合作治理问题研究

唐莉晶

关键词：合作治理;共识;公共对话机制

中图分类号：D630文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2021）01 — 0062 — 03

一、合作治理的研究缘起

合作治理是近年来产生于西方的一种治理方式，旨在以跨部门或多元治理主体协同的方式来解决公共问题。合作治理的出现是对全球化时代问题溢出传统组织的一种积极回应，对于“泛化”的问题不能再以固有的治理方式来解决，合作治理也就应时而生。另一方面，在高度复杂和不确定的社会情境下，社会问题是难以界定并且相互嵌套的，原有的问题还没解决好可能又衍生出新的问题。这些问题仅靠某一政府部门是无法解决的，只能寄希望于合作。中国正处于社会转型的关键时期，也面临着同样的困境，在组织边界趋向模糊和问题复杂化的大背景下，合作的现象开始在社会治理中出现，也就是出现了合作治理的实践。

对合作治理研究的缘起，学界有两种基本观点：一种观点是，合作治理研究的产生与组织界限变得模糊有关。在工业社会时期，传统组织模式是一种层级节制的官僚制组织形式。后工业社会的来临使得官僚制组织的反向功能越来越凸显。塞尔兹尼克对这种异化现象进行了分析，他认为组织中的自由裁量权或相互调适行为会导致非预期的后果，从而使组织陷入各种困境。换句话说，官僚制组织中的非人格化制度与层级体系不足以完全约束和控制组织成员的行为。组织成员的行为溢出组织边界，导致组织边界越来越模糊，组织模式发展趋向跨界性和网络化。另一种观点是，合作治理研究的产生与问题的嬗变有关。公共问题或政策问题变得越来越复杂，价值观和文化冲突逐渐取代利益诉求成为人们的关注核心。甚至，人们很难辨识公共问题是由什么原因导致的，往往是复杂因素形成问题。在高度复杂和不确定的社会形态下，公共问题呈现为建构性。问题是人们认为是问题时才成为问题的，政策问题中蕴含着认知和解释成份。问题的复杂化需要以跨部门合作来解决。

总体来说，合作治理研究的缘起根源是后工业社会进程中社会的高度复杂性和不确定性。〔1〕社会高度復杂性和不确性的典型症候是政策问题的嬗变，复杂多变的决策情境使政策问题变得越来越具有突发性和建构性，政策问题也更多凸显为价值观与认知之间的冲突，这些低结构化的政策问题难以用传统方式解决。

二、合作治理的概念研究

美国学者约翰·D.多纳休和查理德·J.泽克豪泽认为：合作治理是依据共享裁量权原则将公共部门和私营部门的能力整合起来进行精心设计后形成的力量倍增器。〔2〕Ansell和Gash曾对127个合作治理案例进行研究，将合作治理界定为“一个或多个公共部门与非政府部门一起参与正式的、以共识为导向的、商议的、旨在制定或执行公共政策或管理公共事物或资产的治理安排”。〔3〕还有一些学者认为合作治理是政府、非盈利组织和企业等多元主体通过跨部门合作来解决仅靠某个单一组织无法解决的公共政策问题的制度安排。中国学者对合作治理研究较为深入的是张康之教授。他把共识界定为行动者在开展共同行动时所形成的意向一致。〔4〕他认为社会的治理需要在伦理精神或服务价值的指引下，以道德制度和合作组织的建构为依托去催化行动者的道德自主性，并通过多元行动者的平等讨论与协商来达成共识。

尽管中西方学者对于合作治理定义不同，但也不乏共同之处。合作治理意味着治理秩序的根本性变革，这既是政府不断提升自身能力的过程，也是政府重新确定与公民、社会组织、企业、自治社区等关系的过程，更是非政府的个人、企业和组织寻求互动，提升自身社会资本的过程。合作治理否认政府垄断权威，但承认政府权威的价值。〔5〕合作治理是多元社会治理主体在一定的正式合作框架内针对公共政策问题达成共识的集体行动。

（一）合作治理的主体是异质多元的。有学者认为：“合作治理模式在主体上是由电子政府、网民、网络共同体或组织等公共行动者共同处理公共事务。”〔6〕合作治理不再是政府独享社会治理权，而是包括政府在内的多元主体以合作方式平等地参与社会治理。实质上，合作治理是多中心治理的深化和延伸。工业化进程的发展造成了公共领域与私人领域的结构性分化，公共性的生产与再生产由政府组织来承担，公共性被政府组织垄断，公共决策主要在政府组织内部进行。在后工业社会进程中，社会的复杂性和不确定性越来越高，仅靠政府自身难以驾驭社会治理，于是出现了多中心治理，政府协同非盈利组织、企业和公民个人来共同参与社会治理。

