基于生态承载力的领导干部 自然资源资产离任审计责任认定

冯颖 冯均科 刘鹏伟

【摘要】如何客观公正、实事求是地评价领导干部履行自然资源资产管理与生态环境保护责任是离任审计中的重点。 引入资源经济学相关概念， 采用生态承载力概念构建领导干部自然资源资产离任责任认定分析框架并确定责任认定思路， 比较生态足迹与生态承载力的大小， 从而得出生态盈亏状态。 如果领导干部任职区域生态盈余， 就可认定领导干部自然资源环境保护责任履行得好、较好或一般; 反之， 如果区域生态亏损， 就可认定领导干部自然资源环境保护责任履行得较差、差或很差; 生态平衡是领导干部自然资源环境保护责任解除或追究的临界点， 具有离任审计履行责任的预警功能。

【关键词】领导干部;自然资源资产;离任审计;生态承载力;责任认定

【中图分类号】 F239.4     【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2021）09-0113-5

一、引言

中共中央、国务院2017年印发的《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》（简称《试行规定》）明确指出， 审计机关应当客观评价被审计领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况。 审计人员用系统方法确定并量化认定领导干部自然资源和生态环境管理业绩水平及其对管理中所存在问题应承担的责任， 是解除或追究其自然资源环境保护责任的关键。 然而， 由于受到区域资源禀赋、生态约束、歷史问题、外部环境等多方面影响， 实践中审计具体内容各有侧重且审计事项涉及广泛， 传统方法下的审计工作难以量化评价并认定领导干部履行责任的情况， 且难以形成总体的、全面的审计评价意见。 现有文献多从理论上探讨领导干部自然资源资产离任审计责任认定的重要性、责任认定存在的问题及如何解决责任认定中生态资源环境问题的外部性[1] 、生态资源环境问题的潜伏性和滞后性[2] ， 但对责任量化方法、责任量化标准以及如何克服外部性等问题的研究较为缺乏。

某地区能否实现可持续发展受制于当地自然资源禀赋特点及生态环境基础条件， 可见， 开发利用自然资源以及改变生态环境不得超过某个阈值， 这个阈值表现为生态承载力。 一旦超过生态承载阈值， 将引起自然资源的衰竭、生态环境的恶化， 从高级别生态系统降为低级别生态系统， 甚至危及人类社会的生存和发展。 因而， 本研究将引入资源经济学相关概念， 构造生态承载力模型， 准确测算领导干部不同时期任职区域的生态盈亏程度及生态承载力指数。 同时， 结合2015年颁发的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》（简称《责任追究办法》）、2017年颁发的《试行规定》、2019年颁发的《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》（简称《经济责任审计规定》）等文件， 为领导干部自然资源环境保护责任提供量化依据从而认定其履责水平。 除此之外， 引入空间计量模型探究领导干部自然资源环境保护责任动态变化的驱动原因， 从而排除或认定领导干部自然资源资产离任审计中资源环境问题的外部影响因素。

二、文献综述

（一）领导干部自然资源资产离任审计的责任认定

当前， 探讨领导干部自然资源资产离任审计责任认定的文献较为缺乏。 陈波[3] 等讨论了领导干部自然资源环境保护责任审计认定的重要性。 唐玲嫣[4] 、薛芬和李欣[1] 、周曦[5] 提出了领导干部自然资源环境保护责任审计认定范围的问题观， 李思莹[6] 则倾向于业绩问题观。 于文波[7] 、钱水祥[8] 等总结了领导干部自然资源环境保护责任审计认定方法及认定中存在的困难， 提出客观公正地认定领导干部的资源环境业绩需考虑到资源环境问题的潜伏性、时滞性、外部性等特征。 郭鹏飞[9] 提出建立审计重点事项清单以确定领导干部自然资源资产离任审计的审计重点。 李思莹[6] 就责任认定中的问题提出开拓审计思维方式、撰写责任认定报告、构建联审反馈机制、完善信息共享平台等措施。 华宝华[10] 认为在充分考虑街镇及其党政领导干部“特殊性”的前提下， 厘清街镇领导干部应承担的责任， 随后剖析存在的问题与承担责任的相关性， 最后准确把握问责与评价之间的平衡关系。

