省级国土空间规划传导体系构建及运行机制研究*

李 莉 左玉强

2019年5月，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称“《若干意见》”）印发实施，明确要求健全规划实施传导机制，确保规划“能用、管用、好用”。目前，各级各类规划正处于编制阶段，鉴于以往空间规划传导“失效”“失调”“失衡”等现实问题[1]72，不少学者借鉴规划体系较为成熟的德国[2]、日本、英国[3]6等国家的经验，从行政体制[3]、规划体系[4-5]、网络化治理[1]74、规划语汇体系[6]等角度出发，以广州[1]76、上海[7-8]等城市为例，分析我国空间规划实施传导的分层、分级、分类体系；部分学者研究了从总体规划到专项规划的传导，如绿地规划的传导要素；还有学者从技术层面研究了基于双评价、空间单元要素[9]的传导方法。但从省级国土空间规划入手，系统研究规划传导机制的还较少。为此，本文以省级国土空间规划为研究对象，开展了规划传导框架、传导指标和运行机制的研究，以期为国土空间规划编制审批、实施监测等提供参考。

1 对规划传导的认识

传导有“直接传导”和“间接传导”。“落实”“分解”“深化”“细化”“安排”等都可以被称为“传导”。在规划中，落实与分解是对规划已有明确要求的内容和任务进行直接传导。深化与细化则是对规划未明确的内容，通过初步的研究后进行的必要的规划指引，如空间格局指引、分区指引、要素配置指引等。传导方式上主要有战略目标传导、指标传导、边界传导、名录传导、政策传导、分区分类传导等。传导关系上，分为纵向的各层级同类规划之间的战略落位、分解落实；横向的总体规划与专项规划之间的统筹协调、约束传导；实施层面总体规划与分区规划、街区控制性详细规划、近期规划、实施计划，以及保障规划实施的政策分解落实、深化细化等。

2 规划传导框架构建思路

2.1 明确规划体系及省级国土空间规划的地位

规划是一个复杂的系统。目前，我国已形成五级三类的国土空间规划体系。《若干意见》明确指出，全国国土空间规划是对全国国土空间作出的全局安排，是全国国土空间保护、开发、利用、修复的政策和总纲，侧重战略性；省级国土空间规划是对全国国土空间规划的落实，指导市县国土空间规划编制，侧重协调性；市县和乡镇国土空间规划是本级政府对上级国土空间规划要求的细化落实，是对本行政区域开发保护作出的具体安排，侧重实施性。因此，省级国土空间规划在规划体系中起到承上启下、左右制衡的作用。主要体现在4个方面：一是要落实国家意志，体现全国国土空间规划纲要提出的战略、作出的全局安排，以及各种国土空间保护、开发、利用和修复的政策；二是要结合本省实际，协调各中心城市、各市县，将提出的空间战略、底线管控、控制指标，以及分区安排、重大工程项目、自然保护地名录、城镇体系规模、特殊地区名录和相关政策传导到各市县层级；三是要加强省际协调，落实区域层面的空间布局指引及管控要求，促进区域间各功能要素相互对流；四是要协调好本省各部门，进一步衔接省级国土空间总体规划与基础设施、历史文化、产业发展、生态保护和修复、自然保护地、海岸带保护等各类专项规划提出的要求，做到约束性传导。

2.2 确定责权对等的传导内容

事权是政府对资源配置施加影响的权力，实质是公权力，意味着政府在享有权力的同时也应承担相应的任务和职责。空间规划对应着空间资源配置的事权，因此不同层级不同类型规划需明确不同部门以及各级政府的权力边界和责任清单，实行分级、分类、分层管理。如果不明确，就有可能导致各行其是，最终导致规划得不到很好的实施。关于事权确定的方式，尽管没有统一模式，但部分学者也提出依据“影响范围原则”区别不同层级政府空间事权，即事务的影响是局部的和地方的，则该事权归地方政府；如果事务影响是全局性的和跨区域的，则该事权归中央政府，以及依据法律形式明确各级政府和部门事权[10]。从事权划分体系来说，我国一向秉承“一级政府一级事权”以及部门“各司其职”的做法。针对我国尚未出台国土空间规划法的现状，与事权对应的国土空间规划传导可以从以下3方面理解。

