厚植与补强：信访制度链接超大型国家治理的政治逻辑

刘正强

一、理解中国之治的信访维度

无论是从人口之众多、地域之广袤来看，还是以历史之悠久、现实之复杂而论，疆域广大且差异明显的中国都是一个超大型的国家。(1)对此，有研究称之为“具有洲际规模的巨型国家”，参见房亚明《超大空间的有效治理：地方自治导向的分权？——论我国纵向府际关系的制度变革》，《国家行政学院学报》2009年第3期；还有研究称之为“超大社会”，参见王沪宁，陈明明《调整中的中央与地方关系：政治资源的开发与维护——王沪宁教授访谈录》，《探索与争鸣》1995年第3期等。在数千年的历史演进中，中华民族创造了灿烂的古代文明，形成了关于国家与社会治理的丰富思想。然而，当今中国处于一个开放的时代，国家治理面临的挑战与困境前所未有。中国是世界上人口最多的国家，有20个省份的人口超过3千万，(2)国家统计局：《第七次全国人口普查公报》(第三号)，国家统计局网站，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202105/t20210510_1817179.html。许多国家如新西兰、挪威、新加坡等的人口规模仅相当于中国的一个中等城市，而国土面积与中国接近的欧洲，其人口仅约为中国的一半。“在21世纪，中国是这个世界上唯一一个将前19世纪的幅员、人口和政治文化保持在主权国家和民族范畴内部的社会。与所有帝国分裂为主权国家的形式不同，中国近代的民族运动和国家建设将前19世纪混合型的普遍主义帝国体制的若干特征和内容直接地转化到民族—国家的内部结构之中。”(3)汪 晖：《现代中国思想的兴起》上卷，北京：生活·读书·新知三联书店，2003年，第21页。进而，如何实现对国家与社会的有效治理，也不啻是一个超大型的难题：“怎样治理中国这样具有超长时间历史纵深、超大幅员国土面积、超大数量人口规模、超常复杂民族宗教结构乃至越来越超大规模经济体量的社会主义发展中国家，在以往的世界社会主义实践中是没有任何现成模式可以学习的。”(4)何毅亭：《中国特色社会主义制度和国家治理体系形成的历程和成就》，《人民日报》2019年12月2日。

然而，中华人民共和国成立70多年来尤其是改革开放40多年来，中国保持了长时段的强劲发展势头，一跃而为世界第二大经济体，国际社会影响力不断攀升，深刻改变了国际政治格局，甚至在某种程度上改变着世界历史进程。党的十九届四中全会将这些历史成就归纳为两大“奇迹”——“世所罕见的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹”。(5)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，共产党员网，http://www.12371.cn/2019/11/05/ARTI1572948516253457.shtml。中国的崛起与社会的长期稳定相伴，不断证伪了一些西方中国问题专家诸如“中国威胁论”“中国崩溃论”(6)关于“中国威胁论”方面的论点以20世纪90年代美国的伯恩斯坦和芒罗撰写的《即将到来的美中冲突》为代表。“中国崩溃论”始于1984年美国世界经济研究所的布朗提出的“谁来养活中国”一说，继而引起全球性的争论。自2001年以来，针对中国经济的新的论调又在国外盛行，如诺贝尔经济学奖得主、有“国际经济乌鸦”之称的克鲁格曼教授提出疑问说，中国这个亚洲奇迹中的最大奇迹，是否会成为下一个崩塌的神话。美国华裔律师章家敦则提出，“与其说21世纪是中国的世纪，还不如说中国正在崩溃”。见庄俊举，张西立《近期有关“中国模式”研究观点综述》，《红旗文稿》2009年第2期。之类唱衰中国的预言，使他们不得不重新审视中国的发展战略与模式，国际上怀疑、批评乃至否定中国政治体制和社会制度的声音明显减少，取而代之的是对中国政治体制与治理能力的肯定和赞扬，中国发展的道路或模式逐渐成为学术界研究的热点，“中国模式”“中国道路”“中国奇迹”等为世界所印证——“西方推行‘华盛顿共识’并没有带来其预想的普遍的繁荣，却造成了东欧剧变、拉美债务危机和亚洲金融危机……‘历史的终结’被终结，人们重新审视‘华盛顿共识’，纷纷将目光投射到中国，转向具有比较优势的‘中国模式’。”(7)陶绍兴：《“中国模式”研究综述》，《红旗文稿》2010年第9期。

如何理解中国之“治”？体制与制度优势是诸多论者的共识。张维为认为，作为世界上唯一一个文明型国家，中国的成功取决于“中国模式”——它至少包含八个方面：实事求是、民生为大、稳定优先、渐进改革、顺序差异、混合经济、对外开放及有一个比较“中性、开明、强势”的政府。“从根本上讲，一个政治体制的品质，包括其合法性来源，不能只是程序的正确，而更重要的是内容的正确，这个内容就是要实现良好的政治治理，并要以人民的满意度来检验。‘良政还是劣政’远比‘民主还是专制’更重要，如果‘民主’指的只是西方所界定的所谓‘多党竞选制度’的话。我们强调内容正确高于程序正确，这本身是中国政治传统的一部分，目的是为了通过良政为导向的实践来创建和完善符合中国民情国情的各种程序。”(8)张维为：《一个奇迹的剖析：中国模式及其意义》，《红旗文稿》2011年第6期。

