农房改造集聚的缘由、历程及思考——基于姚庄模式的分析

蒋星梅

(中共嘉善县委党校，浙江 嘉善 314100)

农村和城市是相互联系、相互依赖、相互补充、相互促进的，农村发展离不开城市的辐射和带动，城市发展也离不开农村的促进和支持。但是，我国城乡经济社会发展形成了严重的二元结构，城乡分割，城乡差距不断扩大，“三农”问题日益突出。局限于“三农”内部，“三农”问题无法解决，解决“三农”问题，必须实行城乡统筹，充分发挥城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用，才能实现城乡经济社会一体化发展。

2008年以来，嘉善姚庄镇作为农房改造集聚的试点镇，坚持一张蓝图绘到底，紧密结合城乡统筹实际，不断完善置换政策，创新工作推进机制，先后完成了一期、二期、三期农房改造集聚工作，走出了一条从“两分两换”试点实践向农房改造集聚常态推进的新路子。截至目前，全镇包括姚庄主中心和丁栅、俞汇社区副中心的“1+2”新社区已建成联排房、复式房、公寓房、电梯公寓房等各类安置房9 302套，总建筑面积180万m2，总投资43亿元。全镇共5 764户农户实现集聚，农村居民的集聚率达56.09%。当前农房改造集聚三期二批次工作正在推进，预计三期二批次集聚后将有6 700余户农户实现集聚，全镇集聚率约为66.7%。通过农房改造集聚，累计可节约土地200余hm2。

1 农房改造集聚的缘由

1.1 农房改造集聚是承担统筹城乡综合配套改革的新任务

自2008年4月，嘉兴市被确定为浙江省统筹城乡综合配套改革的试点，随后嘉兴市启动实施了以“两分两换”优化土地使用制度为核心，包括劳动就业、社会保障、户籍制度、新居民管理、涉农体制、村镇建设、金融体系、公共服务、规划统筹等的“十改联动”。嘉善县选择姚庄镇开展试点工作，鼓励引导全镇农户向0.98km2的城乡一体新社区——桃源新社区集聚居住。

1.2 农房改造集聚是拓展发展空间的内在需求

姚庄镇2000年起建立姚庄工业园区，迈上工业化道路，2010年又被浙江省确立为小城市培育的首批试点镇，发展进入快速道。通过10多年的发展，原来规划的8.48km2的姚庄经济开发区已开发4.8km2，累计承载400多家中外企业，吸纳本地90%以上的劳动力和4万余名新居民就业。工业发展空间越来越受到限制，而当时农户户均宅基地占地400m2，占用了大量非农建设用地。开展农房改造集聚、推进城乡一体新社区建设是拓展发展空间内在需求。

1.3 农房改造集聚是农民共享美好生活的新期待

2008年嘉兴的城市化水平相对比较低，还有50%以上的农民居住在农村。一方面，农民收入显著提高后改善住房内在需求强烈。2008年6月试点时，姚庄镇共有农户4 805户，农村居民人均纯收入1.2万元。2009年7月，并镇后农户增至10 500户，当年度农村居民人均纯收入1.36万元。但是农民住房除部分通过省市重点工程项目得以拆迁安置外，其余农户的住房大多建于二十世纪八九十年代，比较陈旧，迫切需要翻建新房。当然还有很多农民已转变为产业工人，希望能够在城镇居住。另一方面，大部分农户由于分散居住在各自然村落，政府由于财力的限制公共服务基础设施很难向下延伸覆盖，与农民希望能享受基本公共服务，享受美好生活的新期待存在矛盾。

2 农房改造集聚的发展历程

2.1 探索：“两分两换”试点推进阶段

从2008年6月～2010年9月为第一阶段，是“两分两换”试点推进阶段。嘉兴市委市政府提出的“两分两换”是按照“土地节约集约有增量，农民安居乐业有保障”的要求，以“农业生产经营集约、农村人口要素集聚，提高农民生活水平和生活质量”为目的，将宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开；以承包地换股、换租、换保障，推进集约经营，转换生产方式；以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式。但是在实际的操作过程中，姚庄镇的“两分两换”仅仅实行“一分一换一流转”，只涉及宅基地，不涉及承包田。这是在慎重思考“到底是把农民从土地上赶出来，还是把农民从土地上解放出来”后决定的。

