公共景区门票价格管理理论述评

邹光勇 刘明宇 刘鹏 杨竹莘

引用格式：邹光勇， 刘明宇， 刘鹏， 等. 公共景区门票价格管理理论述评——基于国际比较视角[J]. 旅游学刊， 2021， 36（6）： 60-73. [ZOU Guangyong， LIU Mingyu， LIU Peng， et al. Admission pricing policy in the public scenic spots： An international comparison approach[J]. Tourism Tribune， 2021， 36（6）： 60-73.]

[摘    要]我国社会各界在公共景区门票价格问题上存在表象与局部之争及以讹传讹误区，理论研究也多被现实政策推着走。基于此，文章系统考察了公共景区收费与免费之争、门票定价方法、门票收费类型与定价策略及收入管理等热点问题，总结了公共景区收费合法性、合理性与收费效率等中外异同点及其原因，比较了不同经济发展程度下私人、州和中央规制方式差异。文章最后在数据库建设与相应的实证分析、公共景区治理结构改善、政府不同规制动机下的不同策略及效果研究、中央政府与地方政府之间的博弈研究、游客支付意愿法等非市场价值评估法的应用以及公共景区分类规制方面做了进一步讨论。

[关键词]公共景区;门票价格;定价方法;定价策略;政府规制

[中图分类号]F59

[文献标识码]A

[文章编号]1002-5006（2021）06-0060-14

Doi： 10.19765/j.cnki.1002-5006.2021.06.010

引言

公共景区是公共资源建设的景区之简称，也即公共拥有的利用天然的或过去人类活动所创造的独特吸引物所建设的旅游景区。这里的公共资源包括地文景观、自然水域风光、受保护的生物景观、天象与气候景观、遗址遗迹、公共建筑与设施、过去人类活动等。公共景区是我国A级景区的主要组成部分1，涵盖了全国重点文物保护单位、国家重点风景名胜区和自然保护区、世界自然和文化遗产单位以及森林公园、地质公园、矿山公园、海洋公园、城市公园、博物馆、纪念馆等。国际上，公共景区的门票价格研究主要针对以资源为基础的娱乐型（resource-based recreation）景区，涵盖了国家公园、自然保护区、博物馆、公共户外娱乐服务、国家森林公园、遗产旅游、海洋公园等类型，且多以各种保护区（protected areas）型的景区为主。

关于公共景区门票改革，国内主要存在免门票、降票价、遵循市场规律3种声音2。首先，不少业内人士认为，景区免费可以增加旅游者，并带来更多消费，“门票易滋生腐败”，对辖区民众提供健康生活、免费服务是政府业绩衡量的关键标准，公共景区最终会走向免票3。其次，门票降价这一观点得到更多支持。比如“免是不可能的，但降是可以的”，或“就该降，的確太贵”。再次，也有人士对景区免费或降价经营全盘否定：第一，基于市场发展规律视角，门票价格不能一刀切，应遵从市场规律、尊重科学。在游客愿意为公共景区高价值服务付费情况下，政府规制重点应从票价转移到如何更好提升景区服务质量。第二，基于公共财政视角，有人士担心在门票价格规制下“中国未来3～5年”将会有“越来越多政府无力运营景区”;还有人士提出，免费只会是“雷声大雨点小”“治标不治本”;财政紧张情况下，环卫、安保之类成本难收回，如果免费经营，景区将成“垃圾场”，景区经营将“瘫痪”。

在公共景区收费还是免费经营上，国际和国内一样存在争议。收费的典型例子是国家公园，其用于环境保护的用户付费法已得到很好应用[1-2]。此外，国际上虽无针对景区收费情况的统计数据库，但20世纪90年代初的保护区调查数据表明：世界上约一半保护区收取门票，且该比例呈增长趋势[3]。总体上看，国际争议主要是社会民主主义与社会公平理论及新自由主义与用户付费思想的免费与收费之争，社会习俗与传统习惯影响也是原因之一。

从理论界来看，国外门票价格研究较早，成果也较丰硕。国内在公共景区经济性质、门票定价影响因素、定价策略等方面的研究也在不断深化，且门票价格设定原则与管制方法理论判断已较为清晰。然而，公共景区门票生成的背后理论机制究竟是什么？门票降价对全域旅游带动作用如何测算？还有，不同类型景区的定价方法与策略差异认识、相关政策规制的理论解释等方面都还有待深入，理论研究总体上被现实政策推着走，也有不少人士在门票价格问题上陷入表象与局部之争及以讹传讹误区。对此，如果能全面梳理和借鉴国外研究成果，并找出国际国内共同点和差异点及其背后原因，认清中国特色，学习国际经验，公共景区门票问题的认识毫无疑问将更加客观、科学。那么，公共景区门票收费究竟存有哪些争议，其背后的理论分歧在哪里？如何正确认识其门票价格的制定原则？带着上述问题与思考，本研究着力梳理国内外研究进展，系统考察公共景区收费与免费之争、门票定价方法、门票收费类型与定价策略及收入管理等问题，希望借此大家能认识各种争议，更好对接国际前沿，也使各利益相关者能更为全面地认识门票价格改革方向。

