我国养老保险扶贫与地区间经济适应性比较分析

刘振琦

（山东工商学院公共管理学院，山东 烟台 264026）

一、引言

为贫困人员提供必要的养老保险，是我国运用社会保险的常规扶贫做法。这种保障体现在两方面：一是通过某种政策体制来减少贫困人员所面临的危险，二是给那些正在面对风险中的贫困者一定经济帮助。实践表明，这种方法可以降低贫困者身上固有不确定的风险，减少危害损失，降低风险。单从本质上讲，这是国家对贫困人员这一特殊群体的援助或管理行为，对于有效减缓贫困，实现社会相对公平是直接产生作用，因而有一个度的问题。如果政策制度设计不合理，对贫困人员保障水平过度或者保障水平不足，就会损害扶贫工作大局的实效性。本文在比对我国31个省区市和新疆生产建设兵团的对于扶贫工作设定的最低养老保险费收支进行分析探索，并判别其标准与地域间经济发展水平的适应性。这对于正在努力实现全面有效的脱贫防贫，构建一个覆盖城乡全体居民社会保障制度有重要的借鉴意义。

二、文献综述

这一主题的研究可大致分为两个方面，一是我国养老保险扶贫的政策梳理，二是有关养老保险制度的经济发展适应性的议题，主要研究集中在农村养老保险和农村养老金，针对各地区养老保险扶贫中的养老保险待遇经济适应性的文献不多见。

有关部门出台的政策文件来指导解决老年贫困现象发展历程较短。随着我国扶贫工作的层层深入，特别是提出精准扶贫指导战略以来，人社、财政等相关部门通过一系列的政策措施，作出了不同时期的制度安排。2015年，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》这一重大决定的正式颁布确立，落实了社会保障体制在推进扶贫事业中的有效应用。2016年，《关于在打赢脱贫攻坚战中做好人力资源社会保障扶贫工作的意见》为社会保险特别是养老保险等制度参与扶贫工作厘清了基本思路。2017年，《关于切实做好社会保险扶贫工作的意见》，这一文件的出台正式将社会保险工作作为重大的体制性工作安排，积极投入到精准扶贫的工作。自2017年起，各省都根据自己所在地区自身综合条件和情况，开始印发《关于切实做好社会保险扶贫工作的意见》，其中的养老保险精准扶贫为解决贫困老年人参加养老保险提供了政策依据，开辟了政策通道。2018年，《关于加快实现贫困人员城乡居民基本养老保险应保尽保工作的通知》明确将未按时领取符合国家法律规定的基本养老保险待遇的年满60周岁贫困人员全部纳入城乡居民养老保险制度体系，按月缴纳城乡居民基本养老保险待遇。我国的养老保险政策与扶贫工作相互结合的过程中，自上而下不断地得到中央及地方有关部门的政策支持，但是，这一政策制度是否符合各地经济发展的要求，却鲜有学者关注。

在研究养老保险领域中经济适应性问题时，国内多数学者以穆怀中所提出的社会保障水平测算公式为依据[3-4]。黄丽以城乡居民养老保险的替代率为切入点，得出了现行制度下的城乡居保替代率远低于目标水平的结论[5]。边恕等一些学者通过对辽宁省养老保险制度中的企业、职工及地方财政三方缴费能力的比例进行分析和测算，认为当地财政对当地的养老保险体系的贴补率相对较低，不利于养老保险制度的健康可持续性建设[6]。张海川等多位学者以2001年～2009年的统计资料对当前我国农村养老保障的现有实际水平和适度性水平展开了比较和分析，有效地验证了当前我国农村养老保障体系可持续发展的基础是适度农村养老保障的水平[7]。因此，养老保险制度作为一种体系性的保障，已经逐渐成为了我国防治和减轻贫困问题的一个重要抓手。在当前面对巩固和拓展脱贫攻坚成果这一关键过渡期，经济适应性的分析显得尤为必要。

综上所述， 关于贫困这一问题的研究和治理伴随着扶贫事业从理论和实际的工作进程增多而不断丰富，学者们都普遍认同适宜的待遇水平是养老保险制度长效运行的关键。但对于养老保险扶贫中地区间设定标准间的差异，以及这些标准与其区域间的经济发展水平的适应性的研究则是留有空白的。