（二）合作治理以公共政策作为关注点，是一个合作行动的决策过程。合作治理的政策导向表明它不像传统治理模式一样强调组织规则和制度的至上性和普遍适用性，反而是以问题导向为基础的权变的、灵活的治理方式。传统的治理理论强调组织、制度和规则的普遍性，试图掌握一套完善的规则体系和流程解决所有问题，政府组织可以从容地进行社会治理。然而，随着社会流动性和复杂性的不断增强，政策问题越发呈现出不同的“个性”，很难找到几个政策问题是完全相同的。在这种情况下，需要建构一种问题导向的社会治理模式，而合作治理就是这一理想模式。

（三）合作治理以共识达成作为目标。公共管理学界关于共识的界定存在着争议，不同取向的公共管理理论对共识的界定是不一样的。在公共选择理论家眼里，共识是决策者在利益上所达成的一致;〔7〕对于渐进主义决策理论家来说，共识指的是决策者针对政策方案所形成的妥协;而对于支持共识型决策的学者来说共识视为“自由意志的契合”或者是非强制基础上的意向一致。〔8〕共识的存在是公共性得以实现的前提，公共管理理论研究角度不同，但都共同指向如何在多元治理主体之间建立实质性的共识问题。

共识问题最早由基恩提出，他勾勒出共识建构的核心论题是如何在社会治理中达成实质性的、总体性的共识，并指出解决这一问题的关键就是要处理好行动者差异性和同一性的关系。哈蒙和全钟夑从行动主义和社会建构的角度研究共识形成问题，他们共同的特点是从作为对话的伦理中去寻求出路。哈蒙从行动理论的视角提出了行动者之间面对面互动的重要性。全钟夑进一步推动了这一主题，他认为行动者之间共识的建构不仅需要彼此的相互承认和对话，还离不开一定形式的载体，比如会议和论坛等，但这种公共对话的舞台却不是一种“常态”，往往受制于现有的组织形式和治理结构。因此，寻求实质性共识必须从组织与治理结构变革来寻求出路，而合作治理涉及治理结构的深度变革，自然有利于在多元治理主体之间形成实质共识。

（四）合作治理强调以协商方式来解决问题。在协商民主理论家眼中，协商是一种公共对话的方式，它是指向权利的。〔9〕权利是人们共享的一套社会信念结构，是人类作为一个共同体的隐喻。权利的实现意味着公共利益的实现。理性协商围绕权利而展开，但协商民主中的对话也不一定是一种非扭曲的对话。哈贝马斯对如何保持对话的正当性提出了独到见解，他从伦理角度研究协商对话的规范机制。尽管他关于公共对话的正当性方案仅是一种伦理倡导，但也不失为一种理论突破。形成真实的对话机制需要一个关于对话伦理的建构过程，通过对制度和组织形式的有效创设，实现对共识建构的重塑。一方面是伦理制度化的合理建构，既要有效约束行动者间的伦理对话，同时又不至于限制或扼杀其独立自主性;另一方面要设计弹性化的组织形式，尤其是要探索有利于行动者互动和学习的有效形式。

三、合作治理运行机制的研究

从社会治理中共识形成的角度来看，合作治理最理想模式是行动主义的模式，平等主体之间经自由对话来达成实质上的意向一致。关于这种模式的运行主要有两种思路。

第一种观点认为，达成共识是合作治理运作机制的核心，需要建立一个体系化的运行机制，有效指明如何实现各方主体多轨道运行的合作共治。首先是建立支持多元治理主体合作的网络化组织机制;其次要建立平等协商或对话机制，真正共识的形成通过平等对话形成的理解一致;最后要建立合作治理的参与机制。合作治理是政府与社会互动的秩序化过程，可通过“互联网+”“智慧治理”等治理手段的创新升级不断完善公民参与合作治理的方式。