1 公共景区收费的国际经验

1.1 公共景区门票定价的宏观环境影响

门票背后的问题也是政治、法律、环境、经济和社会关系问题，不同国家的公共景区门票费用管理特点不同。首先，费用收取的实际能力、收费权利、收费种类以及最高费率在很大程度上取决于政治制度和法律执行情况，如印度尼西亚明打威群岛政府机构曾制定5美元的冲浪旅游收费政策，但由于很多旅游经营者不承认其合法性导致收费暂停。在澳大利亚大堡礁的海洋公园，旅游船也由所有旅游经营者定期收取类似费用，并转交给管理当局[4]。从政府价格规制来讲，门票价格政策须有助于提高效率、公平和环境可持续发展[5]，低门票策略往往受政治欢迎。从我国来看，不同阶段的门票价格管理特征不同1。在门票价格过快增长阶段，管理部门有时会收取高额费用以允许游客进入特定区域2。有的地区收费意味着针对付费游客的更大义务，如公共营地负有改善设施或增加公共安全责任的义务[6]。

其次，用户付费是一种经济工具，一国经济水平、货币实力、汇率、经济规划和预算程序等政策都会影响游客收费政策。在面对经济吸引力土地用途的竞争方式下[7]，门票会设置在低价水平，这样可以免于外界批评3，特别是在发展中国家和新兴经济体，政策上会更支持有切实经济收益的项目和土地利用[8]。在澳大利亚，虽然森林的休闲和旅游经济活动要比木材的经济效益大得多，但木材使用却作为优先选择。这是因为公共森林由州而非联邦管辖，澳大利亚所得税又由联邦政府统一征收，地方难以直接获得好处，且林业各机构的资金直接来自国库。此外，作为选票来源的木材城比金钱利益更有价值。

再次，除了政治和经济方面原因外，社会因素和环境因素也很重要，如为了减少拥挤和资源损害，残疾人士、老年人或学童的门票减免等。不管何种定价策略，除了社会福利、消费者剩余与企业盈利外，公众对收费的态度很重要，为此，景区也可能在标牌标志上想办法来使得游客愿意付费[9]。如果个人愿意付费用于环保，他们就更愿意支持门票政策[10-11];强烈的反对可能意味着不认可，这对旅游方式和既定经济指标都有不利影响。公众对门票价格水平高低的认识主要受两个因素影响：其一，游玩次数、产品丰富度、忠诚度等旅游消费者行为因素;其二，收入水平、门票价格对游玩选择的重要性、服务与产品质量、是否觉得物有所值、现有的门票价格水平等经济因素[12]。

社会习俗和传统习惯是形成社区观点的强有力论据，因而也构成公共景区门票收取的重要依据。在一些西方国家，人们习惯免费进入乡村地区自由走动，而这种传统在长期收费的意大利海滩或北美公园则不适用[13]。澳大利亚海滩和新西兰国家公园也都免费进入;英国的国家公园收取停车、野营设施费用;澳大利亚在不同州及同一州不同公园收费特点都不同，比如塔斯马尼亚的国家公园都收取门票，而昆士兰则除了5个国家公园/保护公园收费外，其余都是免费进入[14]。

1.2 社会民主主义與社会公平理论

社会民主主义具有强烈的平均主义信仰，认为收费意味着双重征税[15]，会对公民产生歧视。由于坚信公共利益产品理所当然应由社区和政府提供资金，其自然反对公共景区门票费并支持免费开放[16]。有研究表明，美国缅因州的公园野营费用增加对低收入者影响比高收入者大[17]，从社会公平理论来看，其收取门票不利于低收入群体。门票价格高低也对不同收入游客的进入数量影响不同[18]，如影响到低收入者和少数民族人群的旅游参与[19]，从而有碍公平。门票价格公平与否还受不同地方依恋与支付意愿感知公平影响[20]。如果认为不公平、不合理或受价格歧视，旅游消费者易产生投诉甚至敌对行为[21]，如表现为愤怒、失望、惊讶、嫉妒、无助和抑郁等[22-23]。

随着时代推移，发达国家政府对很多类型公共景区的资金支持呈下降趋势[24-25]，发展中国家对公共景区的资金支持则更少[26]，博物馆、海洋保护区、国家公园等类型公共景区中皆是如此。由于资金缺乏[27]，全球多达70%～80%的海洋保护区（marine protected areas）只是名义上受到保护，实则缺乏有效管理，如加勒比海[28]和牙买加[29]的海洋保护区，菲律宾的潜水目的地[30]，韩国[31]、泰国[32]、澳大利亚[33]、加拿大[34]和尼泊尔的国家公园以及尼泊尔[35]与澳大利亚[36]的公共保护区，冰岛的自然吸引物[37]等。实际上，早在1908年，美国雷尼尔（Rainier）国家公园针对汽车设置了收费进入许可条件[38]。如果国家财政资金不足，公共景区不可能成为免费商品，而门票则是资金的有益“补充”[37]，公共景区收费已经得到越来越多支持。