无独有偶，王绍光认为中国体制具有四大优势：一是有一个相对稳定的政治核心(通常是中央政治局常委会)，而且这个核心能够在重大问题上做出决策，不像一些国家不可避免地会出现的一种局面——无法做决策，如受“有否决权的玩家”(veto player)这种情况掣肘；二是有一个解决问题的思维方式，遇到问题时，大家不是抽象地卷入意识形态的争论，而是实事求是地针对问题、解决问题；三是有一个善于学习的运行机制，鼓励因地制宜和多样化，一些政策允许各地实验和实践，在取得经验后再推广；四是有一个积极回应的治理体系，可以及时对政策做出调整。(9)王绍光：《国家治理与国家能力——中国的治国理念与制度选择》(上)，《经济导刊》2014年第6期。之所以如此，是因为中国传统的分析政治的方式不是“政体”思维方式，而是“政道”思维方式：“政体思维与政道思维的不同在于，前者关注的只是政治秩序的形式，即政治体制的形式，后者的着眼点是政治秩序的实质，即政治体制运作的目标与途径。从政体的角度看，民主的关键在于，政府是否由竞争性的选举产生。从政道的角度看，民主的关键在于政府能在多大程度上回应人民的需求。那么对于普通老百姓来说，是竞争性选举重要还是政府政策具有回应性重要？当然两者都重要。但是老百娃最关心的，恐怕还是政府制定政策能否反映他们的切实需求。从这个意义上说，较之西式代议型民主，中式代表型民主更符合中国最广大人民群众的根本利益。”(10)王绍光：《国家治理与国家能力——中国的治国理念与制度选择》(下)，《经济导刊》2014年第7期。

无疑，中国共产党的领导是实现中国之治、确保中国之稳的最关键常量。王浦劬等对中国治理的党政结构进行了分析，认为中国国家治理的体制机制不同于西方国家依托的韦伯式科层制的治理结构之处在于：“在治权构成方面，呈现为执政党通过政治领导，在组织和意识形态层面深刻塑造并融入中国特色的政府体系而成的集中统一的党政结构。”“在功能实现机制方面，当代中国治理贯彻行动性治理与科层治理、‘行动主义’与‘制度主义’、实质正义与程序正义辩证统一的运行原则，形成了独特的功能运行机制。”“在治理实践中，党政治理结构兼具的治理‘弹性’和功能机制的复合性，成为国家治理优效的产生缘由。”(11)王浦劬，汤 彬：《当代中国治理的党政结构与功能机制分析》，《中国社会科学》2019年第9期。从某种意义上说，这与萧功秦关于中国政治与社会关系的论断有异曲同工之妙。

源于20世纪90年代中后期的“中国模式”论，是当时对“华盛顿共识”主导的全球化的一种防御性论争。今天，“中国模式”的相对成功，为中国赢得了宝贵的话语权。俞可平认为，中国模式所导致的中国崛起，是一个具有世界历史意义的重大事件：一是中国持续而高速的经济发展，改变了全人类近1/5人口的历史命运；二是中国综合国力在短时期内的惊人增长，有力地促成世界政治从单极向多极发展；三是中国的崛起大大增强了国际政治中的和平因素，更有利于国际社会实现世界和平的共同目标；四是中国模式影响着全球治理；五是中国模式拓宽了民族国家走向现代化的途径，促进了全球化时代人类文明的多样性发展。(12)俞可平：《中国模式与思想解放》，《北京日报》2008年11月17日。历史学家汤因比在中国改革开放伊始就对中国的发展充满了信心，他说：“西方观察者不应低估这样一种可能性：中国有可能自觉地把西方更灵活、也更激烈的火力与自身保守的、稳定的传统文化融为一炉”，“如果中国能够在社会和经济的战略选择方面开辟出一条新路，那么它也会证明自己有能力给全世界提供中国和世界都需要的礼物。这个礼物应该是现代西方的活力和传统中国的稳定二者恰当的结合体。”(13)转引自庄俊举，张西立《近期有关“中国模式”研究观点综述》，《红旗文稿》2009年第2期。

中国的成功带来了一种全新的思维，尽管海外学者未必赞同“中国模式”的表述，但也认同中国的经验与实践，比如托马斯·海贝勒阐述了中国发展的诸个特征：比如，中国共产党已从“转型”“巩固”两个阶段进入“适应”阶段；中国是发展主义的国家(developmental state)及一个拥有“国家能力”、使国家成功发展的“有目的”政府；具有政治实用主义的显著特色；中央领导层和政权拥有较地方政府更广泛的合法性与信任；中国在扩大社会参与基础上日益从统治向治理转型等。海贝勒进一步认为，中国共产党已经从一个阶级的政党发展成为一个人民的政党，“政权的合法性不再基于意识形态之上，而是基于对现代化、增强国力、维护安定、建立社会主义民主等的承诺。”意识形态作用的减弱和实用主义的增强促进了政治稳定，抑制了社会冲突。“中国正在迈向一个自治、法治和参与程度更高的开放社会。”(14)[德]托马斯·海贝勒：《关于中国模式若干问题的研究》，《当代世界与社会主义》2005年第5期。