一是横向传导，需要统筹好自然资源管理部门与发改、交通、水利、能源、军事、城乡建设等多部门之间的关系，处理好空间资源唯一性和空间管理多样性之间的矛盾。责权对等主要体现为自然资源部门要摸清资源本底和空间潜力，落实好“两统一”职责；对其他部门的专项规划进行统筹协调时，则需在管控的前提下落实好部门发展的需求和提升资源配置功能、价值所需要的必要空间。因此部门之间传导的主要是规划目标、管控政策和规划任务。

二是纵向传导，按照我国“一级政府一级事权”的行政管理体制，需要处理好中央政府约束性和地方政府灵活性之间的矛盾，责权对等的传导内容主要为：①将上位规划确定的重大战略、分区政策等调控目标分解落实，建立考核和评估机制；②对上位规划目标任务、近中远期规划指标进行分解落实，建立分级管理体系，明确各层级政府需要完成的任务及拥有的资源容量；③确保上位规划管控内容严格传递，在粮食安全、水安全、生态环境治理（大气治理、水环境治理等）等突出问题方面能够量化追踪；④建立行动安排机制，将规划政策落实到下一级规划中。

三是实施层面传导，即对应规划实施涉及的规划主管部门内各分管机构，将国土空间总体规划传导至分区规划、详细规划、近期规划、实施计划，以及用途管制、土地利用、耕地保护、生态修复等多方面。

2.3 建立协同治理的传导指标和调控机制

规划作为一项重要的公共政策，具有动态性和不确定性。在其运行的全过程中，也就是规划的编制、审批、实施、监督各个环节都会受到多方面因素的影响和制约，不仅有社会经济因素的变动，也有突发事件的影响。在规划实施中，受不同政权主体博弈，或者政府与市场博弈，将会影响规划实施和传导效力。为应对未来发展的不确定性，需构建基于规划过程管理的传导指标和刚弹结合的调控机制，以国土空间规划实施监测评估以及全域、全类型用途管制制度为抓手，提升部门和不同层级政府协同治理的能力，鼓励社会群体参与规划监督实施管理，使国土空间规划管控及发展目标在编制、审批、实施、监督各环节衔接落实，有效传导。

3 省级国土空间规划传导框架及主要传导方式

3.1 省级国土空间规划传导框架

基于以上规划体系、事权划分、过程管理，省级层面考虑从纵向的层级传导、责权对等，横向的类型传导、部门协调，管理的过程传导、实施反馈3方面构建传导框架（见图1）。

图1 省级国土空间规划传导的基本框架图Fig.1 Basic framework of provincial spatial planning transmission

一是纵向“层级”传导。主要基于中央到地方空间管理事权推动规划实施，实现中央政令的层级贯穿，实现分层级的规划政令一致性及调控的有效性，按照全国（侧重战略性）—省级（侧重协调性）—市县级（侧重实施性）国土空间规划次序，纵向依次层层传导。

二是横向“类型”传导。主要基于各部门职权，确定省级国土空间规划管理中需要与省级生态环境、农业农村、科教文卫、交通水利、能源等部门协抓共管的内容，建立协调机制，充分发挥国土空间规划的基础性统筹作用，如国土空间规划—产业规划/交通规划/能源规划/环保规划/水利规划/农业农村规划/各类民生规划等，强调国土空间规划的总体指导和约束作用，相关规划中涉及国土空间开发保护的安排应符合国土空间总体规划。

三是实施“过程”传导。重点强调各级国土空间规划本身就可以形成包含规划编制审批—实施监测—评估预警—监督考核—规划修编等节点的闭合环链条。管理衔接方面，既要落实规划底线管控战略，又要应对各种变化风险，还需要及时反馈。因此需要将管理环节中省级国土空间规划实时监测的内容，以及不断调整反馈的政策进行动态传导。