上述文献强调了自然资源环境保护责任认定在领导干部自然资源资产离任审计中的重要性， 由于审计中存在诸多困难， 使得责任认定缺乏量化标准及解决方法。 《责任追究办法》第五条之情形三明确指出， 违反生态主体功能定位、突破自然资源与生态环境生态红线或者城镇开发边界， 忽视区域资源承载能力进行盲目决策而导致严重后果， 属于追究相关地方党委和政府主要领导成员的责任情况之一。 可见， 资源承载能力能够作为自然资源与环境保护责任的认定标准。

（二）生态承载力概念

当下尚未形成统一的生态承载力概念表述。 国外学者多从种群生态学角度切入， 认为生态承载力是在特定时期内生态系统所能容纳的最大种群数量。 国内学者从20世纪90年代初展开研究， 杨贤智[11] 提出生态环境承载力是生态系统的客观属性， 表现为生态系统承受外部干扰的能力。 王家骥等[12] 提出生态承载力客观反映了生态系统的调节能力， 不同等级生态系统具有自我维系与自我平衡的功能。 高吉喜[13] 将生态承载力界定为生态系统的自我维持能力、自我调节能力、资源与环境子系统支撑社会经济活动及人类社会发展的能力等。 赵东升等[14] 认为生态承载力反映了自然资源、生态环境、社会经济所形成的复合生态系统的承载能力与承载对象压力水平。 魏晓旭和颜长珍[15] 提出生态承载力是生态系统对外界活动干扰的承受能力， 特别是人类活动。 根据以上研究， 本文所述的生态承载力表现为特定时间、特定生态系统所具备的自我维持及调节能力， 以及自然资源与生态环境为维持一定社会经济规模所具备的支持能力。

综上所述， 生态承载力是生态容量的体现， 人类社会要稳定地持续发展必须在生态容量以内活动。 鉴于此， 本研究构建生态承载力分析框架， 并将其运用到领导干部自然资源资产离任审计的责任认定中， 为量化领导干部自然资源环境保护责任履行水平及追责强度提供参考方法及思路。

三、领导干部自然资源资产离任审计责任认定的生态承载力分析框架构建

（一）生态承载力运用的理论基础

《试行规定》第一条、第七条规定及审计署负责人的解读指出， 开展领导干部自然资源资产离任审计的最终目标在于： 促使领导干部形成正确的政绩观、发展观， 正确履行自然资源环境保护责任， 推进完善生态文明制度体系建设， 提高社会主义生态文明建设水平。 其直接目标在于： 探索并揭示自然资源环境保护存在的突出问题， 从而推动审计整改与审计成果应用。 并且， 第十七条明确提出要对领导干部自然资源环境保护责任进行客观公正、实事求是的评价。 因此， 对领导干部自然资源环境保护责任的认定迫在眉睫， 是客观开展审计评价、衡量最终目标和直接目标是否实现的前提条件。

《试行规定》还指出了开展领导干部自然资源资产离任审计的重点关注事项及七项审计主要内容。 由此可见， 领导干部自然资源环境保护责任认定涉及的内容较为复杂和广泛， 传统的审计方法无法给出总体履责评价， 采用生态承载力概念从专业技术角度定量评估自然资源环境保护水平， 量化的测算结果可直接作為领导干部自然资源环境保护责任认定的依据。