以上这些观点固然注意到了中国之治的制度优势，特别是中国共产党的执政地位和政治属性，对于我们深入理解和把握中国之稳的历史与逻辑具有很大的启发，然而，大部分分析往往失之于宏观与笼统，在探究中国之治的内在机理、剖析中国之稳的实现方式诸方面尚嫌不足，如对于中国之“稳”，许多学者将其归结为国家对社会的全面管控，如适度收紧的政治参与和表达，大数据等技术手段的广泛利用等。这显然没有理解到中国政治生态的复杂性与特殊性：今天中国政治运行的稳定性必然与其实际上存在着的某种政治平衡机制相关联，从而产生了政治减压的实际效果。事实上，中国国家与社会的治理并非一路高歌猛进，而是在曲折中前进、在探索中创新，尤其是在社会矛盾凸显、贫富差距加剧的情况下，中国政治与社会仍然保持了相对的稳定。中国之治，其来有自。中国之稳，所从何出？要回答这些问题，就不能不考察中国政治的隐秘安排：中国制度运作包括中国共产党的功能发挥并不是自发与笼统进行的，而是要借助一系列更为具体的制度与机制来展开。本文认为，作为一项独特的政治制度，人民信访作为国家治理体系的重要组成部分，一直在保持社会稳定方面发挥着独特的作用，是中国社会运行的压舱石，在社会运行中起到了减压阀、缓冲器的作用。今年是中国共产党成立100周年，也是信访制度建立70周年，本文将在梳理中国之“治”历史经验的基础上，辨正信访制度独特的价值——信访制度如何厚植了中国共产党的执政根基以及如何链接了超大型国家的治理，从而为理解中国何以治的信访贡献提供一种进路。

二、超大型国家治理的历史境遇

中国是一个有着悠久历史文化传统的国家。自秦以降，如何对庞大的帝国实施有效的治理，始终是统治者念兹在兹、无日或忘的议题。而有效治理的主要标志就是一代王朝的长治久安，这不但涉及民生福祉，更关乎王朝赓续，因而“建久安之势，成长治之业”，(15)贾 谊：《新书·数宁》，上海：上海古籍出版社，1989年影印本，第12页。治在当下、稳在长远是朝野共同的理想。然而，中国地域之广、历史之久、民族之多、文化之深，于国家与社会治理而言既是优势、亦是难题。事实上，近代以前，历代王朝的治理过程总是呈现出摇摆反复的特征，传统治理过程充满着不确定性，没能为中国古代社会提供长期稳定的秩序，诚如司马光所言，“自古以来，治世至寡，乱世至多，得之甚难，失之甚易也”。(16)司马光：《稽古录》卷十六，《历年图序》，王亦令点校，北京：中国友谊出版公司，1987年，第651页。今天，我们站在新的历史起点上探究超大型国家的治理之道，有必要对“前现代”的治理历史与思想做出省察。

(一)大一统：超大型国家的超稳定机制

从中国的历史进程看，秦朝的建立开启了中国历史的“大一统”模式。秦帝国二世而亡，其虽短暂，却使大一统变成了中华民族潜意识的追求，为中华民族立下了大一统这样一个标杆。秦以后，尽管中国分分合合，然而，如何维护版图完整和国家认同成为了历朝历代的政治议程，举凡古代帝王、思想家乃至黎民百姓，无不重视这一治理观念，这在客观上促使中国古代社会形成了有利于国家统一的制度安排——在每一次动荡之后，都有人顺应民心、乱后思治、收拾金瓯、再造一统。超大型国家之“大”，首先在于中国版图之辽阔，除三国两晋南北朝及五代十国等分裂时期外，中国基本上维持了统一的多民族国家的结构。如此负荷累累的一统体制是如何维系的？国家统一的基础在于合理的治理结构，而合理的治理结构在很大程度上需要通过中央与地方关系的不断调适来达成，在这一问题上，古代思想家展现了极高的政治智慧，如贾谊“强干弱枝”的思想主张就体现了“央主地从”的中央集权制色彩：“海内之势，如身之使臂，臂之使指，莫不从制。”(17)贾 谊：《新书·五美》，上海：上海古籍出版社，1989年，第17页。“欲天下之治安，天子之无忧，莫如众建诸侯而少其力。”(18)贾 谊：《新书·藩强》，上海：上海古籍出版社，1989年，第13页。而成熟的官僚体制为维持一统体制和整合这个幅员辽阔、拥有数以亿万计民众的国家起到了关键作用：“中华帝国的国家形态自秦的郡县制度以来，虽历朝历代均有修订更动，但中央集权的实质可以说是一脉相承。通过科举制度挑选出的官员不断进入等级有序、繁文缛节的官僚组织，依次逐级在这一体制中见习磨炼，为官执政。”(19)周雪光：《中国国家治理的制度逻辑——一个组织学研究》，北京：生活·读书·新知三联书店，2017年，第131页。这套严密有序的官僚制度之所以能够贯彻自上而下的行政命令和政策意图，确保不同属地与中央政府的步调一致，在于其与韦伯式官僚体制迥然有异：韦伯式官僚体制的核心是作为组织结构和组织行为基础的规章制度，这些冷冰冰的规则给韦伯式官僚以自上而下的约束机制和自下而上的保护机制，而中国官僚体制既是一套涉及中央政府及其下属各级政府机构间等级结构的官僚制度，又是一套以认同中央权力为核心的价值观念制度，“表现为国家与个人(官员、公民)之间在社会心理、文化观念上的认同，体现在政府内外、全国上下的共享价值上”。(20)周雪光：《中国国家治理的制度逻辑——一个组织学研究》，北京：生活·读书·新知三联书店，2017年，第23页。政权更迭无常，框架岿然不动——金观涛关于中国传统社会“超稳定结构”的论述则是对“大一统”机制最为深刻的揭示。(21)金观涛，刘青峰：《兴盛与危机：论中国社会超稳定结构》，北京：法律出版社，2011年，第219～222页。

