土地托管中农户权益及其保障机制研究

张 静，王 微

（宁夏农林科学院农业经济与信息技术研究所，宁夏银川 750002）

关键字：土地托管；农户权益；保障机制

0 引言

党的十九大报告提出，要加快推进农业农村现代化，实现小农户和现代农业发展有机街接。在此背景下，积极探索小农户扩展生存空间的多元路径与利益保障机制、改善小农户在市场环境中的天然弱势，使其能够逐渐适应市场需求，融入农业现代化发展的进程中具有重要意义。土地托管作为一种新型社会化服务方式，逐渐成为放活农地经营权，实现农业生产规模化、机械化、集约化、专业化的重要服务组织形式。对农民而言，根植于他们思想中的“土地情节”和传统农耕文化导致他们愈发渴望“离乡不丢地、不种有收益”，而土地托管则成为了现实中解决农村“种地难”问题的有效途径。对于小农户而言，天然的、自给自足的小规模是一把“双刃剑”，这既是小农户以家庭为生计单元的生产经营，也是导致其农户权益无法得到有效保障的根本所在。几乎所有小农户生产经营活动的约束条件都是由“小”引发，因为生产经营规模小，所以无法通过规模化降低生产成本、抵御市场和自然风险的能力弱、不具备市场势力、交易成本高、在技术进步中处于相对被动的位置等。所有这些因素叠加在一起，构成了小农户与现代农业经营方式之间的藩篱。因此，如何助力小农户突破内部和外部约束条件限制，实现农户与现代农业经营方式的有机衔接和利益保障是土地托管这一国家重点培育农业经营方式的重要内容。

1 土地托管的内涵

本文所指的土地托管是农户将部分土地经营权让渡给托管服务主体，由托管主体提供社会化服务，为农业产前、产中、产后各个环节提供综合配套服务，主要包括作物选择、农资购买、农机作业、田间管理、农技培训、流通加工、产品出售等，在此基础上形成“托管服务主体+农户”的二元合作模式，以共同完成基于双方农业需求的生产性经营活动。该种农业生产模式提供的生产要素主要是土地经营权与社会化服务内容。

土地托管最重要的特征就是农户不仅可以保留农地的承包权，也可以保留农地的经营权和收益权，农户在这一模式中仅享用土地托管服务方提供的服务，而不是将土地经营权转让，更不是剥夺农户参与土地经营的权利。土地托管模式为解决当下农业现代化进程中凸现的低值低效、谁来种地等难题提供了“范式参考”，同时实现了粮食生产由土地规模经营到服务规模经营的深度转变，这种转变得益于收益共享和风险分担机制的构建，但却受限于运作模式构建初期及发展期的交易成本，因此如何保障“托管服务主体+农户”二元合作模式下双方的利益，在政策层面促进土地托管发展，培育托管服务主体是土地托管发展的关键。

2 土地托管模式对农户收益影响

本文所指农户收益主要由直接收益和间接收益两部分构成。直接收益由农业生产性收入和非农业收入组成，农业生产性收入包括种植业、养殖业和林业收入；非农业收益包括工资性收入、经营性收入、转移性收入和财产性收入。间接收益的主要构成要素由农业项目的溢出效应和正外部收益组成，如村集体收入增加，投资分红增加；投资规模效应和多业态集聚效应所产生的外部性收益；产业升级效应和品牌效应产生的外部收益；知识溢出效应所增加自身的人力资本价值。而在土地托管过程中农户权益的实现主要在于运作模式的合理性、优越性与可行性。

在土地托管过程中农户权益是如何得以实现的呢？土地托管服务模式主要是通过三种路径来实现农户权益最大化的。首先是与农户形成直接的农地流转收益，给农户带来直接的土地租金收入或分红收益，以及转移性收入。其次是与农户之间形成劳动雇佣关系，给农户带来直接的工资性收入。最后是与农户之间形成农业生产合约，社会化服务主体通过当地特色产业延伸拓宽其所经营产业的农业产业链，同时通过整合现有农业资源，创新服务经营模式，增加农民增收渠道和方式，使得加入该服务组织的农户获得农业产业链、价值链延伸的农业经营性增值收益。但产业链延伸需要农业社会化服务主体与农户的有机联合，使分散的资源要素在产业化体系运作下进行二次分配组合，这就势必会造成农户在整个产业链条中会处于弱势地位。因此，现有土地托管模式在“事业上升期”的这一阶段，必须立足当地最具资源禀赋产业，整合现有农业产业资源，在发展现代农业的链条中找到自身发展的利益所得点，实现其组织内部的协作和循环，切实扮演好联农带农、促进农民增收的角色。具体合作模式演化过程见图1。

图1 “托管服务主体+农户”二元合作模式演化过程示意图

3 保障机制优化路径

如何才能改变现阶段土地托管过程中农户的组织弱势进而促进其与农业社会化服务组织的相容性发展呢？当前，最具有代表性的利益保障机制就是通过各类新型农业经营主体提供各类社会化服务，以纵向一体化服务和各类组织横向联合来带动农户与各类服务组织的相容性发展，从而为农户寻求最大利益空间。本文通过实地走访调研和文献检索发现，宁夏地区近年来农村产业融合发展总体水平明显提升，产业链条较为完整、全业态格局基本形成，农村活力显著增强，农民收入持续增加，“一业突出、多业发展、产业集中、经营集约”的农业产业发展格局初显，在此基础上应加快制定产业发展规划，挖掘产业主体在维系小农户利益和促进农业现代化等方面的作用，充分发挥各类社会化服务组织的中介作用、新型农业经营主体带动作用，因地制宜促进土地托管良性发展，不断提升农民组织化程度。

