关于循环经济政策如何推动城市绿色低碳发展的思考——基于工具-领域-目标的政策计量分析

□闫钰琪

（武汉大学政治与公共管理学院 湖北 武汉 430072）

1 问题提出

为应对全球气候变化，越来越多的国家在向零碳能源转型。2021 年2 月国务院发布《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》，把建立健全循环发展经济体系作为我国解决生态环境问题的基础之策[1]。紧接着，2021 年《政府工作报告》首次明确指出“扎实做好碳达峰、碳中和各项工作”。“碳中和”“碳达峰”将成为“十四五”期间中央和地方的重要战略目标和任务[2]。实现“双碳”目标关键在于进一步优化产业结构和能源结构，探索新的经济增长方式，也就是绿色低碳的循环发展模式。

在循环经济发展方兴未艾之际，地方政府在循环经济的政策设置上现状如何，是否能够实现与目标的匹配，首批试点城市如今在循环经济政策上是否实现先行示范，这些问题值得深入研究。选取广州市和深圳市2006—2021 年循环经济相关政策为研究对象，依据政策工具、政策作用领域及政策目标3 个维度建立研究框架，通过分析近年来循环经济政策的建构规律，为完善政策体系提供参考。

2 相关理论

循环经济是为了实现可持续发展，以清洁生产、市场力量和社会作用等方式，促使生产生活中增强对物质资源循环利用的经济形态。循环经济分别从输入端、过程和输出端提出“减量化、再利用、再循环”原则。循环经济的核心内涵是资源循环利用[3]。

关于循环经济政策，许多学者已经进行了相关研究。诸大建和黄晓芬建立了基于循环经济的对象-主体-政策模型[4]。一些学者从政策发展的纵向角度总结了政策演进的阶段性特点[5]，一些学者则对国外循环经济领域的政策进行介绍，为我国政策完善提供借鉴[6]。总体而言，现有文献缺少对我国中央及地方政府层面循环经济政策的政策工具使用情况和政策发展情况的研究。

政策工具是政府为实现某一政策目标所采取的具体手段[7]，体现了政府有目的地对社会现实的干预过程。通过对政策文本中政策工具使用情况的量化分析，可以看出政策制定中政府工具类型的使用偏好与内在的结构性。

学术界按政策目标[8]、政府的干预程度[9]等对政策工具作出不同的分类。其中，Rothwell 等学者按照政策作用特点划分的供给型、环境型和需求型政策工具[10]得到广泛应用。供给型政策工具主要是指政府通过人力、资金、设施等相关要素的供给，增加政策实施的推力；环境型政策工具指政府通过财政政策、法律规制及宣传教育等方式，间接影响政策目标实现的市场和社会环境；需求型政策工具旨在刺激开拓政策作用领域的市场，增强市场需求，从而拉动新产品的研发。

此种政策工具的分类有助于融合政策内容和政策功能，深入展现政策的结构性。因此，本研究在政策工具维度方面采用该种分类方式，以便更加清晰展现循环经济政策体系的建构。循环经济战略是一个长期实施的过程，因此将循环经济的目标作为第二个研究维度，以期展现不同政策目标对于政策工具的依赖偏好。同时，循环经济政策涉及社会生产生活诸多方面，将政策作用领域作为第三个维度，以期全面了解现阶段城市循环经济发展的实施重点。广州市和深圳市循环经济政策分析框架，见图1。

3 研究设计

3.1 数据收集

选取广州市和深圳市作为研究对象，一方面由于这两个城市作为经济发展前沿，在循环经济发展与政策完善方面具有领先优势，可以提炼发达城市的经验；另一方面这两个城市作为广东省首批循环经济试点城市，更易于观察其政策效果。

基于广州市和深圳市人民政府、市人大、政府各职能部门等官方网站，以及“北大法宝”等法律信息网，通过“循环经济”“绿色发展”“节能”等进行相关关键词检索（截至2021 年2 月28 日），并经过回溯、关联搜索进一步扩大搜索范围，通过整理和筛选，最终确定了与循环经济密切相关且现行有效的政策文本共67 项，见表1。

表1 广州市和深圳市循环经济政策发文情况

3.2 编码及信效度检验

使用质性分析软件Nvivo 12，以具体文本条款为分析单元，按照“政策编码-章号-节号-具体条款”的步骤进行编码，并依据图1 构建的三维分析框架进行归类。

例如“010-7-43-1”表示《广州市绿色建筑和建筑节能管理规定》（该政策编号为10）的第七章第43 款第1 条政策内容，即“设计单位未按照民用建筑节能法律、法规或者强制性标准进行设计的，由市建管办责令限期改正，处十万元以上三十万元以下的罚款”，归类为环境型政策工具中的法规管制工具。