(二)安民术：朝代更迭系于民心向背

官民关系，一言以蔽之：载舟或覆舟皆在于“水”而不在于“舟”，国家治理的效用最终取决于人心向背，即国家与民众关系的现状，“民为贵，社稷次之，君为轻”(22)杨伯峻：《孟子译注》，北京：中华书局，1960年，第328页。几乎成为所有执政者的座右铭。以孟子为代表的先秦思想家体恤民情、倡导仁政，要求统治者以德治天下，以合乎道德的方式对待民众。其所谓仁政，就是“省刑罚，薄税敛，深耕易耨，壮者以暇日，修其孝悌忠信，人以事其父兄，出以事其长上”，从而使民众过上“养生丧死而无憾”(23)《孟子·梁惠王上》，《诸子集成》第1册，《孟子正义》，北京：中华书局，1954年，第33页。的日子，而国家也不能与民争利。然而，在“父传子、家天下”的君主专制体制下，“传统中国的合法性主要建构在神圣传统而非民众认同之上，它更强调合法性的客观而非主观面向，而其客观性是通过儒家所主张的‘礼治理想’和‘天命观’建构起来的”。(24)桂晓伟：《合法性构成的调整与上访治理逻辑的演变——一个历史社会学的考察》，《华中科技大学学报》(社会科学版)2018年第1期。于是，君主利益有着绝对的优先性，国家通常被看作君主的私有物，“国者，君之车也”，(25)《韩非子·外储说右上》，《诸子集成》第5册，北京：中华书局，1985年，第234页。“君，至尊也”，(26)《仪礼·丧服》，《十三经注疏》下册，北京：中华书局，1987年，第1100页)。治国便成了治民的同义语，民众是作为治理对象而存在的，治理观念的基本逻辑是国家与民众的对立，每一个社会成员都应无条件地服从君主的利益：“欲利而身，先利而君，欲富而家，先富而国。”(27)《韩非子·外储说右下》，《诸子集成》第5册，北京：中华书局，1985年，第255页。民众的服从成为秩序的先决条件，这种理论逻辑一旦融入实际的国家治理过程，必然导致社会关系的紧张。在王朝初年，由于改朝换代的血雨腥风记忆尚未消逝殆尽，出于对战乱的忌惮，统治者往往轻徭薄赋、休养生息，对人民不过于盘剥。当然，即便能够实现“仰足以事父母，俯足以畜妻子，乐岁终身饱，凶年免于死亡”(28)《孟子·梁惠王上》，《诸子集成》第1册，北京：中华书局，1985年，第57页。的理想，这也不过是统治者发政施仁的结果，而不是每一个人与生俱来的“免于匮乏”的权利。一旦王朝巩固，“安民”之术便会加诸百姓头上。同是先秦时期的商鞅是这方面的集大成者，他的做法既为秦国一统天下奠定了基础，亦为秦朝二世而亡埋下了伏笔。

三、信访制度发轫与新中国总体性治理体系形成

鸦片战争之后，中国进入半殖民地半封建社会。中国近代史是一部充满灾难、危机深重、落后挨打的屈辱史。清朝之后，作为亚洲第一个民主共和国的中华民国并没有完成中国历史周期上每一个长寿朝代开始时的必修课，失去了可以长期延续的历史机会，中国进入了长期的战乱。1949年，中国共产党实现了对中国社会的重新整合，打造了全新的国家机器。新的社会是一个政治、经济、意识形态等高度重合的刚性社会；与这种社会相对应，中国也形成了基于意识形态认同、以单位制为载体并由国家专断权力做保障的总体性治理体系，(29)刘正强：《“总体性治理”与国家“访”务——以信访制度变迁为中心的考察》，《社会科学》2016年第6期。以因应超大型国家的治理。而“与社会合为一体以及资源和权力的高度集中，使国家具有很强的动员与组织能力，但结构较为僵硬、凝滞”。(30)孙立平等：《改革以来中国社会结构的变迁》，《中国社会科学》1994年第2期。人民信访则是链接中央与地方、穿透国家与社会的基础性民意表达与社会治理制度，是契合中国共产党执政气质与执政理想的一项本土性制度和发明。以毛泽东为代表的新中国的奠基者们，显然对中国历史有着非常洞彻的理解：早在抗日战争结束前夕的1945年，社会活动家、中间派人士黄炎培到延安访问期间，与毛泽东有过一段关于“兴亡周期率”和“民主新路”的著名对话，当黄提到中国历朝历代“其兴也勃焉，其亡也忽焉”，问中国共产党如何应对时，毛泽东说：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”(31)金冲及：《毛泽东传(1893—1949)》，北京：中央文献出版社，1996年，第719～720页。这就是著名的“窑洞对”，体现了共产党人对防范执政风险的高度自觉。而以群众路线作为设计起点的信访制度在执政党与群众的互动中产生，尤其是承载了毛泽东对官僚机器警惕与防范的思想。

(一)信访制度是国家机器的刺穿与对冲机制

传统中国发展出的治理体制和技术极其成熟，不但庞杂，而且精细：“中国官僚体制为国家治理提供了稳定的组织基础和微观过程。的确，历史悠久、高度成熟的官僚体制是中华文明的一个独特现象，是国家治理在中国疆土上数千年延续的组织形式和具体体现。”(32)周雪光：《中国国家治理的制度逻辑——一个组织学研究》，北京：生活·读书·新知三联书店，2017年，第35页。然而，不但历史上中国官僚制度常常导致组织失败和危机，中国共产党所建立的庞大政权系统也并非安全无虞：尽管中国共产党为适应开放时代的治理挑战，重塑了国家机器，并以“为人民服务”为工作宗旨、以“对人民负责”为基本原则，且这套官僚系统与韦伯所言的作为现代国家基本组织形式的官僚组织(bureaucracy)具有本质的不同，但任何官僚机构都必然具有作为组织而内在的缺陷。因此从古至今，国家治理过程中就演变出运动型治理机制以应对之：“运动式治理的突出特点是(暂时)打断、叫停官僚体制中各就其位、按部就班的常规运作过程，意在替代、突破和整治原有的官僚体制及其常规机制，代以自上而下、政治动员的方式来调动资源、集中各方力量和注意力来完成某一特定任务。”(33)周雪光：《运动型治理机制：中国国家治理的制度逻辑再思考》，《开放时代》2012年第9期。