三、养老保险扶贫数据来源和经济适应性情况描述

1.数据来源

本文使用的数据来自于各省市2017年～2018年出台的政策文件《关于贯彻落实社会保险扶贫工作意见》《关于贯彻2018年提高城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准的通知》等资料。根据研究目的，主要从养老保险扶贫中的缴费及待遇以及2018年的全国人均GDP及待遇与人均GDP类比来研究地区间标准设定与其经济适应性的关系。其中指标间比较主要以 2018 年的待遇和人均GDP水平为主。最终整理得到，各地区养老保险扶贫中的养老金缴费、基础养老金待遇发放、2018年人均GDP排名和基础养老金排名的相关资料。

2.养老保险扶贫的经济适应性情况描述

（1）养老保险扶贫中缴费水平的基本情况

由表1可知，北京，天津，上海这三个地区对于城乡居民基本养老保险的最低缴费分别为1000元、600元、445元，是全国中城乡居民基本养老保险最低标准中最高的三个地区，除此之外，其他地区为贫困人员设置养老保险缴费都是100元。

表1 全国对于贫困人员养老金缴纳水平

综合来看，大部分省份为贫困人员参加城乡居民养老保险设置的最低缴费都不高，而这些省份中，经济发展水平相对较低占多数。可见，提高各个省份对于贫困人员的养老保险的缴费水平，关键是提高其经济发展水平。值得关注的是，江苏、浙江、福建、广东、山东、内蒙古、湖北、重庆这几个省份的经济发展水平较高，但对于贫困人员养老金最低缴纳标准的设定与我国甘肃、云南、贵州等经济发展水平相对落后的省份一样，说明其对于贫困人员养老金缴纳标准并未随着经济发展水平的提高而做出相应的调整，这应当引起当地有关部门的重视，适当调整对贫困人员的养老金缴纳标准，让经济发展成果惠及更多贫困人员。

（2）养老保险扶贫中基础养老金待遇水平的基本情况

城乡居民养老保险中的待遇发放由基础养老金和个人账户养老金这两部分组成。由于个人账户中的养老金是由个人的账户进行直接支付，不同的个体之间存在较大差异。基础养老金部分则是中央和地方政府直接补贴，具体标准有一个确定的范围，比较容易进行量化分析。因此，本文的数据来源是2018年的各地区的城乡居民基本养老保险的基础养老金，具体见表2。

表2 2018年各地区的城乡居保基础养老金最低标准

图1反映出我国不同省份间基础养老金待遇水平差别很大，具体而言：我国区域间最高基础养老金与最低基础养老金待遇水平高达数10倍。北京和天津城乡居民基础养老金最低标准也较高，分别为每人每月710元和每人每月295元。海南、青海、西藏的城乡居民基础养老金也较高，分别为每人每月178元和每人每月175元，每人每月170元。我国大部分省份的城乡居民基础养老金待遇水平较为稳定，变化范围不大。我国城乡居民基础养老金标准主要集中在101元～120元的这一范围内，全国共有14个地区占全国总地区的44%（河北、湖北、湖南、吉林、云南、甘肃、山西、山东、安徽、广西、福建、辽宁、江西、重庆）的城乡居民基础养老金都在这一区间内。

图1 2018年各地的城乡居保基础养老金最低标准

表3 2018年度31个省区市人均GDP与基础养老金待遇排名

（3）养老保险扶贫的经济适应性基本情况

本文选用各地区人均GDP来考察不同地区的养老保险扶贫对贫困老人生活保障水平与当地经济相对经济适应性。人均GDP是有效反映地区经济发展水平的一个重要指标，参考2018年全国地区的人均GDP来看，我国不同地区的经济发展水平，大体可以分为4个类型：（1） 人均GDP均超过10000元人民币（发达省份地区），如北京、上海、天津、江苏；（2）省份人均GDP高于全国人均GDP的平均值（较发达省份份地区），如浙江、福建、广东、山东、内蒙古、湖北、重庆；（3） 省份人均GDP低于全国人均GDP的平均值，但都超过了5000元人民币（欠发达省份中的相对落后地区），如陕西、辽宁、吉林、宁夏、湖南、海南、河南；（4） 省份人均GDP均是5000元人民币以下（欠发达省份中的落后地区），如新疆、四川、河北、安徽、青海、江西、山西、西藏、黑龙江、广西、贵州、云南、甘肃。我国经济发展水平最高的北京市的人均GDP是我国经济发展水平最差的甘肃省的人均GDP的4.47倍，证明了我国区域间的经济发展不平衡问题依旧很严峻。

