城市化进程中回迁社区治理研究述评

王利

摘 要：近年来，城市化进程不断加快，城市建设用地不断扩张，对土地的需要日益增加，而城市向乡村扩张时涌现出许多回迁社区，这种社区多集中在城乡接合部，居民生活方式仍保留着乡村气息，经济结构和交往方式也与原城区居民截然不同，因此产生了一系列治理问题。众多学者对新形势下回迁社区的现状和问题进行了深入研究，基于此，笔者对近年来的相关研究进行梳理与归纳，指出其中存在的一些不足，如研究视角需要拓宽、研究方法需要多样化、研究对策有待全面，并说明未来研究的着力之处。

关键词：城市化；回迁社区；社区治理

改革开放以来，在中国共产党的领导下，我国由计划经济向中国特色社会主义市场经济转轨。在这个过程中，我国经历了历史上规模最大的人口城市化进程。城市化是工业化和现代化过程中必不可少的产物，城市化程度也代表着一个国家的发展水平。《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》中规定，城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市，1000万以上为超大城市。我国的一线城市上海、北京、广州、深圳等均为超大城市。若能从大城市跻身特大城市，则代表着城市能级拔高一级，因此我国多个城市快速启动城镇化建设。由于地理空间不断变迁，大批农民的土地和房屋被征收，这些农民在乡土社会所形成的生活方式与现代文明必定会产生冲击，进而引发一系列的矛盾，也就会给社会治理带来诸多挑战。国内学者对回迁社区治理进行了比较深入的研究，也取得了比较丰厚的成果，以下笔者将对既有研究作简要梳理和评述。

一、城市化进程中回迁社区治理基本认知的相关研究

（一）回迁社区的内涵

许多学者在研究中都从不同角度对回迁社区概念进行了阐述，正确认识回迁社区的概念也是对其进行治理的前提。目前，国内学者多是从回迁社区的形成、性质和特点来对回迁社区进行描述。梅晓静认为，回迁社区不是自然形成的，是典型的“规划的空间”，其居住区域、住房建设和居民安置搬迁都是由政府统一安排。因此，与一般可安置回迁的商业社区不同的是，回迁社区的性质是非商业性的，房屋销售价格在市场价格中处于偏低水平，社区管理主要由政府相关部门主导实施，物业招标也由政府完成[1]。潘艳艳认为，回迁安置社区是经过拆迁改造并就地安置的一种过渡型社区，其在建筑空间、人口结构、经济组织、管理体制等方面具有独特的属性，面临着体制转换困难、社区自治水平不高、物业管理不规范、拆迁遗留问题复杂难解、社区融合度低等治理困境[2]。

（二）社区治理的内涵

通过对社区治理的内涵进行解读，可以更加深刻地认识到我国回迁社区治理存在的缺陷。国内学者多是从实施层面、参与主体、活动依据、活动目标等方面对其进行阐述。例如，夏建中认为，社区治理是指在居民生活的多层次复合社区层面，依托政府组织、民营组织、社会组织和居民自治组织以及个人等各种网络体系，应对社区内的公共问题，共同完成和实现社区各项事务管理和公共服务的过程[3]。社區治理过程是要遵循相应的原则和制度的，陆建良认为，社区治理是在一定区域范围内，政府与社区组织、社区公民共同管理社区公共事务的活动，实质就是在多元主体参与的情况下，依据强制性及非正式的规范约定，对社区公共事务进行一系列管理，从而增强社区凝聚力、提高社区成员福利，推进社区经济和社会进步的过程[4]。

二、回迁社区治理存在的问题及对策研究

（一）回迁社区治理存在的问题

改革开放以来，由完全纳入城市规划范围的城中村改造而来的回迁社区成为城市基本单元，但是其城乡不分明的特点尤为突出，这不仅阻碍了社区顺利转型和有序运转，而且对城市居民生活质量和基层社会治理产生了不良影响。众多学者对该问题进行了深入研究，以下笔者对该问题作简要梳理。

1.物业管理不规范，空间环境有待整治

一般情况下，城中村经过改造基础设备会得到优化，但随着时间的推移，回迁安置社区开始重现“城中村怪象”。苏海洋以LT小区为例展开研究，认为回迁安置社区与新开发的商品楼片区环境有着天壤之别，回迁片区存在较为严重的环境问题，表现为楼内小广告横行、楼道杂物堆放、楼外休憩设施不足、车辆乱停乱放、生活垃圾处理不当、绿化带杂草丛生等[5]。而杜天尧则认为，回迁社区的空间功能受限会影响居民的交流，回迁小区中空间功能受到较大限制，交流上由于空间结构的变化一定程度上影响了居民的正常交往[6]。

2.各治理主体权责不明且目标不一，难以形成合力

在对社区治理问题进行分析时，由于社区治理主体不一，其立足角度和原则不同以及各主体间职责不明，会带来一系列社区治理问题。蔡华玲认为，社区建设的主体包括政府、居民、第三方组织，但每个主体在参与共建的过程中所立足的原则和视角不同，因此导致社区共建工作无法协同推进，不能有效平衡各方的目标诉求，使得社区共建不能取得很好的效果[7]。陈晓莉认为，回迁社区“一村一社区”的“碎片化”建设导致回迁社区难以获得与城市社区同等的身份，这种“身份”问题又因为基层政府和自治组织间权责边界的模糊而进一步放大，从而成为导致回迁社区治理失败的根源[8]。