由于没有现成经验可循，只有摸着石头过河，在边探索边实践过程中，坚持“政府可承受、农民可接受、工作可推进”的原则，坚持农民自愿置换原则，修改完善政策，在反复论证基础上形成了《姚庄镇农村住房置换城镇房产实施办法(试行)》。主要从以下几方面开展工作。

2.1.1 厘清家底。采取发放调查表、召开座谈会和上门核查等方式，摸清了全镇所有农户的农村住房、宅基地、人口和产业等情况，发现户均住房面积187m2，户均人口4.3人，有67.5%的农村劳动力转移到二、三产业，户均现有宅基地面积为775.3m2。

2.1.2 了解意愿。所有党员干部先后进村入户，直接面对农户，了解到绝大多数农民对这一改革表示赞成，自愿置换且集聚居住到姚庄镇农村新社区。

2.1.3 拓宽思路。十分重视向其他地区学习先进理念和经验，分别赴天津市东丽区华明镇、江苏省江阴市新桥镇、上海市金山区枫泾镇新春村和廊下镇万春村等地，进行实地考察，学习经验，拓宽思路。

2.1.4 科学规划。规划先导，在调查摸底的基础上，本着科学合理、节约集约的原则，将姚庄片30.8km2划分为商贸居住区、工业功能区和农业产业区三大区块。①布局合理。该镇在商贸居住区中规划建设1.2km2的农村新社区，其中，0.98km2规划建设为姚庄镇农民居住区，引导4 805户农户自愿居住进集聚区；0.22km2规划建设为与工业功能区和商贸居住区相配套的综合服务配套区，组建农民物业股份有限公司。②推进有序。考虑到政府财力和农民接受程度等因素，将0.98km2的集中居住区作为一个整体，一次性规划布局，把整个项目分成四期开发建设，每一期作为一个相对独立的整体进行规划布局，确保项目建设到哪里、功能设施配备到哪里。

表1 第一阶段桃源新邨一期数据

2.1.5 合理设计。结合农民生产生活习惯等因素，设计了6层(含车库)的标准公寓房和5层(含车库)的复式公寓房，配以既可用于会展娱乐，又可置办红白喜事的多功能“农民会所”等公共场所，配套设施功能齐全，完全符合农民的个性化需求，又最大限度地体现了节约。首期项目用地20.73hm2，主要建设1 000多套标准公寓房和复式公寓房，规划建筑面积22.76万m2，一期工程项目总投资约4亿元。

2.2 调整：农房改造集聚阶段

从2010年10月～2016年12月为第二阶段，是试点后常态转入农房改造集聚阶段。整个二期跨度时间前后6年左右。从2010年报名，2011年开始陆续招标启动建设，在姚庄主中心和丁栅、俞汇社区副中心等建设“1+2”城乡一体新社区，姚庄主中心安置点桃源新社区建成了4个安置小区，总占地55.87hm2，建设公寓房356套、复式房716套、联排房654套；丁栅新社区安置点建成了沉香荡新区，总占地13.73hm2，建设公寓房202套、复式房492套、联排房78套；俞汇新社区安置点建成了俞家汇新村安置区，总占地3.8hm2，建设公寓房88套、复式房24套、联排房68套。全镇已集聚农户2 962户。

表2 第二阶段数据

二期在坚持原有政策不变的情况下，姚庄对农民的住房需求和实际情况进行了深入调研分析，并结合小城市建设需要，特别是土地要素瓶颈制约这一特殊情况，在联排房、公建配套房、商品房和货币等置换方式的基础上，增加复式房户型供置换户灵活选择。

在实践中发现，更多农户青睐于复式房置换。从经济角度讲，政策规定：可选择联排房置换的农户如果选择复式房置换，奖励要增加，农户置换一套复式房的费用要比置换一套联排房便宜好几万元，所承受的经济压力大大减轻了。从住房角度讲，复式房层数两层半，总建筑面积235m2左右，大多数超过了原来的农村住房面积，且全部为框架结构，设计合理，可分可连，不仅能解决农户几代人的住房需求，还可以让农户合理安排好生活空间。同时，复式房每户都配备了层高较高的大容量底层，很多老人都喜欢住在底层，也可作为车库，更不用发愁农具等杂物的存放。

