涨价左右为难，电价市场化怎么改？

南方周末记者 卫琳聪

6月底，发改委称居民电价要还原电力商品属性，引发了电价是否会上涨的舆论热议。

南方周末记者❘　冯飞　❘　摄

★电力兼具公共事业属性和商品属性，二者的矛盾始终在拉锯。

清洁电力的比例越大，将来落地的电价可能会更高。

如果电价便宜，就相当于中央的钱补贴给地方、补贴给各行各业，本质上也是一种转移支付。涨价就意味着地方要分摊成本，不涨价则是从中间环节压缩利润空间。

2021年6月24日，中国政府网发出一则国家发展和改革委员会（下称“发改委”）答网民关于“建议完善居民阶梯电价制度，鼓励城乡居民多用清洁的电力资源”的留言。

发改委称，“长期以来我国试行较低的居民用电价格，居民电价较大幅度低于供电成本”，按照进一步深化电价市场化改革要求，下一步要完善居民阶梯电价制度，使电力价格更好地反映供电成本，还原电力的商品属性，形成更加充分反映用电成本、供求关系和资源稀缺程度的居民电价机制。

此言一出，热议不断，新浪微博上相关话题阅读量超过1700万，冲上热搜榜。网友纷纷猜测，居民电价是不是要涨了？

电力系统庞大复杂，一度电由电厂发出，需经过输电网传输和配电网一级级变压分配才能最终到达千家万户、农田、工厂。整个电力系统沿着这一流程可分为发电、电网、用户三部分，由此产生电力接入主网的上网电价、电力传输的输电电价、电力分配的配电电价，以及针对各类用户的销售电价。

销售电价分为居民生活用电、农业生产用电、工商业用电等几类，是整个电力价格系统的神经末梢。

居民阶梯电价制度在中国实行十年。回复中提到的“电价市场化改革”，从2002年启动的全国电力体制改革算起也经历了近二十年。

电价是如何形成的？改革二十年，电价市场化为何举步维艰？

居民电价政府定

中国电力系统长期由政府主导，包括居民电价在内的各级电价也由政府确定。

1996年开始施行的《中华人民共和国电力法》规定，“跨省、自治区、直辖市电网和省级电网的销售电价，由电网经营企业提出方案，报国务院物价行政主管部门或者其授权的部门核准。独立电网的销售电价，由电网经营企业提出方案，报有管理权的物价行政主管部门核准。”

在具体执行中，居民电价的定价权由国家发改委和各地发改委行使。电力法强调，“任何单位不得超越电价管理权限制定电价。供电企业不得擅自变更电价。”

发改委2005年颁布的《销售电价管理暂行办法》中再次明确，“销售电价实行政府定价，统一政策，分级管理。”

在政府定价的背景下，中国居民电价长期实行单一制电度电价。《中国电力年鉴1993》显示，当年京津唐电网的居民生活电价为电压1千伏以下每度电0.22元，1千伏以上每度电0.21元，其他省份电网也执行类似的定价方式。

2010年开始推行阶梯电价，中国居民电价制度首次发生重大变革。

2010年10月9日，发改委发布《关于居民生活用电实行阶梯电价的指导意见（征求意见稿）》，定稿于次年11月印发，至2012年7月在全国实行。

发改委将居民每月用电量按照满足基本用电需求、正常合理用电需求和较高生活质量用电需求划分为三档，电价分档递增。

发改委要求各地保证第一档月均用电量覆盖当地80%的居民用户，并强调这一档电价原则上维持较低价格水平，一定时期内保持基本稳定。

第二档电价逐步调整到弥补电力企业正常合理成本并获得合理收益的水平，第三档电价在弥补成本、获得收益的基础上，再适当体现资源稀缺状况补偿环境损害成本，最终电价控制在第二档电价的1.5倍左右。

迄今十年间，各地阶梯电价制度鲜有调整，具体收费标准也没有大的变动，仅个别省份略有微调。如辽宁省在2017年将每档电量上调，电价维持不变，变相降低了居民生活电价。

电价不随成本起伏

从单一制电度电价到阶梯电价，居民生活用电由政府定价的本质并未改变，它不随成本变动而起伏。

华北电力大学教授曾鸣告诉南方周末记者，中国居民生活用电并非主要基于成本定价，居民电价的确定没有真正定量测量发电和电网企业的供电成本，更多地参照国家宏观经济指标和历史数据，对社会因素考量较多。曾鸣曾参与国家发改委国家能源局电力体制改革讨论。

《销售电价管理暂行办法》中明确，销售电价由购电成本、输配电损耗、输配电价及政府性基金四部分构成。

以2011年发改委公布的各电网销售电价为例，当年山西省居民生活用电1千伏以下每度0.477元，1千伏以上每度0.467元。

在220伏的家庭用电环境下，一户山西省居民每用一度电需支付国家重大水利工程建设基金0.7分钱、城市公用事业附加费1分钱、可再生能源电价附加费0.1分钱、大中型水库移民后期扶持资金0.32分钱、地方水库移民后期扶持资金0.05分钱，这2.17分钱共同构成政府性基金，占一度电费的比例约4.5%。

