完善生态产品保护补偿机制促进生态产品价值实现

王金南　刘桂环

生态产品是人类从自然界获取的生态服务和最终物质产品的总称，既包括清新的空气、洁净的水体、安全的土壤、良好的生态、美丽的自然、整洁的人居，还包含人类通过产业生态化、生态产业化形成的生态标签产品。生态产品价值实现的过程就是将被保护的、潜在的生态产品以政府购买、地区间生态价值交换、生态产品溢价等形式转化成现实的经济价值。生态产品保护补偿是生态产品价值实现的重要方式之一，以生态产品质量和价值为基础，通过纵向转移支付、横向转移支付、异地开发等方式实现优质生态产品可持续和多样化供给。日前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》（以下简称《意见》），首次将生态产品价值实现机制进行了系统化、制度化阐述，提出建立生态环境保护者受益、使用者付费、破坏者赔偿的利益导向机制，探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径，推进生态产业化和产业生态化，构建绿水青山转化为金山银山的政策制度体系。《意见》为完善生态产品保护补偿提出了明确的方向。

一、完善纵向生态保护补偿制度，保障重要生态系统和国家生态功能重要区域生态安全

纵向生态保护补偿制度是对具有生态屏障重要功能的产品价值支付，在我国生态保护补偿体系中具有较高辨识度，对维护国家生态安全发挥了重要作用。在党中央、国务院的高度重视下，国家有关部门依据部门分工，分别开展了森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重点领域和生态功能重要区域生态保护补偿工作。据统计，2019年，我国生态保护补偿财政资金投入已近2000亿元，15个省份参与开展了10个跨省流域生态补偿试点，森林生态效益补偿实现国家级生态公益林全覆盖，草原生态保护补助奖励政策覆盖全国80%以上的草原面积，国家重点生态功能区转移支付已经覆盖全国31个省（区、市）、818个县（市、区、旗）。以政府财政投入为主的纵向生态补偿，资金来源较稳定，对维护国家生态安全和改善生态环境质量发挥了重要作用。但由于补偿资金的确定主要依靠财政支付能力，市场化投入不足，补偿标准也没有充分反映生态产品数量和质量，没有全面考虑生态产品供给者进行生态环境保护的区域差异。

算好国家和区域的“生态产品账”，是完善纵向生态保护补偿的重要依据。通过科学的核算方法将不同生态产品价格统一度量为无差别的标准单位，对无价的生态系统服务功能贴上“价格标签”，这是绿水青山就是金山银山的重要度量，也有助于将有限的生态保护补偿资金由过去“撒胡椒面式”转向“优质优价”的精准补偿。《意见》有助于继续深化完善各重点领域生态保护补偿机制，根据不同生态资源阶段性保护需求和区域性保护差异，综合考虑生态环境保护成效、生态产品价值、保护和治理投入、机会成本等因素，确立生态保护补偿动态目标，不断夯实生态产品“存量”。未来国家重点生态功能区、生态保护红线等生态功能重要区域可探索建立生态产品“存量”“增量”与资金分配相挂钩的补偿机制，综合考虑生态产品价值核算的绝对值和增加值确定补偿资金分配依据，并充分发挥转移支付资金的引导作用，积极引入社会资本支持生态环境系统性保护修复工程建设，持续提升生态产品“增量”。

二、建立横向生态保护补偿机制，促进区域间生态环境共建绿色发展惠益共享

横向生态保护补偿充分体现了权责利对等的特征，是我国生态保護补偿制度发展方向，也是促进区域协调发展的重要政策路径。目前，全国10个跨省流域生态补偿以及20余个省份的辖区内流域生态补偿主要是按照“成本共担、效益共享、合作共治”的原则，以流域跨省界断面水质考核为依据，建立了流域上下游横向生态补偿机制，推动了上下游绿色协调发展。在异地开发方面，浙江金华与磐安是国内最早的尝试，之后浙江绍兴市也探索了由环境容量相对丰富地区向环境敏感地区提供发展空间，建立“异地开发生态补偿试验区”。重庆在全国首创探索建立了基于森林覆盖率的横向生态保护补偿机制，由达到森林覆盖率目标值确有困难的区县，向森林覆盖率高出目标值的区县购买森林面积指标，用于本区县森林覆盖率目标值的计算，实现了“贫富搭配，造林富民”;四川省阿坝州和成都市在成都市郊区共同建设成阿工业园，阿坝州把现有工业企业迁入成阿工业园区，州内集中发展特色农业、旅游业、水电等产业，共同开发经营，财税按比例分享。通过横向生态保护补偿可以有效弱化生态产品供给地与受益地经济发展与环境保护的矛盾，但有待进一步完善提高区域之间的精准对接。

基于“绿水青山”的价值核算开展横向生态保护补偿，是加速区域生态优势向经济优势转化的关键。《意见》更加强调基于生态产品供给与受益的横向生态保护补偿机制。比如，流域上下游，可依据出入境断面水量和水质监测结果深化开展横向生态保护补偿。福建南平、浙江丽水等地基于生态价值核算探索开展横向生态保护补偿的创新模式。2020年，生态环境部环境规划院联合中国科学院生态环境研究中心支持生态环境部出台了《陆地生态系统生产总值核算技术指南》，推动各地开展生态产品价值核算，可为横向生态保护补偿提供权威的核算依据。根据《意见》，还可进一步探索建立“双向”异地开发机制，在目前保护地区到受益地区共建园区的基础上，鼓励生态产品受益地到生态产品供给地发展生态产业，建立合作园区，形成与供给地资源环境特点相协调的生态环境友好型产业集群，助推这些地区生态产品价值实现。

三、加快健全生态环境损害赔偿制度，拓宽生态补偿资金渠道，完善生态产品价值实现机制

生态环境损害赔偿和生态保护补偿共同实现了生态环境正、负外部性内部化。生态环境损害赔偿制度是指违反国家规定造成生态环境损害的单位或个人对既成损害的赔偿，根据《民法典》，赔偿的范围包括生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失，生态环境功能永久性损害造成的损失，生态环境损害调查、鉴定评估等费用，清除污染、修复生态环境费用，防止损害的发生和扩大所支出合理费用，具有明确的法律属性和强制性，通过“谁损害、谁赔偿”实现生态环境负外部性内部化。生态保护补偿是按照“谁受益、谁补偿”实现良好生态产品供给的正外部性内部化。生态保护补偿与生态环境损害赔偿共同构成推动区域生态环境质量改善的激励约束“组合拳”。

通过强化执行监督、完善收费机制、规范评估方法等手段健全生态环境损害赔偿制度，与生态保护补偿形成政策合力，推动生态产品价值实现。自2015年启动生态环境损害赔偿改革试点5年来，全国已办理生态环境损害赔偿案件945件，涉及赔偿金额超29亿元，正在有效推动大量受到损害的土壤、林地、草地、地表水、地下水得以修复，取得了良好的综合效果。《意见》进一步强调生态环境损害成本内部化，通过加强生态环境修复和损害赔偿的执行和监督，完善生态环境损害行政执法与司法衔接机制，不断提高破坏生态环境违法成本。同时，因地制宜完善污水、垃圾处理收费机制，合理制定和调整收费标准。进一步健全生态环境损害鉴定评估方法和实施机制。

《意见》为完善生态产品保护补偿提供了明确的方向，以生态产品质量和价值为依据，有助于纵向生态保护补偿更加“优质优价”，横向生态保护补偿更加集约高效，生态环境损害赔偿制度更加健全，推动生态优先、绿色发展的政策着力点更加行稳致远。

（作者单位：生态环境部环境规划院）