为了保证数据的信度，编码由作者进行，然后由2 名项目团队成员进行校对，对存在异议的编码进行商讨形成统一意见。内容分析编码表示例，见表2。

表2 内容分析编码表示例

4 广州市和深圳市循环经济政策分析研究结果

4.1 X维度：基本政策工具分析

循环经济政策的16 项政策工具中，使用最多的是“法规管制”，其次是“策略性措施”，“财政金融”以相当的比例居于其后，其他类型政策工具占比不高。循环经济政策X 维度政策工具分布情况，见表3。

表3 循环经济政策X维度政策工具分布情况

第一，法律规制类主要包括企业清洁生产或者废弃物排放的标准、运行过程中的监管标准，使用频数远高于其他工具。如《广州市机动车排气污染防治规定》中明确了“在用机动车不符合规定的污染物排放标准且无法修复的，应当依法强制报废并办理注销登记”，体现了政府对于环境污染问题的严格管制。

第二，策略性措施主要体现为以“重点发展”“进入鼓励产业目录”等鼓励型引导型政策内容。

第三，财政金融类主要涉及对使用新低碳技术企业的补贴和信贷支持，如“符合国家退税或者减免税条件的再生资源回收利用企业和个体工商户，可以依法享受税收优惠政策”。

总体来看，政府更加注重通过营造良好的市场环境来激励和保障循环经济的发展，其次是直接加大政策供给推动循环经济产业的完善，需求型政策工具的使用相对不足，且多为政府采购使用，手段相对单一。

4.2 Y维度：政策作用领域分析

循环经济政策Y 维度政策作用领域分布情况，见表4。广州市和深圳市循环经济建设政策作用领域有以下3 个明显特点。

表4 循环经济政策Y维度政策作用领域分布情况

第一，政策作用领域的整体分布不平衡。首先是广州市和深圳市循环经济政策主要作用于以餐饮、居民生活和消费行为等日常生活领域的垃圾减量化和再使用、再循环领域，这与广州市和深圳市生活垃圾排放总量大的区域特点密不可分。其次是建筑领域的绿色建筑建设、公共建筑节能改造等专项政策。深圳市在2008 年提出“打造绿色建筑之都”，在绿色建筑领域积累了丰富的经验。再次是综合性应用政策，主要是资源、能源的节约，以及海上风能发电、光伏等其他再生资源的开发利用。

第二，政策作用领域广泛。广州市和深圳市循环经济政策文件涉及大气、固体废物、机动车排放等污染防治，水域、环境、湿地等自然资源保护，农业、餐饮生活垃圾、医疗机构废弃物、建筑废弃物等专项废弃物利用管理规定，以及绿色金融等配套性政策文件。立法覆盖面较为广泛，基本上覆盖了当前需要节约和循环利用的资源要素。

第三，应用于农业和制造业方面的政策与其他城市相比并不多。这主要跟广州市和深圳市经济发展的产业分布有关。根据2020 年广州市和深圳市的国民经济统计公报，农业占据比重较低，制造业占据比重逐渐下降且对城市耗能影响逐渐下降。虽然政策工具使用较少，但事实上现有高能耗企业生产能源节约利用以及高新电子产业废弃物回收等仍有很大的循环空间。

4.3 Z维度：政策目标分析

循环经济政策Z 维度政策目标分布情况，见表5。政策目标维度中，减量化、再使用、再循环各环节所占比例为68.92%、3.51%、27.57%。由此可见，广州市和深圳市循环经济政策整体将发展循环经济的重点放在了清洁生产和节能减排。

表5 循环经济政策Z维度政策目标分布情况

广州市和深圳市作为典型的能源依赖型城市，自身提供的能源较少。随着城市化人口膨胀，生产生活资源浪费大和单位产值的污染物排放量高，是广州市和深圳市当前突出的问题。因此，从当前广州市和深圳市出台的循环经济政策的政策目标分布情况可以看出，大部分政策条文都体现了废弃物和污染物减量化的原则，要求企业减少对资源和能源的消耗，以及废弃物的产生，而对于废弃物循环利用和资源再使用方面明显立法不足。

4.4 维度交叉分析

4.4.1 X-Y维度交叉分析

政策工具与政策作用领域二维分布统计，见表6。基本上在所有的领域中，环境型政策工具的应用都多于供给型和需求型政策工具。

表6 政策工具与政策作用领域二维分布统计

在综合资源类、金融和生活领域，供给型政策工具占比相对较多。这是由于在这些领域，政府在节能技术的研发、专项资金的设置、垃圾分类基础设施的投放等方面投入了大量人力、物力和财力。