3.拆迁遗留问题未解决，增加治理风险

城中村拆迁改造工作虽然在城镇化发展与政府强制驱动下完成，但有些回迁社区遗留问题给城市发展和人们生活带来的影响还是比较深远的。在房屋设计方面，苏海洋认为，开发商为了节约成本，建设安置房时不注重设计合理性，导致容积率过高、绿化面积小、公摊面积过高和交通路线不合理等弊病，引起了回迁村民的不满，甚至导致上访事件发生，激发了群众矛盾，为后续社区管理增加了难度[5]。在房屋产权、质量和基础设施方面，潘艳艳认为，回迁社区存在几点问题：一是存在房屋产权问题，房地产企业边建设边办手续，导致许多建筑证件不全，有的社区回迁多年，房产证迟迟无法办理；二是安置房质量和配套基础设施存在问题，政府监管失灵、企业追求利润最大化导致许多安置房变成“豆腐渣”工程，遗留问题久拖未解，致使群众怨气较重，进一步增加了回迁社区的治理难度[2]。

4.短期内居民难以适应急剧变化的空间

在日常生活中，城市和农村存在很大差距，回迁后很多居民在生活中感到不适。在生活空间的适应上，张军认为，回迁社区急速的空间重组与适应时间的相对不足，造成了回迁居民的生活矛盾。对大多数回迁居民来说，无论是物质条件改变，还是精神生活转变，都需要较长的时间去缓冲，而快速城市化没有也无法给他们足够的时间去适应这一变化，因此造就了他们生活空间的诸多矛盾[9]。在生活方式的转变上，吴军认为，回迁社区新居民以中老年为主，该群体农村生活方式早已固化并深植于他们的生活中，而转型社区是按照城市的生活体系来建设的，因此回迁居民生活方式的转变将是一个相对缓慢的过程[10]。

上述研究表明，我国回迁社区治理问题是多方面的，需要多方合力，現有研究多是针对中北部地区进行，研究方法多是定性研究或定量研究，很少将两种方法结合起来使用，也很少深入研究对象生活环境当中，切身观察并聆听他们的真情实感，因此需要学者采用更全面的研究方法进行分析。

（二）回迁社区的发展路径及策略

1.党建引领红色物业，实现回迁社区共建共治新模式

将党建资源注入物业，能够有效调动各方资源，凝聚群众力量，营造社区治理人人参与的良好局面。针对回迁社区物业问题，胡薛芳认为，要坚持党建引领红色物业，党组织、物业公司、社区委员会合力共建共治共享社区治理新模式。要成立村办物业，强化物业服务和村民自治统一，由村党组织指导业委会组建，引导业主协商议事，党员带头参与社区建设[11]。

2.健全相关法律法规和评估机制，分类化解遗留问题

拆迁问题已成为当下的社会问题，针对不同拆迁类型，制定不同的法律法规才能保障工作顺利开展和政策目标的实现。在拆迁程序和评估团队上，宋海林认为，拆迁程序应该合规合法，尽可能公平，并及时公布相关信息，还要成立一支有专业技能的评估团队，加强对评估人员的监督，使其使用合理的评估方法[12]。潘艳艳则认为，要妥善化解拆迁遗留问题，还需要多个治理主体的合力，需要政府、房地产企业、社区、安置村民等利益主体共同参与，坚持问题导向，合作化解矛盾，一方面需要有完善的体系对“问题楼盘”进行综合治理，另一方面需要找准问题精准施策，最大限度地维护安置村民的利益和社区稳定[2]。

3.整合不同群体需求，增强社区认同感

城镇化带来的撤村并居使不同地缘、业缘和文化背景的人居住在同一社区，因此需要从居民需求、思想层面、制度层面和技术层面等多个角度去着手解决问题。在需求层面，王静静认为，要以需求为导向，以人为本，考虑到每个人的独特性和需求特殊性，在实际的服务提供过程中，对不同的需求进行整合，在不失社区特色的前提下尽可能满足每个人的需求[13]。在思想、技术和制度层面，吴宗友认为，要重塑社区“公共性”，化解不同群体的矛盾，增加社区认同，要用不同的方法和手段来配合实施，如思想层面，把社会主义核心价值观融入社区文化和居民公约；在制度层面，厘清社区权责清单[7]；在技术层面，利用科学技术开展智慧社区建设，打造线上线下一体的交流平台。

4.化解不同治理主体矛盾，增强社区自治

社区建设的主体包括政府、居民和第三方社会组织，而不同治理主体立足的角度和原则不尽相同，导致社区治理工作无法协同推进，然而推进国家治理体系和治理能力现代化，社区治理只能加强、不能削弱[14]。吴宗友等人认为，可以借助基层党建，使得社区、社会资本和社会组织多方联合，形成高质量的治理格局；增加社区居民对社区决策和活动的可控性，加强社区居民的自治能力，促进社区自治[7]。杜元琮认为，可完善民主监督制度、形成民主决策体系、依法开展民主选举，按照公开、公正、公平原则，充分发挥民主自治精神[15]。