政治运动的扩大化固然不可取，然而毛泽东防范与制约官僚机器的设想却是弥足珍贵的——在国家机器逐步健全之后，国家与社会的治理应逐步建立在官僚制的常规机制之上，但官僚制度有着内在困难，其刚性与死板是世界性的痼疾，如何反制与平衡其越发完善就越有僵化之虞的制度缺陷，也是不同体制面临的共同困境。“人民民主理论与理性官僚制之间存在一种内在的紧张关系，这种紧张关系体现在人民民主理论对层级分明的现代科层制的抵触。列宁主义的国家观认为，理性化的官僚制是对民主权利的压迫，官僚队伍是凌驾于整个社会之上的。因此。列宁主义的国家观都强调建立‘议行合一’的政治体制，以克服技术官僚集权的弊端。在人民民主理论的视野中，科层制运作的程序规范、受案范围、按部就班等工作方式都是官僚主义的体现。”(34)于建嵘：《革命伦理与信访制度现代转型的困境》，《学术交流》2016年第11期。信访制度萌芽于中华人民共和国建立初期成立的中央办公厅秘书室。1951年5月16日，毛泽东在该室当年一季度人民来信情况报告上作出了著名的“五·一六”批示：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义的态度。”(35)《毛泽东文集》第6卷，北京：人民出版社，1999年，第164页。这一批示指明了信访工作的性质和主要功能，成为信访工作制度化建设的开端。此后，信访这一非主流的、辅助性的政治制度，与国家正式制度相辅相成、相得益彰。

因此，信访制度一方面在对官僚体制和王朝历史兴衰更替反思的基础上进行了有意的设计，以跳出黄炎培向毛泽东提醒的“王朝周期律”；另一方面又回应民众的需求，形成了一个日常化、例常化和例外性、对冲性的运动式治理机制，以满足民众政治参与乃至利益表达的要求。对此，有研究认为这种官民互动模式体现了中国传统政治浓厚的“目的论”(即理想)色彩，“无论是传统还是新中国初期的政治实践，都强调国家对某种政治理想的树立，强调这种政治理想对个人德性的范导，强调国家主导下的社会治理，以及这种治理对政治理想的实现作用。这塑造了截然不同于西方的国家社会互动模式，从而使信访制度具有了不一样的定位和功能”。(36)桂晓伟：《重新理解“政治”：对信访治理困境的政治社会学解读》，《思想战线》2017年第2期。

这使得中央与地方的关系处于一种弹性状态：中央需要依赖地方政府对全国实施有效的治理，同时又需要对这套庞大的机器进行监控。要实现这个目标，仅仅依赖国家机关自身的力量是远远不够的，除了自上而下的巡视、巡察制度外，信访制度自下而上发挥了打破梗阻、传递信息的作用，两者方向相反，互为补充。由此可以看到，信访制度的初衷，是清除政权肌体中的无组织力量、异己力量，以一种特殊的方式保持群众对政府的批评权及中央政府对地方政府、上级政府对下级政府的监督权，使政权的运作始终处于鲜活状态。当官僚体制过于僵硬时，信访制度就成为穿透官僚甚至上达“天听”的武器；一旦某些社会问题无法见容于刻板的科层制度时，信访就可以从容救场，以缓解和软化官僚制度的僵硬与恣意。

(二)信访制度是社会治理的促进与保障机制

在当今世界上，国土面积较大的几个国家(俄罗斯、加拿大、中国、美国、巴西、澳大利亚、印度)中，除了中国以外，全部实行中央和地方分权的联邦制。中国何以采用单一制的国家结构形式，在制度变迁中历经两千多年而不变，与大一统的传统从未被颠覆不无关系。大国的人口众多、资源多样、文化多元等优势使其有更大的腾挪空间和余地，在提供必需公共品方面有集约优势，有利于降低在国防、外交等方面的成本，甚至能承受闭关锁国的代价，实行中央集权的中国则更是具有发展的弹性和韧性。然而，诚如孟德斯鸠曾在《论法的精神》中的断言：小国常被灭于外敌，大国则常亡于内乱，大国所面临的危险主要来自自身和内部。政权建立之初的中国共产党面临着艰巨的社会治理任务，是以“进京赶考”的精神来迎接超大型国家社会治理挑战的。按照朱光磊的观点，“中国既不是绝对的中央集权国家,也不是权力分散的国家。在政治上,尤其是干部人事问题上中央政府确实是集权的，然而在行政权力、经济权力和司法权力等诸多方面却是分散的”，(37)朱光磊：《中国政府治理模式如何与众不同——〈当代中国政府“条块关系”研究〉评介》，《政治学研究》2009年第3期。这突出表现在中央和地方政府社会治理功能的灵活配置上，即“条块关系”。所谓条，通常被视为中央政府的组成部分或者中央政府直接向下延伸的部分，所谓块，是指中央政府按行政区划设立的地方政府(或地方政权机构)，形成分层级的地方行政系统。条块关系涉及地方治理的具体形态，即如何在确保中央权威的前提下，发挥地方治理的积极性和自主性。