在上述背景下，即使基于社会公平理论，管理者也会通过建立基于居住权的差价制度来区分本地居民和非本地居民，从而收取差价[39]，这在印度、肯尼亚、秘鲁、伊朗[40]、泰国、印尼、津巴布韦、塞舌尔、厄瓜多尔等亚非拉国家和地区比较常见，其他地区也有此类情况。澳大利亚大堡礁海洋公园，游客乘坐商业旅游船前往时收取5澳元门票，但乘坐自己的游船免费;我国的三峡大坝针对国内游客免费，国外游客则收取105元费用1。这种差异化定价的理由是：当地人已经征税，因而本国游客与国外游客应该有别，且国外游客通常收入更高，其支付意愿也更高[41]，比如对马来西亚国家大象保护中心[42]的研究表明，国外游客具有高支付意愿。国际游客付费也有利于分担社区承担的休闲设施及服务费用，如垃圾处理服务费用和标志导引设施费用。

1.3 新自由主义与用户付费

国际上占据主流经济学地位的新自由主义[43]主张自由竞争，以此为基础的经济模型则以用户付费（user pay）为基础[5]，主张对公共景区收取门票，甚至主张在发展中国家景区门票应提高到过剩需求消失为止。所谓的用户付费，是指旅游者为进入旅游和娱乐环境中所直接提供的正式的非零碎的资金。在发达国家，公共景区到20世纪末依然不太重视经济管理，修缮资金缺乏，典型的是英国的遗产旅游，所以用户付费原则渐被视作可持续发展的有效工具。如免费，则需求过高，因而门票收取有利于公共资源收回成本以及可持续利用[44]，收入可以用于规划和开发，提供娱乐服务，创造当地商业或教育机会，或作为游客人数的监管工具[45-46]，从而避免拥挤导致的环境破坏。

为了保护自然资源，发展中国家的门票收取显得更为必要。而且其森林资源的保护所导致的全球效益同样有利于发达国家[47]，被收费的旅游消费者也会给当地政府带来环保压力。门票费用使当地居民受益，从而也有利于缓解经济学上的荷兰病[48]。从现有研究来看，引入门票费用只要定价不是很高，并不会显著减少旅游者数量。澳大利亚的维多利亚、马来西亚以及哥斯达黎加[49]等地的研究结果均表明，旅游者[50]，尤其是国外游客[51-52]需求价格弹性比较缺乏，尤其长期来看更为明显，当然具体到某一景区会有所不同。在国内也有与上述相类似的观点：黄金火和陈秀琼提出免费开放不宜过早采用，否则会酿造“公共悲剧”[53];庞世明等总结了免费或低价制度造成的不良后果[54];祝亚也不支持普遍推广免费开放的模式[55]。

此外，风景道式景区具有非竞争性与非排他性特点，这类景区通常免费开放[56]，但由于道路开发、维护和运行费用缺乏，美国中西部地区也在针对联邦土地征收全地形车（all-terrain vehicle）道路使用费，如俄亥俄州韦恩国家森林公园和密苏里州马克·吐温国家森林公园。根据车手受访情况来看，不同地方征收全地形车道路使用费意见有所不同：威斯康星州支持30～67美元的年收费;北卡罗来纳州普遍不支持收费，而是主张征集志愿者来维护道路[57]等。

总体来说，国外公共景区收费和定价要经过几个关口：首先，收费的合法性问题，也即有没有权力收费的问题，依据产权属于私人、州还是国家等的不同而不同。其次，收费目的正当性、合理性问题。很多景区保持免费的主要原因是：居民已经提供税收，政府应该提供公共服务，景区再次收费是否合理。所以，收费主要是出于保护环境的公共目的，或者是某些稀缺资源、设施的使用收费，或者是针对外地游客的差价。最后，收费的效率问题，也即对公共景区如何定价、收费才有效率。

2 公共景区门票定价的基本方法

2.1 条件价值法

从公共景区如何收取合适门票这个角度来看，由于公共景区在市场中不可交易，被称之为非市场商品，其定价困难及相关争议的主要原因在于没有可获取的[58]或可靠的价格信息[59-60]。而条件价值法（contingent valuation method）用于人們对消费公共产品所获得的收益评估，可以通过游客支付意愿法（willingness to pay），也即询问旅游消费者的最大支付意愿或者接受没有消费的补偿[61]来实现。由于试图测评的是公共景区的经济价值，条件价值法被看作是非市场价值评估方法[62]。旅游消费者的最大支付意愿可以使用公投、支付卡或开放式问卷[63]等连续型或离散型的方式来获取，通常被设定为年龄、性别、收入、受教育水平、家庭规模、游玩满意度等的函数关系。条件价值法也是最普遍应用的门票价格研究方法，其可靠性已得到检验，并且美国国家海洋和大气管理局发布了条件价值法的研究设计指南[64]。

