入产证，但实际上，这部分面积为楼上的居民服务，这才使得楼上居民的房价有所增值。鉴于此，政府可以出台相关政策，对于愿意配合加装电梯的底楼居民，在房屋出售时候减免其部分税收；对于楼上居民在房屋出售时，则可适当增加其交易税收。因为加装电梯后增加的房价，有政府的补贴在里面，因而其出售时获得的收益，部分可以税收的形式重新回归公共资金，继续进入政府旧改的公共资金池；否则，旧改公共资金的投入就不可能长久持续。

虽然居民的收益未有兑现，但一楼居民的损失是实实在在的，只给他们一个未来的收益预期，可否平衡目前利益损失的现状呢？笔者认为，居民的利益平衡应该是在协商中达成的，而不是从外面去确立一个标准，外在应尽量给予公平的利益平衡方法。居民的协商是围绕价值平衡点之间的一个波动，如果价值平衡点是公平的，协商则容易达成平衡。因此我们能做的，是尽量提供一些公平的策略和方法。这些策略和方法越多，居民协商时的办法和工具就越多，居民之间就容易协商和平衡。

除了对一楼居民的预期收益，还可以增加现实收益。电梯加装的方式中，有一种是以租代借，也就是第三方公司出钱将电梯建好，对每一户使用居民收取费用。这样的方式可以在收取的费用中增加一部分对一楼的补偿费用。也就是说，根据电梯使用的频率和强度，每户出资中有一个百分比分给一楼住户，这样，一楼每个月都会有一部分的收益。如此，一楼住户就会有一个现实的直接收入，即只要电梯使用，一楼就有收入。一楼得到了直接补偿，积极性自然就会提高。

在市场经济条件下，对于人民的切身利益、重大利益，如果仅以情感和说服的方式，而没有实质的利益平衡措施，那将不符合市场经济自愿、公平交易的原则。认同并尊重加装电梯过程中各方的利益，提供更多的利益平衡方法供居民选择，居民间会更容易达成共识和平衡。

5 加装电梯中社区规则的建立

居民反对加装电梯，不仅仅来源于实际的利益的损失，也来自于对常年所积累矛盾的一种情感诉求。如在传统的多层住宅中，高层居民可能有从上面扔杂物、垃圾的行为。这对一楼居民的安全感、舒适感都造成了非常大的负面影响。一楼居民对楼上居民的这种行为，抱有非常大的怨气。另外，老式公房的多层住宅，管道特别容易阻塞，导致污水四溢，严重地影响了一楼居民的生活。管道阻塞除了是设计和老化的原因，也可能是由楼上居民的使用习惯造成的。管道反复阻塞，一楼居民必然会有怨气并越积越多，找不到发泄口。反对加装电梯，实际上也是对以前积怨的一种回应。在以前的政策下，心里本来就有怨气的一楼居民不会去牺牲自己利益成就楼上的方便，所以加装电梯非常难。如今加装电梯政策放宽，加装电梯进度加快，但一楼没有从心底里认可和平衡，加装电梯后居民之间的潜在冲突还是隐藏着，随时可能在其他一些事情上爆发出来。因此，如何安抚好一楼居民的情绪，让他们从心理上感到公平公正，也是非常重要的。

以往在既有住宅加装电梯的过程中，社区工作者经常采用的说服方式有：①以个人服从集体的角度，将群体的压力不断形象化、重复化，使不愿意加装电梯的个人面临不安和心理压力；②以同情心来代替帮助行动。他们强调的是互相帮助的道德义务。但是，义务在群体成员间是对等的，楼上的居民希望一楼能体谅并同意加装电梯；反过来，一楼居民认为楼上也有义务帮助自己，不该加重自己住房困难的程度。如此反复，最终只能是陷入一个死循环。可见这种说服方式并不可取。