中华人民共和国成立以来,中央政府围绕着“条块关系”进行过多次变革，但始终没有找到条条与块块关系的平衡点，未能摆脱“条块矛盾”的困扰。造成这种局面的原因是多方面的：“除了行政性分权的局限性、一根针穿到底的历史传统和党政关系的不规范外，主要是由于中国政府管理中存在的‘职责同构’所致。”(38)所谓“职责同构”,是指在政府间关系中,从中央到地方各个层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致。参见周振超《打破职责同构：条块关系变革的路径选择》，《中国行政管理》2005年第9期。条块关系在中国剪不断、理还乱，长期处于非制度化的状态中，很难达成一种理想化的模式，甚至不乏产生尖锐的矛盾，这是进行社会治理必须面对的现实，体现中央要求的“条”与代表地方利益的“块”不可能处于一种固定的状态中，以中国社会之体量，要实现有效治理，就必须辅以多种机制。事实上，包括设立各种领导小组等协调、议事机构，推进党政一体、党政融合等方式使社会治理均具有动员色彩，能够随时打破条块梗阻和社会痼疾，解决常规治理无法应对的问题。而信访制度由于本身具有反科层制的性质，其作为社会问题的预警机制、社会情绪的释放机制、社会矛盾的发现机制，具有及时、便捷、灵敏的特点，可以有效弥合条块之间的冲突和疏漏。随着时代的进步、法治的倡行，社会治理要逐步走入理性化的轨道，大部分的治理目标应藉由理性化、科层化的制度来实现，倘动辄依赖于专项治理，则代价太高，尤其是会对按部就班的常规治理造成冲击。在这种情况下，信访制度在社会治理方面发挥了独特的作用，有效地弥补了条块关系难以及时应对不断出现的新矛盾、新问题的不足，尤其是成为了正确处理新形势下人民内部矛盾的基础性机制，正如习仲勋指出的：“目前，我国县以上党政机关，每年受理的人民来信来访多达数百万件。从表面看，这些来信来访反映的内容是一个地区、一件具体事情，实际上，每件事情都不是孤立的，都和政治有关、和政策有关：或是对国家的大政方针发表自己的意见、建议；或是对国家的政务表达自己的愿望、情绪和要求；或是对各地执行政策情况的反馈；或是对社会上的各种不良现象、违法乱纪和犯罪行为进行无情的揭发、批评；或是审诉和诉讼个人问题。这些内容是花钱都买不来的宝贵的社情民意，是非常有价值的。如果我们能够全面地掌握，科学地运用它们，党和政府的决策就不会犯错误或少犯错误，即使出现失误也容易纠正。这样，我们就永远立于不败之地。这是被历史证实了的真理。”(39)习仲勋：《以史为鉴，开创信访工作新局面——代序》，载刁杰成《人民信访史略》，北京：北京经济学院出版社，1996年，第1～2页。社会治理，一言以蔽之，就是在维持社会基本秩序的前提下，实现对社会的有效整合，从而促进社会在更广泛意义上的团结。由于处理人民内部矛盾的方式内含了对意识形态及道德的依赖，信访制度在解决社会问题的同时，具有增促社会团结的作用，某些情况下甚至成为人们优于司法的选择。

(三)信访制度是人民权益的链接与回应机制

“制国有常，利民为本。”(40)《史记·赵世家第十三》，北京：中华书局，1959年，第1807页。历代关于统治者与民众关系的论述不胜枚举，自古以来中国的德治、礼治和人治之治国方略就包含了官纳言于民、民诉言于官的沟通机制，一些开明君主也不乏身体力行，乐于把采集民间的意见和不满作为其统治伦理的重要展示。一方面，百姓仰仗“清官”为民做主的官本位意识与权力万能的观念根深蒂固、一以贯之；另一方面，中国历代统治者也往往设置相应的制度平台以助民意沟通，对于民众的上告一般不予阻挠。从形式上看，信访制度与中国古代的“告御状”具有某种相似性和传承性，然而，信访制度并不是历史上类似制度的翻版。

新中国政权的建立及巩固维持，得益于中国共产党对基层社会和底层民众的成功整合，其理论武器就是群众路线：群众路线在党的意识形态系统中至关重要，事关政权的生死存亡，历来被视作执政党立于不败之地的法宝。中国共产党通过提炼群众路线等价值形态，建立了民主集中制与大众民主合二为一的民主政治样式，在这个政治框架中，群众路线具体体现为作为领导者的中国共产党与民众之间的关系即党群关系，这是中国共产党作为执政党建构执政合法性的基础来源。以群众路线为设计起点的信访制度就是从中国制度肌体中、由中国共产党的执政伦理衍生而来的：“与群众路线相配套必须有一整套机制，迫使各级干部不得不时时与基层的普通群众打交道……同时要把群众路线的落实方式制度化，形成对各级干部的强烈敦促与刚性要求。”(41)王绍光：《国家治理与国家能力——中国的治国理念与制度选择》下，《经济导刊》2014年第7期。因而，作为中国共产党建政之初政治制度尚不完善情况下大众民主的实践形态，信访制度成为了执政者回应民众需求和愿望的有效装置，特别是密切党群关系的基本载体，以及汇集民意、倾听民情、吸纳民智、疏解民怨的重要平台，在中国政治结构中具有非常重要的地位。通过民众的来信来访，执政者与“人民”的联系得以具象化，人民当家做主的权利得以保障。由于同民众对政治制度的认同紧密关联，民众的信访行为必然包含了对执政者的信任与期待；而执政者也把信访视作提高政治认同性的重要渠道，不但对民众的行为，而且对民众的“态度”也具有较高的敏感和回应性，这是维系官民关系的心理与情感基础。