2.3 完善：农房改造集聚常态化实施阶段

2017年1月以后为第三阶段，是农房改造集聚三期。完成二期置换总结经验后进入常态化推进农房改造集聚阶段。因老百姓参加农房改造集聚的愿望很强烈，在2017年初出台文件，计划在姚庄、丁栅、俞汇3个点上安置集聚2 000多农户。从三期开始，在安置户型、建设模式、管理方式等3个方面进行了较大调整。为增加节地率，在新增土地指标有限的情况下，可以集聚更多的农户，三期主要以公寓房为主，并且向小高层发展，房屋具有划拨土地性质的不动产证。委托国企参与建设和运行，提高社会化和规范化程度。建成后引入正规物业管理，可有效减轻政府社区物业管理压力。在集聚建设路径上，既考虑政策延续性，又结合新形势、新情况，尊重一部分农户意愿的基础上，采用中心点集聚和自建房两种模式同步启动、同步推进。

2.4 姚庄农房改造集聚成功的原因

2.4.1 拥有扎实的产业基础优势。①产业基础好。规模农业和效益农业基础好，使农民可以从土地束缚中解脱出来，农业收入增加，农民生活比较富裕，对土地的依赖性减弱；经过多年发展积淀，逐步形成布局科学、环境良好、集聚效应明显的工业发展平台，可以吸收农民成为产业工人。②城建基础好。姚庄由乡到镇，到2008年6月农房改造集聚试点时，城镇道路、绿化、供水、供电、排污、亮化及镇村交通道路建设等公共服务设施比较健全，城镇管理基础较好。

2.4.2 具备改革攻坚的强大组织力。姚庄镇先后获得全国文明镇、国家卫生镇、全国环境优美乡镇、全国先进基层党组织、浙江省“五好”乡镇党委、浙江省第二届“人民满意公务员集体”等荣誉，人民至上的崇高服务意识深入到每个公务员的行为中。开展的“523”团队(所谓“523”团队，就是要求全体镇村干部做到“5有”，即每晨要有清醒、每天要有激情、每周要有成效、每月要有突破、每年要有跨越；“2子”，就是时刻带着镜子照不足，带着尺子找差距，严格自律，拔高标杆；“3会”，即每位镇村干部要成为会干、会讲、会写的干部。)建设，使镇村干部组织力、凝聚力、战斗力、创造力得到提升，拥有推进改革攻坚的强大组织力。

3 农房改造集聚的积极影响

农房改造集聚给姚庄经济社会发展和城乡面貌、人民生活带来了明显变化，让农民转变为居民后，有了真切的归属感和幸福感。

3.1 土地要素更加节约集约

原来农户宅基地户均占有775.3m2，一、二期农房置换后，获得土地周转指标83.33hm2，户均节地0.03hm2，共节约土地77.33hm2，三期大约节约土地166.67hm2，将置换户的农村住房、辅助房及附属物等全部拆除，实施农村土地综合整治，高标准、高质量开展土地复垦，获得的周转指标1/3用于农房改造集聚新社区建设，2/3用于工业项目和城市建设，有效破解了土地要素瓶颈制约，推进了姚庄镇的省级经济开发区建设和小城市培育试点建设，为长三角一体化发展腾出空间。农房改造集聚也使政府在对农村公共基础设施投入上节省了1.2亿元～1.5亿元，强力支撑了小城市政府性项目建设，提高了资金使用效率。

3.2 公共资源配置更加优化

随着农户的集中居住，通过合理规划，政府不再对农村基础设施和公共服务“摊大饼”“撒胡椒”式的分散投资，转变为集中投资，投入到学校、城市公园、体育馆、医院、养老中心、电影院等项目，增强了城市功能，提高了公共财政资金使用效率，为进城居民创设优质的城市形态。

3.3 农民生活品质显著提升

农民住进了户均面积在200m2～400m2不等的新房，改善了居住条件，同时快速高效地共享了城市中的教育、医疗、金融、商贸等公共服务资源，加速了市民化进程。“三线”全部实现地埋，超市、银行等公共服务设施配套完善，绿化率达30%以上，全域开展农村人居环境整治，建成了展幸莲花泾、北鹤南北姚浜、渔民村等一批美丽乡村精品村(点)，已经建成“桃源渔歌”风景线项目，为还留在农村的农户创造基本的生产生活条件和良好的生态环境。