3.1 以农业社会化服务组织为中介的“社区型”保障机制

农业社会化服务组织的社区性主要体现在，一方面，农业社会化服务组织在社会资源、投资融资等方面有相对优势，这会拓宽加入社会化服务组织的农户的收入来源，对带动产业发展具有促进作用。同时，还可以利用农户与服务主体间建立的信任、声誉及社会契约精神促进乡风文明建设。其中，最重要的是集体意识会在很大程度上激发农民自身素质的提升。另一方面农业社会化服务组织可以将所获得的部分收益作为公益金交由村两委管理支出，提升公共服务水平，使农户切实感受到社会化服务组织的发展所带来的社会保障价值。

要依据国家相关政策引领工商资本下乡，促进当地农业社会化服务组织与工商资本的有机融合。在农业社会化服务组织的带动引领下，农民可将撂荒或弃耕土地的承包经营权入股社会化服务组织，从而进一步释放家庭劳动力，这部分劳动力可以进入引流回乡的工商企业并从事相关的工作中，这样可以使这部分劳动力在拥有社会化服务组织股份的同时还可以提高他们非农产业经营收入，这在一定的程度上又增加了农民的收入。同时，将本村具有劳动能力并有培训意愿的农户纳入免费培训，结合农户就业需求开展“订单式”培训，并与企业开展合作，增加农民工实训机会，促进农户就业能力的提升，提高农户的工资性收入。这种“社区型”保障机制一方面可以保障农户的基本利益，实现农业合作组织真正为农户服务的职能，同时又以政府为依托，促进了农户利益与农业合作组织融合发展的目标。

3.2 以农业社会化服务组织为引领的利益联结机制

随着代际更替，小农经济对农二代继续从事农业生产毫无吸引力可言，这就导致现有耕地抛荒、弃耕，粗放经营等问题趋于常态化，从而致使粮食安全危机长期化。因此，要改善小农户的生产经营条件，杜绝“大农吃小农”现象的发生，以土地托管模式为基础的农业社会化服务组织是实现小农户与现代农业有机衔接，防止农业现代化转型中出现较大生产力真空的基础条件。①要有一种利益交换与平衡机制来约束参与其中的利益主体，同时要建立健全农业社会化服务组织的章程制度，从各个机构的设立和管理着手使之成为真正为农户农业生产和经营服务的组织。②要进一步鼓励以农业社会化服务组织为引领的参与主体以标准化基地为载体，通过兼并、重组、收购、控股等方式组建一批专业化程度较高的产业联合体，产业联合体在发展过程中应当侧重于各种产业间的互助合作和标准化管理。带领更多新型农业经营主体逐步摆脱人才匮乏瓶颈。③充分发挥公益性经营管理手段，扩大小农户的聚合力，从而带动周边农户参与大市场交换，实现农民增收。同时还可以通过订单生产、承贷承还、信贷担保等形式，建立紧密的企农利益联结机制。

4 以利益交换和平等协商为基础的共同利益保障机制

以利益交换和平等协商为基础的共同利益保障机制是指在土地托管过程中，每个农户都是独立的利益主体，他们与托管主体（社会化服务组织）之间形成了复杂的互动与利益关联。以利益交换和平等协商为基础的共同利益保障机制则更加强调利益主体在协调各自利益的时候，相互之间的地位是平等的，是通过协商、利益协调而不是强制的方式达成共识与协议的。这样既能保证在互动与利益博弈中的利益诉求都能得以到达，且在实践中使得约定协议和相关重要条款都能契合双方的利益预期，从而保证组织的正常运行。首先，各方利益主体都要有公开且充分表达自己利益诉求的渠道。例如，在农户土地进入托管流程后，农户还可以向托管主体或服务主体直接表达出“你们收益拿的多，给我们农民的少怎么办”？“土地入股后，我还可以像打工一样每个月拿工资吗？”等利益诉求。而接受了农户诉求的服务主体这时候就要最大程度发挥“中介”的角色，要及时、实事求是的向各个利益主体转达农户诉求，并让农户将自己的担心、顾虑和相关诉求一一列出。其次，接到诉求之后的各个利益主体要在基于自身对市场风险的考量后，对自身风险及利益进行现实的量化与评估，并提出自己的解决方案与接受程度,然后再与有经验的“种田能手”、“农民专家”等具有代表性的农户进行一次面对面的谈判，切实让双方都能做到最大程度的让步，并将谈判结果传达给其他利益主体和农户。如有农户或其他利益主体对结果仍不满意或质疑，可采取多次“迂回谈判”，还可在一个制度体系下，制定不同经营主体的差异化方案以满足其他利益主体和农户的需要。如果不能用同一套方案执行，那就可以执行差异化的合作方案，并采取上述方法重新制定，同时农户的根本利益保障在合同相关条款中必须加以明确。最后，经过这样反复协商及沟通之后，主体和农户诉求都会得到最大程度的完整表述并实现最终的利益均衡。此外，基层政府组织也要从乡村振兴战略的视角出发，根据当地产业发展实际鼓励托管主体及相关组织做好协调工作，努力减少在土地托管过程中农户与组织之间发生分歧的频率，当好产业振兴中农户与主体之间的“调解员”。