由于信访制度与中国共产党的执政理念的高度契合，因此，信访制度既非刻意创造，且又自然天成。中国共产党及其建立的政权一方面延续了大一统与中央集权的政治格局，另一方面力求与民众建立更加广泛、直接与经常的联系，以便及时吸纳民意：“人民来信来访是党和政府赋予人民群众的民主权利，是人民群众参政议政的重要方式和渠道。中华人民共和国成立以来，广大人民群众通过来信来访向各级领导机关和领导同志提供了大量的宝贵信息，在我国的政权建设、经济建设中发挥了重要的作用，成为下情上达、上情下达的‘耳目’‘窗口’和‘桥梁’。领导机关和领导同志从中直接了解到人民群众的思想动态、喜怒哀乐，发现矛盾，解决矛盾。这些来自人民群众的信息材料，是正确制定法律、政策不可缺少的重要依据，长期以来，一直受到党和政府的高度重视。”(42)习仲勋：《以史为鉴，开创信访工作新局面——代序》，载刁杰成《人民信访史略》，北京：北京经济学院出版社，1996年，第1页。由于执政党及国家机关的终极目标是为人民服务，因此政府为群众排忧解难是义不容辞的职责，秉持这种革命伦理，党和国家的领导人一直都有倾听群众声音、关心群众生活、为群众排忧解难的工作传统，也号召民众直接参与国家和社会的管理，提倡政府与民众之间的直接互动。“信访制度把党尤其是中央领导与普通群众直接联系起来，建立了中央领导与普通民众之间的信息通道，它直接跨越了整个官僚体系，所以在客观上它可以制约和监督官僚。同时，党也可以直接跨越官僚体系来对普通民众进行动员，以实现政治路线或政策纠偏，所以，信访制度天生具有反官僚主义的特点。”(43)孔凡义：《新中国成立70年来我国信访制度的发展和变迁》，《重庆社会科学》2019年第11期。信访制度的回应特质，显然与大众民主、实质民主一脉相承，既要“为人民执政”，又要“靠人民执政”，从这个意义上说，信访制度对于人民权益的保障，对于执政合法性的补强，功莫大焉。

图1：信访与国家治理的三种关系

总之，信访制度处于中国条块关系、官民关系及央地关系的交汇点上(见图1)，它既是平衡官民关系的一种民意制度，使民众的呼声通过这个渠道得以表达，又是整合条块关系的一种治理制度，弥合条条块块之间的治理缝隙，更是规范央地关系的一种监督制度，成为中央施政地方及收集地方信息的“耳目”。

四、中国之“治”的信访贡献

中华人民共和国成立以来，信访制度在国家治理体系中尽管是补充和辅助性的，时隐时现、或强或弱，但与国家正式制度相辅相成、相得益彰，不但拾遗补缺，而且不可或缺：人民信访超越了条块关系，弥补了治理空白，优化了行政运作；贯通了央地关系，打破了信息梗阻，保证了下情上达；密切了官民关系，舒缓了民众情绪，强化了社会认同。从长期来看，信访发挥了沟通、预警、反馈的作用，举凡百姓的柴米油盐、所思所想，皆可为高层第一时间掌握；从短期来看，信访实现了救援、修复、应急的功能，举凡社会的腐败不公、天灾人祸，皆可使政府第一时间介入，从而在行政上支撑和提高了治理有效性，在政治上论证和增强了政治合法性。“国家治理有两条主要线索，一是中央权威与地方权力间关系，二是国家与民众间关系。在长期的中国大历史中，前者占据了主要位置，后者只是时隐时现的副线……在当代中国的国家建设进程中，中央政府与民众建立了直接的、全面的关系。一方面，现代国家与民众关系为中央—地方关系提供了新的联接纽带，提供了巨大的社会动员能力；但另一方面，区域间发展不平衡、民生的压力、民权的维护等等又形成了一统体制新的负荷和挑战。”“在近些年来，随着中国社会多元化、群体分化和社会自组织能力的增强，国家与民众关系这一主线日益明朗凸显，正在成为国家治理的主要场域。”(44)周雪光：《中国国家治理的制度逻辑——一个组织学研究》，北京：生活·读书·新知三联书店，2017年，第438～439页。信访就是调整官民关系的基础性制度，在这方面其他制度无出其右。

(一)“草根”制度如何彰显人民政治

任何时候，人民总是沉默的大多数。之所以如此，往往并不是因为人民被沉默，而是人民未必需要或者乐意总是发声。在西方成熟的代议制民主中，民主与政治有相对固定、完善的运作程式，除了竞争式的民主，占领广场、“公民不服从”等大众政治也是一种常态。然而，中国面临着另外一些问题——正式制度是一种精英政治，其繁琐的设计未必适合底层民众的参与，民众即便有积极参政的愿望并付诸了很大的努力，也会由于参与地位的低下以及非组织化个体的分散无力，在面对强大的国家机器时难以具备影响政府决策的信心，其参政需求未必得到僵硬的政府机构及时有效的回应。(45)王绍光：《政治文化与社会结构对政治参与的影响》，《清华大学学报》(哲学社会科学版)2008年第4期。因而中国的政治参与更注重民间的民意表达、官方的民意吸纳。同时，《中华人民共和国宪法》给予公民的批评、建议权，以及申诉、控告或者检举权，其着眼点也在于打破科层制的壁垒。信访制度作为一种“草根”式的制度形式恰好可以与最广大的人民建立起一种密切的关联。