（二）生态承载力运用的实践基础

生态承载力已被广泛应用于各区域的生态安全评价、生态经济的协调发展评价以及可持续发展评价中。 如： 陈晓杰等[16] 采用三维生态足迹模型以及基尼系数法研究发现， 武汉城市圈人均生态足迹呈先增后减的变化趋势， 而人均生态承载力相对稳定， 武汉城市圈整体处于生态赤字状态。 张文彬等[17] 借鉴生态足迹分析思路结合脱钩模型指出， 我国生态承载力整体水平不高并具有显著的区域差异， 各省份均应根据自身生态承载力的具体状况采取有针对性的政策措施。 苏子龙等[18] 通过改进三维生态足迹模型研究发现， 安徽省的土地处于超载状态， 应采取控制碳排放、提高土地单位面积产量、调整土地利用结构等措施提升土地承载力。 李鹏辉等[19] 运用改进三维生态足迹模型研究发现， 新疆天山北麓绿洲的整体生态环境处于不可持续的发展状况， 生态占用面积和生态足迹广度扩大， 生态安全受到严重威胁; 岳东霞等[20] 对疏勒河流域近20年来的生态承载力和生态需水进行测算， 研究结果表明两者在时空上均显著正相关， 从而为该流域生态水资源量的科学配置提供了科学决策依据。

综上所述， 生态承载力是描述地区发展受自然资源约束的重要监测手段， 是衡量区域可持续发展能力的重要判断依据。 当前， 生态承载力虽尚未推广到领导干部自然资源资产离任审计的责任认定中， 但对生态承载力的持续监测有助于判断区域资源开发利用水平和生态环境阈值， 因而可作为自然资源环境保护责任的认定依据。

（三）生态承载力分析模型

生态承载力的计算方法主要分为状态空间法和生态经济法两大类。 其中， 国内外在分析生态承载力时偏好生态经济学方法， 以生态足迹法和能值分析法最具有代表性。 其中， 生态足迹作为衡量人类社会消费和生态系统可承载能力之间关系的模型， 是目前应用最广泛的方法。 本研究将引入该概念构造领导干部自然资源资产离任审计责任认定的分析思路。

1. 生态足迹。 能够维系一定人口的资源消费、容纳人类所排放废弃物的具有生物生产力的土地面积之和即为生态足迹。 其核算基于两点假设： 人类可以估算出所消费的大部分资源以及所排放的废弃物数量、可以计算出维系人类的资源消费及消纳废弃物的土地面积。 计算公式如下：

EF=N×ef=N×    rj×Ai=N×    rj×（ci/pi） （1）

式中： EF表示区域生态足迹; N表示区域人口数量; ef表示人均生态足迹; Ai表示第i种消费所折合的人均土地面积; ci表示第i种项目的人均消费量; pi表示第i种消费的平均生产水平; rj为第j种土地类型的均衡因子。

2. 生态承载力。 将生态足迹同区域生物生产土地面积进行比较， 即可判断出该区域人类生产消费活动是否处于生态系统的承载力范围内。 为保护生物多样性， 生态供给中需要扣除12%的生物多样性面积。 计算公式如下：

EC=N×ec=N×    Aj×rj×yj （2）

式中： EC表示区域生态承载力; N表示区域人口数量; ec表示人均生态承载力; Aj表示人均生物生产面积; rj表示第j种土地类型的均衡因子; yj表示第j种土地类型的产量因子。

3. 生态盈亏。 比较区域生态足迹与生态承载力的大小， 所得结果的正负分别表示区域生态盈余或生态赤字状况。 计算如下：

ED=EC-EF （3）

式中： ED>0表示生态盈余， 即该区域生态系统可满足当地生产、生活的需要; ED<0表示生态赤字， 即该区域生态系统不能满足当地生产、生活的需要。

4. 生态承载力指数。 将生态承载力与生态足迹进行相对值计算， 得到生态承载力指数如下：

Iij=EFij/ECij （4）

式中： Iij为第i地区第j年生态承载力指数。 当I<1时， 该区域处于生态盈余状态; 当I=1时， 该区域处于绝对平衡状态; 当I>1时， 该区域处于生态超载状态。