在交通、综合资源类和建筑领域，需求型政策工具中占比较多，说明政府在此类领域进行了一些服务外包和政府采购工作，刺激市场需求。

在建筑、交通和生活领域，地方政府采用法规管制、目标规划和政策宣传等环境型政策工具较多，以期营造良好的市场环境，促进循环经济的发展。

总体而言，在各政策领域中，尤其以建筑、交通和制造业领域的3 类政策工具使用比例失衡；单就环境型政策工具来看，在各政策领域分布失衡。

4.4.2 X-Z维度交叉分析

政策工具与政策目标二维分布统计，见表7。通过研究可以发现，当前广州市和深圳市主要通过供给型、需求型和环境型政策工具推动生产生活的节能减排，即“减量化”的目标。

表7 政策工具与政策目标二维分布统计

长久以来，资源短缺和环境污染在政府监管工作中占据重要地位。面对2025 年“碳中和”和2030 年“碳达标”的压力，减少能耗是操作性和效果可视性较强的治理目标，容易被政府采纳和行动。在供给型政策工具，61%的项目旨在减量，57%的需求型政策工具支持了再循环的目标，环境型政策工具分配较为不平衡。

在重减量、轻循环的政策目标导向下，广州市和深圳市投入了大量的环境型工具约束节能减排工作，并投入技术研发、人才培养和政府采购等政策工具来强化废物再利用。环境型政策促进再循环目标的工具数量虽然较多，但内部占比明显短缺，无法促进再循环社会环境的营造和社会习惯的养成。环境型、供给型工具与需求型工具的不完全匹配，造成间接性工具居多，市场疲软无力，缺乏可持续发展的基础和能力。

4.4.3 Y-Z维度交叉分析

政策作用领域与政策目标二维分布统计，见表8。基本上各领域都涉及减量化、再使用和再循环3 个政策目标，但是由于部分领域的特点，在目标分配上具有差异性和不平衡性。

表8 政策作用领域与政策目标二维分布统计

第一，农业领域作为传统劳动密集型产业，在资源方面消耗较少，因此减量化任务压力小，主要以畜禽养殖废弃物资源化利用为目的。

第二，制造业减量化目标设置少，以资源、产品的再循环为目的。

第三，交通领域主要针对机动车尾气排放造成的大气污染问题，以减量化为突出目标，而在再使用和再循环方面没有政策要求。

第四，环境、建筑、生活和医疗领域基本在3 个政策目标维度均有分布，体现了广州市和深圳市在循环经济各作用领域工作推进方面较为全面深入。相对而言，生活领域和综合资源类的再循环目标设置更多，如“政府可以设立专业回收机构，公众应当协助回收废弃物，按照要求对废弃物进行分类，并放置于回收设施或者场所”。针对各领域现阶段发展特点，制定不同的政策目标，有助于循环经济实现重点突破。

5 研究结论

第一，基本政策工具分布差异性明显。环境型政策工具使用最为充足，需求型政策工具严重缺失。一方面，体现了地方政府通过宏观调控的方式优化循环经济发展的整体环境，激励社会各主体参与循环经济建设。另一方面，供给型和需求型政策工具的不足，可能导致企业和个人在参与循环经济过程中缺乏自身能力和内生动力，人才技术供给不足，市场需求无法扩大，影响循环经济长效发展。

第二，政策工具细分条目同政策目标的交汇融合尚不充分。从横向上来看，政策目标均呈现出对环境型政策工具使用的倾向性，供给型政策处于中等水平，而需求型政策工具的拉动作用尚未较好实现。纵向来看，再循环维度的政策工具应用不足，虽然供给型政策工具和需求型政策工具近于半数倾向于促进资源的再循环，但工具数量仍较少；环境型政策工具明显失衡，更多的规制和激励措施被应用于废弃物减量，再循环缺乏动力。

第三，循环经济政策目标与政策作用领域分布失衡。广州市和深圳市现有循环经济政策文本在政策目标和作用领域的映射中，凸显了对交通、建筑以及综合资源的减量，尚未对制造业和环境的减量予以足够重视，不利于循环经济产业链的形成；同时，再循环目标的政策作用领域在制造业和环境层面缺乏一定发挥，侧面反映出对再循环目标重点突破领域的把握有待加强。

6 建议

第一，在遵循区域经济发展规律的前提下，优化循环经济政策工具体系。在我国循环经济发展不断向横向扩展与纵向深化的过程中，政府应当注意对各类政策工具的结构性优化，要高度重视发挥市场和社会多元主体的需求拉动作用。

第二，兼顾循环经济目标和政策工具的协同性，完善减量化、再使用和再循环的全周期构筑。加强对循环处理技术的应用，为健全再循环产业链提供保障。

第三，深化政策作用领域同政策目标的融通性，构建大产业循环体系。推广节水、节能、节肥的循环型农业，加快对传统行业的绿色改造，积极推进清洁生产和循环工业产业链建设，重点发展智慧物流，开展减塑、限塑行动，以循环经济的理念规划生产生活的各项具体活动。