因此传导框架应体现目标、指标、空间、政策、任务等内容的传导。

（1）目标上，以落实国家空间战略、强化全局综合协调、保障国土空间可持续发展、提升人民福祉水平为目标。对应的传导方式上：一是落实国家底线管控战略，坚持资源环境底线，确保水安全、粮食安全、生态安全、文化安全等国土安全底线，落实国家宏观调控。主要通过底线管控指标和边界来传导，同时需要通过空间分区、用途分类、清单名录逐层落实到地块，属于刚性传导。二是以经济高质量发展为目标，落实区域发展战略等国家经济社会发展战略目标，提倡内涵式、集约型、绿色化发展等新发展理念，促进创新驱动、实现转型升级，从以往注重速度发展到强化质量效益。主要通过主体功能区战略分区和重点项目名录传导，同时辅助经济社会发展以及用地效率、效益类指标，属于“刚弹结合”方式传导，空间上可在管控的基础上，细化分区类别，空间形态可适度变化。三是以美丽中国高品质生活为目标，体现以人为本，更加关注提升环境优美度、生活便捷度、公共安全度，促进城乡和谐、幸福、绿色、宜居发展。主要通过指标和分区指引进行传导，为更具弹性的一种传导方式，可根据人的需求不断反馈传导，实现上下级的联动。

（2）指标上，可以国土空间规划城市体检评估指标为依据，以国家、省级、市级国土空间规划编制规程中涉及的指标为基础，构建一套刚弹结合的传导指标。

（3）空间上，应以国家主体功能区划为基本战略格局，在省级层面与城镇、农业、生态等不同类型空间相叠合，在市县层面与国土空间规划功能分区、用途分区相叠合，针对由此划分出的各类型空间，制定差异性管控传导规则，实现战略—分区—单元的传导。

（4）政策上，主要包括规划实施的保障机制，如耕地占补平衡、基本农田保护、生态整治修复等，要以国土空间用途管制为纽带，落实管制规则、用途准入、转换规则等，在空间上实现从大尺度到小尺度，再到微观尺度的传导，共同促进规划体系的顺利运行和空间战略格局的精准落地。

（5）任务上，省级层面应全面落实全国国土空间规划纲要中的行动任务，同时传导至市级及以下层级规划，以及横向的各类专项规划。

3.2 规划主要传导方式

3.2.1 指标传导

指标是提升国土空间规划管理科学性和标准化、精细化水平的重要管控方式之一。传导指标不仅需要体现国家安全战略、区域协调战略、可持续发展战略、乡村振兴战略、主体功能区战略、新型城镇化战略等国家重大战略，以及安全、创新、协调、绿色、开放、共享等新发展理念，而且需要紧密结合国土空间规划的治理能力，明确空间发展目标，优化城镇化格局、农业生产格局、生态保护格局，确定空间发展策略，转变国土空间开发保护方式，提升国土空间开发保护质量和效率，与《关于全面开展国土空间规划工作的通知》（自然资发〔2019〕87号）、《联合国2030年可持续发展议程》—《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》 、 《巴黎协定》—中国承诺、《国民经济和社会发展第十四个五年规划纲要》，以及能源、交通、水利等基础设施专项规划做好衔接，以更好地实现传导。基于构建的传导框架，以不同层级规划编制指标和国土空间规划城市体检评估指标为基础，从底线管控、高质量发展、高品质生活3方面选取了26项传导指标。

首先，底线管控是国土空间规划的核心内容，是统筹山水林田湖草的重要抓手，也是空间治理的重要手段。因此，从底线安全角度出发，在粮食安全、水安全、生态安全等方面设立了耕地保有量、永久基本农田保护面积等14项可传导指标。这类指标需严格纵向传导，层层分解落实，结合边界管控、用途分区、目录清单的方式传导。

其次，在高质量发展和供给侧结构性改革的理念导向下，从空间结构效率出发设立10项传导指标，重点体现节约集约用地、应对气候变化、推动生态修复等，主要通过指标与分区结合的方式传导。