为量化分析并判定区域生态承载状态差异， 本文根据封志明等[21] 的研究， 将生态承载指数划分为6个区间， 据此对应6种生态承载状态以作为领导干部自然资源资产离任审计的责任认定依据， 如表1所示。

（四）生态承载力分析数据来源

通常来说， 在传统的审计工作方式下， 生态承载力计算所需的区域土地利用类型数据资料， 需要向自然资源规划、生态环境、林草、交通、水利、建设、民政等不同部门取证。 但由于单一来源数据难以自证其误、不同部门的数据类型和格式难以直观比较、自然资源资产人工勘测难度较高、疑点区域面积原时间点状态无法还原， 需借助一定技术手段进行离任审计的取证工作。 《试行规定》要求各级政府相关部门加强联动， 尽快建立并向审计机关开放自然资源资产数据共享平台。 《经济责任审计规定》也提出有关部门和单位应及时支持并提供有关资料和信息。 因此， 在开展领导干部自然资源资产离任审计责任认定时， 区域土地利用类型数据可来源于地理国情监测云平台Landsat卫星遥感影像的数据， 分辨率为30m; 其他统计数据如区域常住人口、GDP、人均消费价值等数据来源于相关部门或区域统计年鉴及相关统计资料; 土地类型的均衡因子及产量因子可取自学界较能达成共识的文献。

另外， 生态承载力计算框架下的专业技术指标还可满足《试行规定》中审计内容的部分需要， 但并不能取代正常的离任审计工作。 如采用遥感影像数据， 可以得到一定时期客观真实的耕地、林地、水域、草地、湿地等土地类型面积， 但还需紧密结合《试行规定》的内容和常规审计方法， 共同判定如矿产资源是否真实可靠、是否存在违规改变土地利用类型、是否违规占用耕地林地、退耕还林实施面积及成效、水资源开发利用状况及污染排放、海洋自然沿岸保有量、土地规划指标完成情况、国有资产的安全性问题等。 可见， 在领导干部自然资源资产离任审计责任认定中， 需将专业技术测算指标与传统审计指标、定量分析方法与定性分析方法结合起来使用。

四、领导干部自然资源资产离任审计中的责任认定思路

领导干部自然资源资产离任审计属于我国审计制度和工作的创新， 在国外相关研究领域尚属空白。 将生态承载力分析结果作为领导干部自然资源环境保护责任的认定依据具有一定的创新性和可行性。 领导干部自然资源环境保护的基本目标是保持当地自然资源资产的合理开发利用及存量水平、维护生态环境的约束目标， 进而确保自然资源的可持续利用、改善自然资源资产的配置效率、优化生态环境水平。 对领导干部任职期间生态承载力绝对值进行计算， 可明确该区域当年生态盈亏状态， 清晰把握自然资源资产和生态环境水平的变化; 对领导干部任职期间生态承载力指数进行计算， 可明确该区域当年生态盈亏的程度， 并能够克服由于自然资源禀赋的异质性、区域生态承载力期初水平即上任领导干部遗留问题可能带来的影响， 对其责任的认定和解除更为客观、公正。 因此， 采用生态承载力对领导干部自然资源环境保护责任进行判定， 首先， 根据生态承载力的计算解除或认定领导干部自然资源环境保护责任; 其次， 根据生态承载力指数的计算判定领导干部自然资源环境保护责任认定的严重程度。 认定思路如下：

第一， 当生态盈亏值ED=0或生态承载力指数I=1时， 表明该区域当年实现生态平衡。 领导干部自然资源环境保护的基本责任便是达到生态平衡， 据此可解除其责任， 但应提出责任预警。

第二， 当生态盈亏值ED>0或生态承载力指数I<1时， 表明该区域当年呈现生态盈余。 可见， 领导干部履行自然资源环境保护责任较好， I值越小则表明履责越好（见表1）， 据此可解除其责任。 此外， 生态承载状态有助于领导干部更好地处理经济发展与生态环境之间的关系， 如在生态供给的范围内适度加快绿色经济发展， 破除“资源诅咒”。