第二种观点认为，合作治理的有效运作需要由多元化的运行机制给予支撑，才能形成实质性共识。〔10〕为此，学者们相继提出了风险沟通机制、利益兼顾机制、法律保障机制、监督约束机制、信任机制、责任机制、公共承诺机制、信息共享机制、公共对话机制等。通过这些机制的综合运用，多元治理主体能够有效地形成互动与合作，确保共识顺利形成。总体来说，合作治理是一个系统工程，需要在各种运行机制之间形成整体性协同，产生整体大于部分之和的效果，最终在多元治理主体之间达成实质性共识。

四、合作治理研究的展望

归结学界对合作治理问题的研究，今后需要进一步研究解决两个问题：

（一）合作治理中的共识形成如何加以判断的问题。合作治理以共识达成作为目标，但是判断多元治理主体是否达成共识缺乏统一的标准。〔11〕具体来说，共识达成是以全体意向一致作为评判标准，还是以多数原则作为评判标准，学界没有形成统一认识。从现实角度来看，在多元治理主体参与的合作治理中，由于大家的偏好、利益和观念不同，要达成意见的全体一致几乎是不可能。那共识形成的标准应该是什么？学界需要进一步研究和厘定。

（二）合作治理研究中如何保证合作治理参与者对话的真实性问题。哈贝马斯认为“共识行动建立在主体通性所承认的公认的要求上”，〔12〕这种要求是“话语正当性”，其构成要件包括规范、手段、目的有效性和真实性的效度四个方面。其实，哈贝马斯所说的协商对话规范机制完全是一种伦理倡导，因为这种对话要求的稳定性和可持续性在缺乏制度和组织支持的情况下无法实现。

我国正处于国家治理体系和治理能力不断完善时期，社会治理体系和治理能力现代化尚待发力，各种新的复杂问题层出不穷。社会治理模式必须突破传统架构，寻求在政府、企业、非盈利组织和公民之间建立合作关系。合同外包的发展可以为合作治理奠定组织基础。政府更多用合作处理公共事务的主动培育性行为，加上各参与服务承包者不断迎合政府和社会服务需求的自发性生长，可以结合实践案例和已有撰文中清晰地看到，合作治理的趋势是不可逆转的。实践证明，西方国家的合作治理理论和实践经验只能借鉴而不是照搬，这就要求我国的公共管理研究者要正视合作治理研究中的问题和挑战，立足国内实际，大胆创新，深化合作治理的研究。合作治理需要政府释放更多的社会活力和竞争空间投向其他治理主体，而企业、社会组织、专家等也要有序进入和政府并存在同一架构下，逐步实现协同共治的良好局面，促进新时代中国特色社会主义的蓬勃发展。

〔参 考 文 献〕

〔1〕柳亦博，李倩.论后工业化时代的动态合作治理〔J〕.管理现代化，2014，（04）.

〔2〕John W. Dienhart and Jessica C. Lederscher. Sustainability， Collaboration and Governance：A   Harbinger of Institutional Change 〔J〕.Business and

Society Review，2010，（115）.

〔3〕Chris Ansell and Alison Gash. Collaborative Governance in Theory and Practice〔J〕.Journal of Public Administration Research and Theory，2008，18（04）：544.

〔4〕张康之.走向合作治理的历史进程〔J〕.湖南社会科学，2006，（04）.

〔5〕刘辉.管治、无政府与合作：治理理论的三种图式〔J〕.上海行政学院学报，2012，（03）.

〔6〕顾丽梅，翁士洪.网络参与下的地方治理创新〔M〕.上海：上海人民出版社，2015.

〔7〕王绍光，樊鹏.中国式共识型决策“开门”与“磨合”〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2013.

〔8〕陈玲，赵静，薛澜.择优还是折中——转型期中国政策过程的一个解框架和共识决策模型〔J〕.管理世界，2010，（08）.

〔9〕陈炳辉，王卫.民主共识的达成——协商民主解决多元偏好冲突的路径择〔J〕.厦门大学学报：哲学社会科学版，2012，（05）.

〔10〕Rosabeth Moss Kanter. The new managerial work〔J〕.Harvard business review，1989，（06）：86-90.

〔11〕C. Marlene Fiol and Marjorie A. Lyles. Organizational Learning〔J〕. Academy of Management Review，1985，10（04）：805-810.

〔12〕哈貝马斯.交往行为理论（第一卷）——行为合理性与社会合理性〔M〕.曹卫东，译.上海：上海人民出版社，2004.

〔责任编辑：张 港〕