上述研究主要从宏观和中观层面出发，倡导政府带头对回迁社区的发展进行扶持和引导，协调不同治理主体去优化居民居住环境，增强居民对社区的可控性来提高居民对社区的认同感。但是，要真正实现对回迁社区的治理，使居民对回迁社区产生归属感，不仅需要政府、社会组织等治理主体的努力，最重要的是，发挥社区居民的自觉能动性，使社区居民有强大内生动力去建设美好和谐社区。

三、简评与展望

通过梳理和总结学者近年来对回迁社区治理的研究，发现众多学者的研究成果还是比较丰硕的，但我们在看到成绩的同时也必须正视并改进研究中存在的问题与不足，主要有以下几点：

（一）研究视角需要拓宽

回迁社区大多缺乏特色，没有将乡土特征和现代文明相结合，居住空间的突然转变会使居民一时难以接受，产生思念故土的情感，而现有研究忽略了从建筑学角度出发去建设田园社区。所以，在后续研究中，应对回迁社区的建筑给予更多关注，对当地文化进行挖掘、整理，提炼当地房屋建筑色彩，凸显地方特色。

（二）研究方法需要多样化

现有研究多采用问卷调查等定量研究方法收集资料，或是采用定性研究方法进行深入访谈，很少有采用定量研究与定性研究相结合的方法，也很少有深入研究对象生活的参与式观察，尤其是在收集回迁社区现存问题的资料和寻求解决方案时。研究回迁社区治理，居民作为其主要构成主体，对居民进行深入访谈并参与观察社区实况无疑非常重要，如果只对仅有的几个个案进行研究，会偏个人经验色彩，缺乏代表性。在对回迁社区进行分析时，学者得到了许多数据资料，但是客观数据也需要结合居民的真实感受。所以，在后续研究中，需要将定量研究和定性研究相结合，在收集客观数据的基础上深入了解居民的困扰和期望，才能制定出有针对性的策略，才能更好地建设和谐美好社区。

（三）研究对策有待全面

现有研究在揭示回迁社区现存问题后，提出的解决方案多是从政府、社区社会组织及他人的角度出发去解决回迁社区治理问题，缺乏对回迁居民内在动力的挖掘与激励，在后续研究中，我们应该相信居民有潜力去发挥自身价值，能够将蓬勃朝气注入社区，还应该多针对居民开展心理辅导和支持。

四、结语

社区治理是国家治理的基本单元和关键环节，事关党和国家大政方针的贯彻落实，事关人民群众切身利益。回迁社区治理是一个综合性事件，需要多方参与和多学科的交叉，但是现有研究不够全面，需要在对居民展开增能工作的同时，引入建筑学、环境心理学、规划学、经济学、政治学、社会学、社会工作等学科的要点，使我国回迁社区治理理论与实践不断向前发展。

参考文献

[1]梅晓静.排斥与融入：城郊回迁安置社区的公共空间私有化[J].绵阳师范学院学报，2020（6）：147-152.

[2]潘艳艳.城中村回迁安置社区：结构属性、治理困境及发展路径[J].三晋基层治理，2020（1）：69-74.

[3]夏建中.治理理论的特点与社区治理研究[J].黑龙江社会科学，2010（2）：125-130.

[4]陆建良.动迁安置社区治理研究[D].苏州：苏州大学，2012：20-25.

[5]苏海洋.城中村回迁安置社区治理问题探究：以济南市LT小区为例[J].社会与公益，2020（2）：55-57.

[6]杜天尧，韦宝畏.回迁小区环境设计中存在的问题及改造策略[J].艺术科技，2017（5）：306.

[7]蔡华玲，吴宗友.空间重组下社区治理困境及其突破路径：以合肥市F社区为例[J].湖北行政学院学报，2019（5）：57-63.

[8]陈晓莉.村改居社区及其问题：对城中村城市化进程的反思与改革[J].兰州学刊，2014（3）：126-132.

[9]张军.空间重组中的回迁社区多元主体协同共治：基于K社區的实地研究[J].福建论坛（人文社会科学版），2018（7）：136-145.

[10]吴军.转型社区的治理难题与实践探索：以北京大兴区“村改居”Y社区为例[J].社会建设，2016（4）：44-52.

[11]胡薛芳.北京市顺义区仁和镇探索“党建+物业”打造回迁小区自治新模式[N].中华合作时报，2020-08-25（A06）.

[12]宋海林.农村征地拆迁进程中群体事件发生的原因及对策：基于D市与G县回迁社区的调查[J].安徽农学通报，2016（11）：10-12.

[13]王静静，范景武.城市化进程中回迁新建社区居民文化需求研究[J].中国民族博览，2016（1）：197-198.

[14]HARVEY D. The Sociological and Geographical Imaginations[J]. International Journal of Politics， Culture， and Society，2005（18）：211-255.

[15]杜元琮.一个回迁社区里的三个“工程”[J].社区，2009（23）：16-17.