情感补偿就是重新伸张社区基本的规则，让所有人的行为回到规则中来；当行为偏离规则时，就应得到相应的惩罚。这既维护了规则，又维护了居民的利益。情感补偿应重新设立规范居民行为规范的规则，对违反社区公共行为规则的行为给予必要的、适当的惩罚，以减少违反规则的情况。这种做法是可行的、可操作的，因为对任何一次违规行为的有效处理，都是对一楼居民情感的有效维护和补偿。在加装电梯时，如果能够建立社区的公共规则，让任何违反公共规则的行为都受到约束，那么一楼居民就获得了保护自己权利的规则。这就在规则上、制度上维护了一楼居民的利益，是对一楼居民情绪宣泄出口的一种有效疏导和补偿。也就是在加装电梯的过程中，既约束了楼上居民，又保护了一楼居民的一定权益，使一楼居民的心理相对平衡，对加装电梯的赞成和支持倾向也就会有所增加。应该说，这样的保护是切实可行的。

那么，什么样的规则是可操作、可行的？这需要在居民之间协商，由居民直接拟定。尤其是要由一楼居民提出方案，让楼上的居民同意。至于如何在楼上和楼下之间协商，找到具有操作性的协商方案，这就需要社区志愿工作者多下功夫。一般来说，社区实践规则的约束力、执行力并不强，且缺乏有效监管。楼下的利益受到楼上侵害的时候得不到证明和支持是常见现象。如何在加装电梯的时候建立起有效规则，这是对社区建设短板的修补；此外，用规则来维护空间地位的不均衡状态，保证处于空间不利地位的居民权利，也是社区建设规则需要突破的一个方面。

6 加装电梯中的空间改造配套

老公房对于楼上居民来说，最大的痛点是悬空；而楼下居民最大的痛点是管道阻塞、房屋潮湿。加装电梯解决了楼上出行自由的问题，而对楼下居民的痛点并无缓解，楼下居民参与的积极性、同意的可能性自然会降低。如果在加装电梯的同时，适当兼顾楼下居民居住空间的各种问题，在技术方案上采取切实可行的有效措施，提升一楼居民的居住舒适度和安全度，那一楼居民就有了加入到加装电梯行动中来的积极性。

在现有的加装电梯项目中，曾有在加装电梯的同时对楼道管线进行改造的例子，获得了一楼居民的支持[38]。在加装电梯的时候提出楼道管线改造，不但可以减少协商成本，而且可以节约经济成本。况且老公房的管道堵塞，不只是对一楼居民有影响，对于二楼居民的影响也不小；为此，很多居民甚至直接在楼道里面打洞排管线，将生活废水排放到外面的雨水沟里，对小区环境也造成了损害。因此，将加装电梯和管道改造同时推进，以综合改造的方式回应底楼居民的切身利益和关切，更容易得到他们的支持。

另外，加装电梯时，对一楼的地面反潮、防水问题，也可以给予一定处理。一楼的地面反潮跟整栋楼的地面防潮处理有关。在南方地区，没有地下室的一楼相对比较潮湿。在现有的老公房改造中，如果有新技术能在相对较少投资和空间改动的情况下，改善一楼的防潮能力，相信一楼居民也会积极响应。

已有的建设案例表明，相较于单独加装电梯，综合改造同时加装电梯，既能节省成本，也易获得居民支持，提高加装速度。经测算，如果结合旧住房综合修缮来加装电梯，可节省约15%左右的费用。例如，上海风荷苑小区综合改造项目，在10d内完成了43 部加装电梯的签约，其中一个重要原因就是对小区空间进行多重改造，获得了各层次居民的支持[39]；上海市虹口区逸仙小区结合美丽家园建设启动整个小区加装电梯，26 部电梯加装在两个多月内先后启动，目前整个小区正在加装电梯的过程中（图1）。

图1 上海市虹口区逸仙小区加装电梯现场

在今后的加装电梯工作中，在条件允许的情况下，应尽可能采取综合改造配套的方式，充分考虑底楼居民居住条件的改善；同时，缓解楼上出行困难和楼下居住困难的问题，普惠楼上楼下居民，使一楼居民也有获得感，从而支持加装电梯和改造。

7 结语

加装电梯是一项民生工程，在解决居民出行的同时，也应促进邻里的和谐、社区的建设。本文针对加装电梯中楼上楼下居民意见难统一的问题，分别从利益平衡、社区规则建立、综合改造配套三个方面进行探讨，目的是为居民间的分歧找到可以达到共识的可能途径。期待本文的研究能够得到实践部门的回应，并在实践中得到检验，为加快推进加装电梯，促进社区精准治理做出贡献。