对社区居民实行“生活原则上以社区为主、生产原则上以原行政村为主”的双重管理模式，加速农民向市民转变。

3.4 城乡经济有效激活

农户通过房屋的置换，不仅使原有的房屋实现了增值，并通过对空余房屋的出租，增加了财产性收入。桃源新社区目前租住新居民8 000多人，以每人年均租房支出3 000元计算，仅此一项就至少可以为农户增收2 400万元。通过农房改造集聚，农村人口向建城区集聚，使小城市的人气、商气更加旺盛，宾馆、超市、金融机构等服务单位不断增多，拉动了城市消费需求。据不完全测算，仅农村居民集聚后对住房的装潢等总消费超过10亿元。同时，通过集聚，一部分不适宜从事现代农业发展的农户，把土地流转给了规模经营大户，促进了现代农业发展，搞活了农村市场。

总之，农民宅基地置换试点实践充分体现了“八个性”的特点：谋划的超前性、调研的真实性、规划的科学性、设计的务实性、测算的客观性、政策的平衡性、操作的公开性和工作的创新性。宅基地置换跨出的这一步，得到的不仅仅是改善农民生活环境、让农民更方便地享受公共服务这么简单，更重要的是，它真正实现了农民在城市和农村之间的自由选择，是统筹城乡发展，建设新农村，构建和谐社会的一个创新实践。

4 农房改造集聚中值得关注的问题

农房改造集聚工作周期长、情况复杂、资金需求量大，要素保障要求高。从当时的“两分两换”试点到常态化规范化的农房改造集聚，作为一项创新工作起到了先行先试的作用，积累了可看、可学、可示范的经验，形成了各方关注的“姚庄模式”。从长远发展来看，还存在一些问题需要关注和研究。

4.1 村庄布点规划与实际匹配难

县级、镇级现有的规划，都是通过专家评审，地方人大通过的地方性法规，但是由于形势在不断发展、理念在不断更新、要求在不断提高，原有的布点规划与当前的实际有很多不匹配、不完全适应的地方。在规划用地空间上，由于公寓房安置需求的大量迅速增长，中心社区用地已明显不足，而偏远村域规划需求降低，需要进行调整。另外，因农户大量“离村进城”，有些村即将成为“空心村”，不少村庄中心地带宅基地出现闲置，浪费了有限土地资源，破坏了农村景观布局。因此，需要抓紧编制完善各类规划并完成报批备案。各地在开建自建点前，县级部门要给予各类技术指导帮助。

4.2 集聚房屋“定性”难

姚庄农房改造集聚一、二期的集聚房由于房屋坐落、用地性质、建设主体等原因，到底是“农村宅地”还是“城镇用房”很难定性，也就导致了大部分房屋无法拿到产权证，大部分农民无法“凭证入户”；同时，根据《中华人民共和国户口登记条例》规定，之前通过农房改造集聚“进城”的农户，虽然没有了原有的农村宅基地，但是也没有新的不动产权证，所以仍旧保留农业户口，产生了“人在城镇，户口在村”的情况，为城乡一体化新社区的党组织管理和社区治理等带来极大难度。而按照现行法律规定，符合“农村居民户无宅基地的”等条件的农民可以申请宅基地用地，这也给农房改造集聚政策的进一步推进及社会稳定埋下了极大隐患。

4.3 “人户分离”管理难

农房改造集聚点是介于城市社区和农村社区之间的一种过渡型的社区，为了更好管理成立社区居委会，但是居民的户籍身份、政治身份、经济身份还挂在原居住地所在村，社会身份、生活身份属新社区，对于社区的环境卫生、治安秩序等处理起来难度较大。建议县级相关部门成立改革创新推进小组，抓紧启动研究集聚农户户籍制度改革，先行先试。同时，要审慎研究梳理处在城乡之间的城乡差别政策，研究制订一体化推进方案。

4.4 文化融合难

农房改造集聚覆盖全镇所有村。在传统上，18个村都有自己的村落文化，村民生产生活习惯还是有所不同的。通过农房改造集聚，村民聚集在一起，但大家还是熟悉的陌生人，新社区的文化力量、文化进入方式还是初创时期，没有现成的经验可加速形成新的城乡一体新社区独有的文化，以达到感化人、教育人、塑造人、培育人的目标。需要创新发展集聚区的文化，使集聚区居民能够有归属感、认同感。

4.5 需要关注村级组织建设的问题

一方面，通过三期置换，将姚庄村、清凉村、武长村、展幸村、展丰村、南鹿村等6个村农村几乎置换完毕，行政村存在的区划需要重新进行调整，涉及村级集体经济股权问题如何处置。另一方面，村级党组织和村级自治组织村民委员会将何去何从，村级组织的各类人员何去何从。