对2018年31个省市区的人均GDP与基础养老金待遇排名，大体分为4个类型：（1）经济发展水平高，基础养老金待遇水平高，如北京、上海、天津、浙江、广东 、江苏、山东、内蒙古；（2）经济发展水平较低，基础养老金待遇水平较高，如青海、西藏、新疆、海南、广西、宁夏、陕西； （3）经济发展水平较低，基础养老金待遇水平较低，如贵州、黑龙江、四川、河南、云南、甘肃、山西、江西、安徽、辽宁、吉林、湖南、河北；（4）经济发展水平较高，基础养老金待遇水平较低，如湖北、福建、和重庆。

四、政策建议

虽然我们国家贫困人员的基础养老金标准与经济发展水平存在不完全适应性，但我国大部分地区的基础养老金待遇水平符合当地经济发展水平。通过分析认为我国基础养老金待遇水平与经济发展水平呈现出一定程度的正相关关系， 具体而言，基础养老金待遇水平与经济发展水平二者关系大致可以分为三种类型：

经济发展水平高，基础养老金待遇水平低，如湖北、福建、和重庆；

经济发展水平低，基础养老金待遇水平高，如青海、西藏、新疆、海南、广西、宁夏和陕西；

经济发展水平与基础养老金待遇水平相适应。如北京、上海、天津、浙江、广东 、江苏、山东、内蒙古属于经济发展水平和基础养老金标准均较高地区，贵州、黑龙江、四川、河南、云南、甘肃、山西、江西、安徽、辽宁、吉林、湖南、河北则属于经济发展水平和基础养老金标准均较低地区。

为了实现全面有效的巩固脱贫防贫成果，构建覆盖城乡全体居民社会保障体系的目标任务来看，今后仍需从如下方面完善工作：

1.客观理性的看待我国地区间养老保险扶贫的差异问题

对于贫困人员养老金的发放和缴纳，全国各个地区标准都有所差别。仅从基础养老金的发放待遇就判断这一制度公平性是不科学不全面的。如果在养老保险扶贫这一工作中采取各地区完全无差别的基础养老金待遇，这属于“一刀切”的思路，这种做法虽然保证了人人平等，但是在执行过程中却不完全可行。一方面，我国不同省份以及同一省份的不同地市之间的经济发展状况都有所不同，因此，基础养老金待遇的发放水平也应该大致与当地经济发展状况保持一致。另一方面，基础养老金待遇水平高或者基础养老金待遇水平低都不一定意味着不公平，这一待遇的确定涉及到各个地区的居民可支配收入，当地的物价水平等综合因素。

2.建立健全贫困人员养老金的水平确定与动态调整机制

通过这一动态机制实现我国各个地区对贫困人员养老金水平与经济发展水平联动，并且使这二者始终维持在一个合理的区间范围之内。而建立这一机制要综合考虑多种因素，地方政府财政在要对本地区贫困人员的扶贫标准上负担能力之间寻求最佳平衡点。若经济发展水平高于基础养老金待遇水平，造成经济发展的成果没有被当地人民所共享，养老保险扶贫的水平有待改善； 若经济发展水平低于基础养老金待遇水平，便会给当地财政带来压力，也不利于政策的可持续性建设。

3.大力实行中央调剂金制度，保证贫困地区养老保险扶贫政策的长效性机制

资金的长效性和连续性是养老保险制度平稳运行的前提，也是保证贫困人口全覆盖的基础。中国各地区间由于地理环境、经济水平、人口结构上都存在显著的差异。要想完全消除地区间的差异，实现对贫困人员养老保障的完全统一待遇反而可能滋生新的不公平。养老保险遵循着偏向弱者的原则，在采取养老保险进行扶贫工作时，我们也应该遵循“偏向弱者”（老年贫困人口多，养老保险扶贫任务重，财政困难的地区）的原则，在应对养老保险扶贫工作中，着力推行中央的调剂金制度，把资源有效整合。将富余地区的部分资金转移给相对贫困的地区，增加对老年贫困人口多地区资金有效供给，重点向东北三省、四川、西藏及“三州三区”等保障任务重、财力有限地区倾斜。