马来西亚帕亚因达湿地保护区[65]和斯里兰卡大象保护区[66]的条件价值法研究均得出最佳门票费。冰岛黄金瀑布（Gullfoss）和斯卡夫塔山国家公园（Skaftafell）条件评估法的问卷调查研究得出，适度收费不会显著减少游客需求量[37];博茨瓦纳莫雷米野生动物保护区[67]和泰国一些国家公园[68]的外地游客支持门票价格提高，但在是否歧视收费上则有不同判断。此外，游客支付意愿法的研究多得出门票价格偏低结论[28]，这样的研究文献很多，如尼泊尔齐旺国家公园的游客支付意愿比门票高出2.5倍[69]，中国呼伦湖保护区游客支付意愿比门票高出2.5～3.5倍[70]，由此有研究使用游客支付意愿法来研究如何适度分级提高门票费用[71]。

当然，游客支付意愿法在现实中的目的也是多样化的，比如可以弄清楚旅游者是否愿意为景区保护支付更多费用，以对专门的自然保护区提供管理和保护基金[72]，以此用于减少拥挤效应、减少内陆发展对海洋保护区的损害[73]、保护环境免于退化[74]或改善生态质量[75]，减少负面影响的同时实现收入最大化[76]等。此外，许多研究者认为游客支付意愿法虚高了门票价格，因而建议采取态度倾向法（attitudinal approaches）[44]，该方法在国内还不太常用。态度倾向法与游客支付意愿法差异在于，态度倾向法考虑的是旅游消费者对于价格的接受程度，而不是最大支付意愿[77]，具体做法是：在问项中设置具体消费类型，然后让消费者来填写成本，以此来判断消费者费用。

2.2 旅行成本法

除了条件价值法或态度倾向法外，旅行成本法（travel cost）也是非市场商品评估方法，用来进行门票定价或者进入因素预测[78]，在美国[79]、英国和澳大利亚[80-81]被广泛采用。其基本原理是将旅游消费者的差旅开支和其他与参观相关的费用结合起来，从而计算出旅游消费者剩余以及人均娱乐价值，具体算法又可以使用区域旅行成本法（zonal travel cost method）或个人旅行成本法（individual travel cost method）。

旅行成本法和条件价值法有时结合使用，并用于评估条件价值法研究结果的信度和效度[82]。由于旅行成本法估计的是马歇尔消费者剩余，条件价值法估计的则是希克斯消费者剩余，两者的研究结果多不一致，比如悉尼中央公园的经济总价值和人均游客价值[83]的实证研究也表明了两者的结果差异。此外，理论上来说，希克斯剩余是在旅游消费者没有预算约束下的消费者剩余，从这个角度来看条件价值法更能反映旅游消费者心理。

2.3 影响因素定价法

除了对公共景区的经济价值进行评估之外，传统的门票价格研究还聚焦在价格的经济影响因素方面[84-85]。由于影响因素定价法目的在于对不同价值部分的隐含价格进行估计，因而可以被称作选择实验法（choice experiment）。我国公共景区门票价格研究是由现实问题所带动，已有研究多聚焦在门票价格影响因素方面，这里又包括以供给特征为影响因素的门票价格研究、综合考虑供给及需求关系的门票价格研究，结论详见表1。比如从公共景区的娱乐效益（recreational benifits）水平来看，大型的、越有吸引力的、交通更便捷的公共景区门票价格越高;从公共景区提供的服务设施来看，游客平摊费用或边际成本越高，门票价格越高;从定价差异化来看，不同时间的拥挤程度不同以及国际游客的服务设施不同，其门票价格也有所不同。

3 公共景区门票价格规制

3.1 公共景区旅游消费者付费类型

公共景区不管使用什么样的定价方法和策略，用户付费都体现在具体的费用项目上。从这个角度来看，公共景区的收入来源非常宽泛，指代也难以明确，仅以游憩用途（recreational use）来看，其包括了直接向游客征收、旅游运营商征收以及合作的私人公司征收3种类型（表2）。

此外，公共景区收取的费用可能还包括：公园外由景区所带动的旅游者旅行和住宿、娱乐设备、房地产交易等经济活动收入;用于景区内的大型基础设施的特殊租约和合同下的付款，如土地管理人与私人建筑和运营公司之间的成本、收入和利润分享安排等。

3.2 公共景区门票价格高低的负面影响

3.2.1    门票价格偏高的负面影响

不管采取何种方法，门票价格一般都与现实有偏离，而现实价格出现偏高或偏低时，学者们往往表现出不同的态度。归纳来说，门票价格偏高的负面影响主要有：第一，拒绝低收入者导致总效用降低[97-98]，从而造成歧视性影响[17]。蒙大拿州西部4个典型的美国农业部森林服务营地数据研究表明，现行价格远高于供求均衡价格，社会福利大大降低[99]。美国新罕布什尔州和佛蒙特州调查显示，景区门票费被普遍接受，但门票增加对年收入少于  30 000美元的家庭将明显产生负面影响[19]。第二，我国的一些国际比较研究认为，利益相关者博弈失衡或过分依赖门票经济，结果是门票价格偏高且有悖社会公平或公益性[100-101]。此外，供求不平衡问题也有意见分歧，比如有人提倡增加供给，而非通过提高价格来解决。