此外还需支付约4毛5分钱，用来覆盖电网企业从发电企业买电的购电成本、电网企业提供输配电服务产生的输配电价和常规损耗。

发改委文件显示，2006年为筹措水库移民后期扶持资金、征收可再生能源电价附加，居民电价和除农业生产用电外的其他销售电价同步上涨，累计提价约1毛钱。

政府性基金的收取由政府决定，一定程度上扮演了“电税”的角色。

不仅是居民电价，其上游的输配电价也由政府决定。2005年发改委颁布的《输配电价管理暂行办法》规定，“输配电价由政府制定，实行统一政策，分级管理”。

2008年、2009年、2011年，由于煤炭价格上涨等成本因素，发改委多次上调各大电网上网电价及销售电价，以疏解发电企业及电网企业成本压力。

但2008年、2009年两轮调整中均不涉及居民生活电价，2011年虽然开始实行居民生活用电阶梯电价，但仍保证80%居民电价维持不变，上游价格信号没有充分传导到居民电价上。

1993年－2011年，中国GDP从35673亿元增长至487940亿元，增长近13倍。而发改委数据显示，2011年北京市居民生活用电不满1千伏每度0.4883元，1千伏以上每度0.4783元，相比于1993年每度仅上涨不到3毛钱。

工商业电价与居民电价倒挂

事实上，居民电价的成本并不低。曾鸣介绍，由于居民用电的电压较低，通常为380伏或220伏，而电厂输送出来的是高压电，需要经过一级级配电才能达到适合居民使用的低电压等级，每一次配电都会产生损耗、增加成本，导致居民用电的供电成本比别的电力用户更高。

厦门大学中国能源政策研究院院长、长江学者特聘教授林伯强也告诉南方周末记者，除了配电环节更多，居民用电相比工商业用电更分散，用电峰谷分化更明显。为了保障居民用电，比方说，即便某处散居着少量住户也需要搭建电力设施进行供电。同时电力设施必须要按照居民集中用电的高峰需求来设计，但在白天居民上班用电谷底时段则可能出现电力设施闲置，这些都抬高了居民供电成本。

2009年发改委有关负责人就电价调整答记者问时表示，2008年全国居民用电平均价格为每千瓦时0.50元左右，不仅从成本角度来看严重偏低，也低于工业电价和平均电价。

发改委解释，这种较低的居民电价，主要通过提高工商业用电价格分摊成本实现。国外居民电价一般是工业电价的1.5-2倍。

《销售电价管理暂行办法》中也写明，“如居民生活和农业生产电价低于平均电价，其价差由工商业及其它用户分摊。”

根据国际能源署和经济合作与发展组织经合组织（2005）的报告，OECD国家平均居民电价与工业电价之比为1.7∶1，全世界主要国家中，只有印度、俄罗斯与中国的居民电价低于工业电价。

林伯强告诉南方周末记者，这是由历史原因形成。以往中国居民收入水平较低，工商业盈利情况较好，为保障居民生活水平，居民用电价格长期控制在较低水平，由工商业进行补贴。

他表示，随着电价市场化改革的推进，工商业电价开始与供电成本联动，随成本增加而上调。但居民电价却因为涉及千家万户，上调阻力极大，始终维持在较低水平。而这种倒挂产生的负面影响越来越大。

林伯强解释，当然，工商业电价补贴居民电价并不意味着居民不埋单，工商业电价增加的成本最后是要算到消费品中去的，最终依然由作为普通消费者的居民埋单。“只是你看不到而已。”

工商业电价持续补贴居民电价增加了工商业生产成本，进而影响工商业产品的竞争力。林伯强感慨：“即便不考虑居民埋单，如果工商业电价涨太快，出口怎么办？整个中国制造业的竞争力怎么办？”

曾鸣认为，当前贸易摩擦不断，中国工商业产品需要尽可能提高竞争力。但同时国内煤炭价格持续走高，导致以火电为主的电价上涨压力大，如果此时工商业电价里还包含过多对居民电价的补贴，压力将更大。

“双碳”目标下供电成本增加

另一个不得不考虑的情况是，中国目前发展清洁能源的需求愈发强劲，由此带来供电成本的增加。

曾鸣介绍，通常情况下，新能源所占比例越大，电价越高，这是国际上的普遍趋势。

由于不同季节风力大小、水流大小、光照时长等不同，难以准确估量和把控，风力发电、水力发电、光伏发电等不如依靠煤炭的火力发电稳定，需要额外的灵活性资源进行电力调节，保障电力供应的稳定。灵活性资源包括储能资源、蓄水资源等，也由此增加了新能源发电的成本。

曾鸣表示，虽然单看光电、风电似乎已经平价上网，甚至比煤电还便宜，但光伏、风力等新能源发电越多，需要的灵活性资源也越多，成本自然上升。清洁电力的比例越大，将来落地的电价可能会更高。

“我们要清洁发展，要有绿水青山，要为下一代着想，就必须为清洁能源埋单。”在林伯强看来，新能源发展前期主要靠政府补贴，但规模扩大后靠补贴不可持续，必须通过电价改革疏解成本。