第三， 当生态盈亏值ED<0或生态承载力指数I>1时， 表明该区域当年呈现生态亏损。 可见， 应追究领导干部自然资源环境保护责任， 责任认定程度依据生态承载状态而定。 I值越大表明自然资源环境保护问题越严重， 责任认定强度越大（见表1）。 此情形下， 有以下两点值得注意：

（1）在认定领导干部自然资源环境保护责任时应考虑到是否存在历史遗留问题。 因此， 在领导干部接任该区域时， 应梳理区域资源环境的“家底”， 计算该区域的基准生态承载状态。 在以后年份均与该基准水平进行比较， 对存在生态“欠账”导致生态承载亏损时， 若领导干部持续改善当地生态承载状态， 则认定为领导干部自然资源环境保护责任履行水平較高， 应解除领导干部的自然资源环境保护责任。

（2）在认定领导干部自然资源环境保护责任时应考虑到资源环境的外部性因素， 如流域污染、空气污染的溢出效应， 即本区域环境问题可能受到周边区域、流域的影响。 为解决这一问题， 需要对区域生态承载力动态演化进行分析， 从而发现影响其动态演化的因素。 具体来说， 首先， 引入全局Moran's I指数判定生态承载力指数较高或较低是否存在空间相关性; 其次， 引入局部Moran's I指数分析哪些区域存在生态承载力指数较高或较低时的空间聚集现象; 最后， 构建以生态承载力指数为被解释变量， 生态服务价值变量、生态足迹价值变量等为解释变量的空间计量模型， 用于判定生态承载力指数的影响因素及其产生的直接效应、间接效应以及总效应。 根据以上计算， 可判定生态承载力指数下降或生态亏损是否受到了周边区域溢出效应的影响， 从而为领导干部改善区域生态亏损提供政策启示。

五、结论及讨论

领导干部自然资源环境保护责任认定是客观、公正评价其自然资源资产离任审计责任履行情况的依据， 也是审计结果运用的前提。 本文引入资源经济学的相关概念， 构建领导干部自然资源资产离任审计的生态承载力分析框架， 为解除或追究领导干部自然资源环境保护责任提供了科学依据。 研究发现： ①生态承载力的大小既为确定领导干部自然资源资产离任审计责任的严重程度和追责强度提供了依据， 也为领导干部实现经济发展和生态环境保护的“双赢”提供了依据。 ②对领导干部任职初期进行生态承载力基数的确认， 可排除由于历史遗留因素和资源环境禀赋影响带来的领导干部自然资源资产离任审计责任影响。 ③引入空间计量模型， 可排除资源环境问题的外部性因素。

值得注意的是， 采用生态承载力方法可对领导干部自然资源资产离任审计责任履行进行总体评价， 但履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况的主要业绩、审计发现的主要问题和审计建议等审计报告的形成还需要结合具体审计内容进行验证。 举例来说， 在采用生态承载力方法判定领导干部自然资源资产离任审计责任履行“较差”时， 可进一步根据具体审计过程中如是否存在人为因素造成生态环境破坏、相关自然资源环境保护资金的使用情况、自然资源资产的有序开发等问题进行审计查证， 从而为审计评价结果提供充分的审计证据支持， 为审计结果的整改落实提供依据。

可见， 本文所述方法将为内容广泛的领导干部自然资源资产离任审计提供总结性和一般性评价， 为该项审计工作提供部分客观真实的证据， 与现行《试行规定》的审计重点与内容不违背也不能互相取代， 还需结合使用情况互相验证。 本研究的开展一方面为认定领导干部自然资源资产离任审计责任提供了判定标准， 另一方面为判断责任履行的程度提供了科学的量化依据。 因篇幅限制， 本文对领导干部自然资源资产离任审计的责任履行计算实例尚未进行列示， 将在未来研究中进一步讨论。

【 主 要 参 考 文 献 】

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