3.2.2    门票价格偏低的负面影响

有学者对高门票价格的负面影响存在异议，认为低收入的需求影响被夸大。对澳大利亚卡卡杜（Kakadu）和欣钦布鲁克岛（Hinchinbrook）的研究得出适度的门票费用对需求影响不大，只有在门票价格过高时才导致需求量迅速下降[98]的结论。Burns和Graefe对太平洋西北部两个州进行电话调查，在排除年收入高于10 000美元的家庭以后，得出了对低收入者的需求未必有影响[102]这一结论。芬兰国有游憩保护区的调查表明：低收费反而降低低收入用户访问量，而高收费则增加高收入人群的福利水平[18]。与此同时，英国一项针对遗产旅游景区的管理者、业主、官员和顾问调查显示，过半人认为无须低价招徕游客;许多管理者认为门票价格与道德无关，1/3的人认为不需要通过低价门票来避免排斥弱势社会群体[103]。美国一项著名的国家公园的研究则表明，收入管理政策的变化对需求量会有不利影响[104]。有研究者对于门票价格的考虑主要是需求量的影响大小，比如新马泰海洋保护区的低价格弹性研究结论[105]。此外，也有学者提出低价导致公地悲剧等问题，从而主张用价格手段来调节[3，106]。旅游者在看到付费对游客和环保带来好处时会更加支持收费，只是不同国家和地区的支持程度不同[14]。

3.3 公共景區门票规制政策

不同国家的政府管理方式不同，政策规制也有所不同。以国家公园和保护区为例，美国、加拿大是由中央政府直接管制。世界自然保护联盟将保护区分为6类：严格保护区、国家公园、自然纪念物、物种/生境管理保护区、景观保护区、资源管理保护区。美国收费的公共土地由土地管理局、鱼类和野生动物局、国家公园管理局以及农业部森林管理局和陆军工程兵团管理。其中，国家公园与世界自然保护联盟二类保护区相对应，国家公园管理局管理游客进入国家公园、使用公园设施和营地或参与各种公园活动时支付的费用的收取、存放、跟踪和支出[107]。加拿大设置用户费用符合《用户费用法》的要求，并受《加拿大公园管理局法》的授权，其对国家公园、国家历史公园、国家海洋公园、世界遗产地等公共景区的税收、特许以及门票等各种收入放在一个中央集中的收入基金中，由中央政府统一分配，而且分配比例也与公共景区的创收机制之间没有太大关系[34]。韩国仅由其国会颁布的《自然公园法》进行规制[108]。

澳大利亚、印度则基本上由各地方政府独立管理。印度的森林公园通常由各邦（省）决定景区的门票及其他费用，邦政府的首席野生动物管理人授权任何人进入保护区进行研究、旅游或相关活动，旅游收入用于公园管理和保护支出，如印度喀拉拉邦佩里亚尔老虎保护区的公园支出中的旅游创收（门票）和国家政府预算拨款各占50%左右[109]。澳大利亚国家公园也均由各州政府独立管理[36]。

此外，日本则维持土地私有权和土地用途，管理当局在私有权基础上推动自下而上的决策，并且负责协调各利益相关者利益[110]。保加利亚、罗马尼亚和捷克等国家则不收取任何门票费用。中美洲的伯利兹、太平洋的帕劳和地中海的马其顿则用收取机场离境税的方式来收取保护费。我国公共景区管理体制是一个自上而下[111]的中央政府与地方管委会同时控制下[104]的多机构网格化共享管理[112]系统，而且在改革方向上朝着改变政出多门、强化统一管理的方向发展。

4 中国公共景区价格管理实践及其挑战

4.1 收益与公益之争

我国在1999年实行A级旅游景区分类制度，2001年诞生首批4A级景区，而两年后公共景区门票价格问题即成为社会热点1。为此，国家发展和改革委员会、国家发展和改革委员会办公厅、国务院办公厅等政府有关部门一直在颁布景区门票价格管理、规范和整顿文件。这些文件规定又大致分为3个不同阶段：第一阶段为2005—2007年，控制门票价格过快增长阶段;第二阶段为2007—2018年，保持门票价格相对稳定阶段;第三阶段为2018—2020年，健全以运营成本为基础的门票价格形成机制阶段。第三阶段的标志性文件是2018年6月国家发展和改革委员会印发的《关于完善国有景区门票价格形成机制降低重点国有景区门票价格的指导意见》（发改价格〔2018〕951号）。该文件较看重门票公益性改革所带来的旅游带动效应，并明确提出将门票收入功能转向“国民旅游休闲”以及“全域旅游”带动功能。截至2018年9月底，各地已向社会公布近千个景区免费开放或降价措施2。2019年4月，国家发展和改革委员会办公厅进一步印发通知指出：价格形成机制和成本监审制度刚刚起步，要推动更大范围和更大力度的降价。这可以理解成：不管地方政府财政有多紧张，不管公共景区门票收入在当地旅游业总收入中占比有多高，也不管公共景区门票的公益性改革对于公共景区自身运营及当地经济的影响有多少，门票经济时代已不合时宜。然而，面对这次“票改”大潮，业界也出现质疑声音，比如不少人士指出：“门票降价没有给缓冲时间”“倒逼太难，转型太难”“门票降了，也不能让旅客淡季来玩”“应该为门票经济正名”“门票价格下降并没有带来游客人数增多”等。