这不仅涉及居民，也涉及工商业在内的所有电力用户，可能所有类型的电价都会上涨。“所有消费电的人都得为清洁能源埋单。”

艰难的市场化

成本上涨，价格调整日益迫切，“形成更加充分反映用电成本、供求关系和资源稀缺程度的居民电价机制”困难。

曾鸣介绍，电力属于特殊商品，兼具公共事业属性和商品属性，中国长期维持的福利性低电价主要是考虑其公共事业属性。目前要逐步还原电力的商品属性，但仍需考虑其公共事业属性。

双重属性矛盾下，电价改革不得不面对诸多困难和挑战。

2003年颁布的《电价改革方案》中提出，“销售电价改革的方向，是在允许全部用户自由选择供电商的基础上，由市场定价”，但同时强调“电力市场开始竞价的第一年内，居民生活用电及农业生产用电价格水平原则上保持稳定”。

▶下转第11版

南方周末记者 卫琳聪

中国实行电力市场化改革近二十年，举步维艰，电力成本易涨，电价难升。南方周末记者❘

冯飞　❘　摄

◀上接第9版

2015年出台的《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》又直接表明，“居民、农业、重要公用事业和公益性服务用电，继续执行政府定价。”

发改委能源研究所原所长、中国能源研究会学术顾问周大地告诉南方周末记者，如果按照成本理顺居民电价，成本高就多掏钱，实施起来需要协调多方认知。仅在专家内部意见就不统一，一种观点认为居民用电就应该保障民生，考虑社会安定因素。在周大地看来，持这一观点者并不了解电价的实际成本状态。

电价的调整还牵涉到中央和地方的利益分配。周大地解释，因为大多数电费是直接交给电网的，而电网是央企，如果电价便宜，就相当于中央的钱补贴给地方、补贴给各行各业，本质上也是一种转移支付，要改变这种转移支付就牵扯到各方利益。

周大地介绍，一旦涨价就意味着地方要分摊成本，不涨价则是从中间环节压缩利润空间。2020年，作为央企的国家电网主业亏损，不少发电公司也处于亏损状态。

上游成本上涨，终端电价难调。在周大地看来，这种状态是不合理的，但增长的成本谁来埋单也并不清楚，只能挤压上中游的合理利润来维持电价。

周大地表示，电改虽然说要市场化，要恢复资源的商品属性，但是现在国网无权自行定价，中央也不能细致到给每个地方具体定价，各地在定价时又优先保护当地消费。

电价机制的背后，是整个电力体制改革的困局。2002年与2015年中国先后开展两轮电力体制改革，试图建立起市场机制。

周大地介绍，2002年的改革主要是为了解决当时电力短缺问题。国务院印发被称为“5号文”的《电力体制改革方案》，重组发电和电网企业，成立五大发电集团和国家电网、南方电网两大电网，通过“厂网分开”的方式增加办电主体，提升电力供应。

2002年电改后，全国每年新增发电装机容量达到前所未有的1亿千瓦，到2015年已经从3.6亿千瓦发展到逾15亿千瓦，出现电力过剩。“过剩了怎么办？　不能又搞计划经济，让你发电不让他发，就又提出搞竞争。”周大地回忆。

2015年国务院发布《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》，启动第二轮电改。新一轮电改的重点在于“输配分开”，将原来由电网垄断的输电、配电环节分离，使输电、配电价格从价格链中独立出来。

理想状态下，输配分开有助于厘清输电和配电成本，形成合理的终端销售电价，同时可以改变电网企业作为单一电力买方的市场格局，形成多家购电主体的售电侧竞争格局。

改革之初成立了好几千家配电公司，但是真正能运营下来的只占其中很少一部分。

在周大地看来，推行“输配分开”是想要增加竞争，但电力系统本身具有自然垄断的特性，在输配一体的垄断模式下，电网的稳定性、技术先进性更有保证。如果相互割裂，跨省电网之间的连接可能都是问题。

2002年电改通过“厂网分开”实现发电侧竞争，“输配分开”想要实现的售电侧竞争迟迟无法实现，多买多卖的市场竞争格局难以彻底建立。

“越改越不知道怎么办了。”在周大地看来，市场只是手段而非目的，电力体制改革的最终目标是要以最小的成本提供最好的电力供应，不能以为市场化可以解决一切问题。电力改革要问题导向，现在要解决电力系统由煤电为主转变为新能源为主体的新型电力系统这样的客观需求，保证要和绿色低碳转型同向而行。

周大地认为，此次发改委表态后，居民电价可能会在不改变电价结构的基础上略作调整，比如加大阶梯电价每档之间的价差，但不会完全随成本涨价。

林伯强则认为，建立更加市场化、更能反映生产成本和供需关系的电价机制，逐步纠正价格信号的扭曲是大势所趋。但政府在居民电价具体的调整上依然会相对温和，可能会将二三档阶梯电价的用电量设定收窄，使更多人进入较高电价收费档次内。