最后，强调以人为本的理念，从高品质生活角度考虑基础设施建设程度、公共服务设施均等化、便捷性、配置合理性等方面设立2项传导指标，从省级到市县级可通过指标与分区指引方式进行传导（见表1）。

表1 省级国土空间规划传导指标及传导方式Tab.1 Transmission index and transmission mode of provincial spatial planning

3.2.2 主体功能区传导

一是主体功能区战略上下级传导，主要对应国家主体功能区基本分区（重点生态功能区、农产品主产区、城市化地区等）逐级传导，以单元式传导，落位至省级、市县和乡镇，来实现上下贯通、无缝衔接。将全国国土空间规划纲要确定的国家级主体功能区战略定位、名录、管控规则等，在省级国土空间规划中全面落实。

二是主体功能分区到用途分区传导，省级层面的主体功能区需要通过市县、乡镇层面的规划功能和用途分区传导，其中市县层面规划用途分区应与主体功能区空间对应。如依规程需将省级划定的城市化发展区、农产品区、重点生态功能区以及省级自然保护地、战略性矿业保障区、特别振兴区等重点区域名录与全国国土空间规划纲要对应。省级各类空间可以依据地方实际情况划分，因自上而下传导的方式精度要求不同，在具体落地时会出现空间上的矛盾，此时需通过协同治理、统筹协调实现空间上的落位（见表2）。

表2 规划主导功能分区传导Tab.2 Zoning transmission of spatial planning leading functions

3.2.3 政策传导

政策的有效传导落地是保障规划战略实施的重要手段。政策传导主要为落实上位规划确定的制度、标准、原则、措施等，政策传导需要对各项目标要求进一步细化。如关于耕地保护、土地节约集约利用的政策、土地利用年度计划管理、生态补偿政策、用途管制政策（管控措施、准入标准、正负面清单等）、实施监督政策等都应在下位规划中落实细化。

4 规划传导运行机制

仅有指标体系、分区规则，难以很好地实现规划传导目标，必须辅以强有力的运行机制。一是建立共识，尤其是政策层面的共识，明确对地方的管控要求，并通过立法机制，强化规划权威，保障有效传导。二是结合主体功能区分区政策，包括主体功能区考核奖惩、资源约束、产业投资、土地节约集约等政策，组成以差异性政策为主、普适性政策为辅的国土空间政策工具箱，供不同地区、不同类别空间因地制宜组合使用，做到政策层面精准化、弹性化、差异化传导。三是组合传导。针对不同空间类型、不同管控内容，可与边界管控、分区准入、用途管控、名录管理等其他方式结合进行传导；可通过设定下限值、上限值、浮动区间，一票否决，以及历史纵比和同类横比等不同评价方式，实现具体的管控传导目标。四是建立技术传导机制。统一不同层级规划数据标准，明确空间边界和权力，建设并通过国土空间规划“一张图”信息系统实现技术传导；建立总体规划、详细规划、专项规划等不同类型规划相互融合的机制，统一规划许可、用途管制、审批供应、计划管理等管理平台，建立地方政府协同管理平台，实现智能化、协商式传导。五是建立管控与激励相结合的调控机制，以及利益表达机制、利益协商机制、动态评估机制、动态维护机制等保障机制。

5 结语

关于省级国土空间规划的传导，本文主要从纵向“层级”传导、横向“类型”传导、实施“过程”传导方面进行设计，以城市体检评估指标为依据，基于省级、市级国土空间规划编制指南中的指标，构建了一套刚弹结合的传导指标体系；以普适性的主体功能区战略为统筹，从战略分区和单元管控式传导进行理论探讨；以国土空间用途管制制度为根本，从政策层面保障规划实施，研究了政策传导内容。但由于目前全国国土空间规划纲要还在编制中，因此很难将全国层面的战略目标、指标、任务、分区完全进行考虑。另外，省级层面的分区各具特色，本文主要介绍的是相关规程规定的普适性分区。在各地还有更为详细和有特色的分区方式，目前尚未能结合案例深入分析，但无论如何，都需要结合传导运行机制，从技术、政策等方面，有效传导国家意志，实现规划目标。