4.2 多样化定价策略

门票价格是景区（点）高效、公平和维护环境等的强有效工具[5]，我国公共景区收费类型也呈现出多样化特点，如有研究通过对江苏、浙江、上海、安徽古村镇的实地调研和归纳分析，归纳出4种门票定价：全景点单票制全封闭收费模式;捆绑一些消费项目的半封闭收费模式;部分自营项目收费的半开放收费模式;全景区免费的完全开放收费模式[113]。而公共景区门票价格的具体实现策略有很多，比如针对不同游客的价格歧视[114]以及预算平衡下的平均成本定价3[115]等。也有国际研究将定价策略归为以下6种：免费、象征性收费、抵消或部分抵消运营成本、差异化定价、平衡淡旺季等的管理工具、最大化收益定价（很少被公共机构使用）[116]。

有必要提及的是，当公共景区决定收取门票时，一票制（all-inclusive）还是两部制收费是首先需要考虑清楚的一个重要议题。周霄等认为，一票制是我国旅游景区门票定价策略的突破和创新[117]，有学者还进一步研究了武夷山4、长江三峡5、鼓浪屿6、武当山7、苏州园林8等地的一票制策略以及凤凰古城的新套票制9等;然而，依米提等论证了混合票制比纯一票制的效率更高，会导致更多游客能够享用公共资源[118]等。在我国，一票制是较为常见的收费方法，而凤凰古城、丽江古城景区的一票制则遭受过商户抵制。美国国家公园系统社会科学项目发起的国家调查也表明：有2/3的人更支持“低门票+其他服务费用”，而非一票制[107]。此外，邹光勇等曾对一票制与两部制两种模式下的门票价格、消费者剩余、企业盈利及社会福利进行了计算与比较，并提出门票价格管理与价格策略的理想目标为平均运营成本价格上限管制下的两部制定价[56]。

4.3 基于产业链纵向协同的公共景区门票定价

旅游业是基于需求（旅游者）视角来进行定义的，旅游产业链即是指围绕旅游产品，在旅游者从客源地到目的地并最终返回到客源地的一系列旅游活动中，涉及具有纵向关系的旅游产业活动单位间的关键性价值增值活动的连接关系。在旅游产业链中，公共景区与上下游存在竞合关系，从而也是门票定价必须考虑的重要影响因素。从趋势来看，公共景区的定价研究从利益分配的合理性与权力性及其相关主张向具体的立法与合同拓展[119]。相关研究包括：公共景区门票与住宿消费在政府管理方与旅游经营商之间合作与不合作情况下的最优产品组合与定价[120];旅游目的地景区在协调供应链的各实体合作定价策略以及公共景区自然垄断与在线旅行平台双边垄断共存下的价格协调[121]等。

5 研究结论与政策启示

5.1 研究结论

第一，国际上的公共景区多进行分类规制和定价。

首先，国际研究一般根據门票价格的影响因素差异进行分类，常见类别有国家公园、州（省）级公园、海洋保护区、公共游憩区、野生动物公园、湿地保护区和博物馆等。但不论什么类别，公共景区门票价格评估的常用方法都是游客支付意愿法。

其次，公共景区类别随着其公共性质与产权制度不同而不同。公共性质主要包括非排他性与竞争性的公共景区及非竞争性的拥挤性景区;产权制度包括政府管理、私有化以及共同产权3种[122]，而两者之间还可以形成不同的组合，从而导致收费模式的差异。

再次，根据不同国家的规制政策差异进行分类，以国家公园为例，美国、加拿大实行中央政府直接管制方式，费用的收取与使用和景区的门票收入基本没有关联性，公共景区自身也没有收费的权力，因而公共景区自身也少有收费的动力;澳大利亚实行地方政府独立管理，但地方政府又没有征税权限，因而很多国家公园游憩价值被森林砍伐所替代，公园收费特点在不同州以及同一州的不同景区都不同。日本则是土地私有方式，管理当局需要以社区利益为重，改革也相应地是自下而上。

第二，中国的公共景区需兼顾全产业链下的资源保护、用户支付能力与公平性问题。

首先，我国不同的公共景区经济性质不同，因而在收费和免费方式上同样会有所不同。比如城市旅游区、历史古迹、郊野公园以及部分城市公园绿地等往往具有排他性和非竞争性特点，更易收费;创意园区、部分古镇及与群众关系密切的城市休闲公园以及风景道景区和开放式景区则具有非排他性和非竞争性特点，比较难收费，因而公共景区在实行多样化的定价策略时需考虑公共景区的不同公共性特点。

其次，中国需要规避自然垄断在通过行政垄断势力发挥作用后产生的门票高价行为。中国的政治、经济、环境和社会关系有自身的政府主导特点，但中国正由依靠门票盈利，转变为考虑社会福利。在一系列的政策转变过程中，国际上资源保护成本的弥补、旅游消费者支付能力的考量、低收入群体的公平性考虑以及公共景区自身的收费说服性宣传等都值得国内借鉴。尤其在门票制定的方法上，上述国际经验应融合到用户意愿支付法中来对其进行非市场价值评估。

再次，景区门票问题与全域旅游和社会福利等问题都息息相关，需要解决产业链一体化下的利润最大化及其合理分配以及政府规制间的矛盾关系问题。中国有从资源垄断发展到双边市场下的新型垄断趋势，有必要基于产业链一体化的更大视野来提出利润最大化下的价格实现机制与相关收益分配及景区门票定价问题。这样的全盘统筹可以为旅游产业链的协调与旅游企业纵向合作及政府决策提供依据。

5.2 政策启示

第一，公共景区门票价格管理应视供给曲线（平均运营成本线）与社会需求曲线是否形成均衡点而定，平均成本为基础的价格管制及两部制价格既保证了近似完全竞争的帕累托最优，从而纾解民意，又最大程度刺激了公共景区经营者的积极性。

国际趋势多为成本定价，我国门票规制政策也大抵如此。那么，倘若平均运营成本低于社会可接受的价格，即是有均衡点。价格管制的目标即是使得景区门票不大于总运营成本平摊到每位游客所形成的平均运营成本，并且接受听证会的评议和向社会公示。此类景区还可以进一步实行“门票+小票”或“免门票+小票”的运营方式。“小票”价格则应保持一定的稳定性，比如“提前3个月公示”等，而且要重视和考量旅游消费者的意愿支付程度。公共景区是否免门票则取决于自身的需求弹性以及能带来的收入乘数效应。一般来说，门户型、枢纽型旅游目的地的一些著名景区显然更具有这种效应，因而是更有可能实现免费的公共景区1。比如西湖，其实它并不是纯粹的免费模式，而应该是“免门票+小票”运营类别，不仅如此，灵隐飞来峰、动物园、满陇桂雨公园、云栖竹径等都实行了不同程度的涨价。收取小票的景点和服务概括来说适合于公共景区内既具有竞争性又具有排他性的景点及产品和服务，也即多为拥挤性景点。此类景点和服务定价类似于一般商品，其价值和使用价值通过交换实现。

倘若平均运营成本高于社会可接受的价格，供给曲线与社会需求曲线将没有交点，均衡无法形成。这类公共景区大多采取免费开放或低价运营方式，同时，政府通过补贴方式来弥补成本。典型例子是我国的大多数博物馆，其馆内珍藏大量文物，文物保护及研究费用、人员支出费用、物业管理费用等平均运营成本巨大，然而，博物馆属于文化性享受需求，社会需求曲线不高，像我国缺乏大企业资金支撑的民营博物馆普遍由于成本高而无法盈利。补贴既包括政府的直接财政补助，又包括社会捐赠以及引入志愿者服务等多种方式。

第二，未来研究应加强数据开发与整理工作，建立数据库，为公共景区门票价格改革及旅游产业链网络的纵向控制和传导关系提供更为一般的经验数据与实证分析。

中国是发展中国家，中国的公共景区主要考虑的是旅游经济带动效应，尤其很多地区看重的还是政府税收。在这种情况下，政府对公共景区门票价格规制的动机要么是税收最大化，要么是经营者激励，要么是社会福利最大化，这种收费合理性的考虑与西方国家有显著不同。即使在当下票改新阶段，国内也多是在讨论如何通过降价带动全域旅游，或通过“二消”和夜游经济来吸引消费者以提收增效。但从国际研究经验来看，公共景区的需求弹性比较低。倘若以此判断，以降价来提升旅游消费者人次以及带动全域旅游的方法未必有好效果。

根据邹光勇等的理论及模拟研究，如果想要得到景区降价的产业链传导效应，旅游产业数据至少应包括旅游者花费、各景区门票价格、景区所有制性质、景区固定成本、景区变动成本、旅游者人次、年度财政补贴额，各住宿企业客房出租价格、住宿企业固定成本、住宿企业变动成本、住宿人次，在线旅游企业的门票成本、客房出租成本以及各商户与旅游交通方面的相关数据等[121]。

第三，长期来看，公共景区的治理结构还需进一步完善。未来可以加强研究中央政府与地方政府不同规制动机下的不同策略及规制结果，并在公共景区经济性质基础上分类提出公共景区门票价格规制政策。

参照国际经验，不同国家的产权、管理权和收入分配权等存在差异，不同国家的公共景区收费首先面临合法性问题。中国的公共景区是一个自上而下的中央政府与地方管委会同时控制下的多机构网格化共享管理系统，这种体制的典型特点就是行政垄断以及地方政府与中央政府的博弈，这是中国不同于其他国家的特色之处。我国的旅游业是政府主导，公共景区收费不大会遇到合法性问题。但是，由于公共景区本身具有不可移动性、难以切割性、非竞争性等特点，因而形成了“集中经营比经营权分散所导致的成本更低”这一自然垄断特征。那么，自然垄断通过行政垄断势力发挥作用后，门票高价行为即产生，而中央政府与地方政府的博弈则导致了门票定价行为更加复杂，这里又根据公共景区的公共性质差异而有所不同。国内公共景区门票定价策略上必须考虑上述特点以及中央政府门票规制的新阶段特征，加强产权、责权、政企关系、管理制度等方面的建设。以国家公园为例，从2013年国家试点建设到2017年国家公园体系建立，其土地归属、产权规范、管理归属等问题在逐步清晰，此做法虽然也未必能完全理顺中央与地方政府间的利益关系2，但至少在治理结构改革方面走在了其他公共景区前面。

第四，门票定价方法有必要改善，尤其是游客支付意愿法等非市场价值评估法值得推广。此外，未来公共景区门票定价也应更多注重成本和环境的补偿。

国内用影响因素法研究门票价格的还是占据绝大多数，但成本导向、需求导向以及竞争导向的定价因素现实表现其实非常复杂。从已有研究来看，由于将不同定价方法简单糅合在一起，但又不同于特征需求理论和选择模型或享樂定价法，其经济学意义其实比较含混。此外，政府应该提供公共服务，收费意味着双重征税，因而存在不公平问题。从这个角度来看，公共景区门票收费还是多以弥补成本为主，而长远来看凭借经营来获取利润、税收的经验做法恐怕对大多数景区都不适合。

为了提升收费效率，我国可以借鉴国际做法，以调查为基础，在确保受访者对行动议案及其对环境和自身可能性影响有足够了解情况下，使用竞价手段，询问受访者愿意支付的最大金额，并在测算平均数之后来回归处理得出门票价格[123]，在此基础上再结合其他方法加以验证。而且，未来门票收入应更多用在设施设备更新、环境保护方面，景区也应做好相应的公示和宣传工作。

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Admission Pricing Policy in the Public Scenic Spots： An International Comparison Approach

ZOU Guangyong1，LIU Mingyu2，LIU Peng3，YANG Zhuxin 4

（1. Hotel Management School， Shanghai Business School， Shanghai 201400， China; 2. Management School， Fudan

University， Shanghai 200433， China; 3. School of Hotel Administration， Cornell University， Ithaca 14853， U.S.A;

4. Business School， East China University of Political Science and Law， Shanghai 201620， China）

Abstract： Public scenic spots refer to the scenic areas or parks developed by the government with public resources. Public scenic spots pricing research normally includes the discussions on park admission pricing strategy and users ticket management policy regarding resource-based recreation scenic spots， which cover national parks， nature reserves， museums， public outdoor entertainment services， forest parks， heritage tourism， marine parks， and other protected areas. Like any other country， there is long-standing controversy regarding whether or not a public scenic spot should charge admission fee in China. However， Chinas public scenic spot administration system is different from other countries， because the administration system is a top-down， multi-agency joint-management system under the control of both the central government and local management committees. Overall， the disputes on the public scenic spot admission pricing are mainly between the social democracy theory and social equity philosophy， as well as between the new liberalism and the idea of user payment. Furthermore， the pricing decision is also influenced by tradition， social and cultural norms. The Chinese classification system of A-level scenic spots was introduced in 1999. Soon after the announcement of the first group of 4A scenic spots 2001， the pricing issues have become one of most debated social hot topics. Therefore， Chinese government authorities have issued several pricing management regulations， implementation policies at various periods. However， one cannot ignore the circulating erroneous reporting phenomenon and the dispute remaining on the issue of superficial or actual interests. There is an extensive literature on the admission pricing methods using public scenic spots from other countries. However， research on admission ticket pricing in China is still limited， most of which are behind the industry practice and policy development. This study contributes the literature on the following three perspectives. First， it systematically examines the hot issues in the literature， such as the disputes on fee or free in public scenic spots， ticket pricing methods， admission fee management strategies and revenue management. Secondly， this paper summarizes the similarities and the differences between China and other countries in the legality， legitimacy， rationality and efficiency of admission fees in public scenic spots. Furthermore， this paper discusses the reasons behind the above-listed similarities and differences. Thirdly， this study analyzes the practical problems and challenges faced by Chinas tourism industry， such as the competition between revenue and welfare， sustainable development， diversified pricing strategies， and ticket pricing based on industrial chain coordination. The paper concludes that public scenic spots in developed countries mostly carry out the decentralized pricing， while China tourism industry needs to take into account the regionally-imbalanced development under the central-pricing mechanism， resource protection， users affordability and fairness for the entire industry value chain. In particular， China needs to avoid the unaffordable admission fee scheme caused by natural monopoly through the administrative monopoly power. The government authorities need to solve the contradiction between scenic spot profit maximization and fair revenue allocation under the integration of the tourism production chain and the government regulations. Finally， the paper discusses the applications of empirical analysis， public scenic area governance structures， public scenic spots information sharing and database development， as well as valuation methods based on the game theory between the central government and the local management committees， the visitors willingness to pay， and the pricing strategy under regulation.

Keywords： public scenic spots; admission fee price; pricing method; pricing strategy; regulation and policy implications

[責任编辑：吴巧红;责任校对：宋志伟]