第一，卡理斯玛与人民追随。长期以来，中国共产党及其领袖在人民心目中有着崇高的地位，深受人民的拥戴和信赖。这种情感其来有自，并非因为单纯的宣传和灌输，而是基于中国共产党长期艰苦卓绝的斗争史、奋斗史。中国封建士大夫阶级处在上升阶段时，同样明白人民群众不可战胜这一道理，常常以“民贵，君轻”之类的道理自励，而共产党人有着比封建士大夫更深刻的认识和更广博的胸怀，共产党的性质和宗旨决定了除了人民的利益，没有自己的特殊利益。共产党人来自人民、为着人民、相信人民、依靠人民，与人民群众血肉相连、生死相依，具有韦伯所言“卡理斯玛”权威的特质：“在当代中国，执政党正是卡理斯玛权威常规化的具体体现。从象征意义上来说，执政党与卡理斯玛超凡禀性如出一辙；执政党被赋予了无可替代的内生的领导能力、纠错能力、更新能力。而执政党的有效组织、严密纪律、统领全局的能力为卡理斯玛权威提供了稳定的组织基础。正是执政党的卡理斯玛权威为专断权力提供了合法性基础。”(46)周雪光：《中国国家治理的制度逻辑——一个组织学研究》，北京：生活·读书·新知三联书店，2017年，第144～145页。“卡理斯玛权威的一个重要渊源是‘追随者’的认可和服从，这也是中国共产党的鲜明特点。中国共产党在夺取政权的历史过程中就与民众发生了密切的关系，建国以后，‘群众路线’成为其执政方针之一。”(47)周雪光：《中国国家治理的制度逻辑——一个组织学研究》，北京：生活·读书·新知三联书店，2017年，第71页。可以说，人民信访是一项追随者制度，一方面，人民通过信访制度表达自己的想法、要求、希望甚至不满；另一方面，执政者通过信访制度来倾听人民真实、直接的声音。这个交流端口的优势是其他制度无法比拟的。

第二，庇护恩宠与心灵治理。从历史传统来看，中国人是国家、家族、集体本位的，这意味着人的心理与精神总是有所归属。现代中国在某种意义上承续了这一文化基因，“在民族平等、公民权利和人民国家的合法性宣称之下，现代国家在‘革命’‘解放’和‘合法权利’等名义下将个人重新组织到国家主导的集体体制之中，从而赋予现代国家对于个人的更为直接的控制权”。(48)汪 晖：《现代中国思想的兴起》上卷，北京：生活·读书·新知三联书店，2003年版，第96页。在这种情况下，民众幸福与政权兴衰之间的关联变得更加紧密也更加无法回避。这种关联固然需要以持续的“绩效”来支撑，而人民的主观感受依然不可或缺。在改革开放前，单位(包括农村的人民公社)往往是国家的代理人，民众通过单位与国家发生关系，在单位制解体后，更多的人成为社会人，他们与国家的联系常常需要信访制度这一中介，从而找到庇护感、归属感，如同时任国务院秘书长马凯曾说过的：“各地各有关部门要深刻理解信访工作是党的群众工作重要组成部分这一本质属性和职能定位，真正把来访群众当家人，把群众来信当家书，把群众反映的问题当家事，把群众工作当家业来做，千方百计解决群众的合理诉求。”(49)《全国信访局长电视电话会议在京召开 马凯出席会议并讲话》，中国共产党新闻网，http://cpc.people. com.cn/n/2013/0110/c64094-20161876.html。

(二)“弱势”群体如何抗辩官僚机器

官僚(科层)制是国家机器的组织与运行方式，即便在实行无为而治、“简约治理”，皇权不下县的古代一些时期，封建王朝仍然要维持一支庞大的官僚队伍。官僚在本意上是中性的，然而在共产党的意识形态话语中，它几乎是一个贬义词，象征了压迫、推诿、保守、反动和冷漠。中华人民共和国建立之初，中国照搬苏联模式，建立了计划社会和全能政府，这催生了更为庞大的官僚队伍。于是，毛泽东力求以群众运动反制之，从而使官僚体制与群众运动双重并用，互为钳制。“就功能而言，以群众动员的形式使人民有序参与国家治理过程，一方面形成了对科层制的有效制衡，通过多种路径和渠道的监督抑制了‘官僚主义’弊端的滋长，净化政治生态，维护科层治理的功效。另一方面也激发了人民群众的创造力和活力，尤其以中国共产党发达的组织网络为纽带，实现治理格局中的网络化联动。因此，治理问题的解决，不再仅仅依赖科层治理，进而纾解了治理压力。”(50)王浦劬，汤 彬：《当代中国治理的党政结构与功能机制分析》，《中国社会科学》2019年第9期。

第一，如何补强体制之漏。在政权建立初期，最高领导人就非常警惕官僚体制的腐败问题，并以各种方式监督官僚体制，防止其腐败堕落、脱离群众，早期最常用的办法是开展运动，在运动方式退出政治舞台后，信访制度作为对官僚体制的非常规控制功能凸显了出来。美国伯克利学派曾将各种制度划分为三种类型——压制型、法理型和回应型，用来说明不同制度在维护社会秩序、保障社会公平、回应社会需求等方面的不同功能。(51)参见[美]诺内特，塞尔兹尼克《转变中的法律与社会：迈向回应型法》，张志铭译，北京：中国政法大学出版社，1994年，第36～87页。制度运行的关键是如何趋利避害、相互制约。在中国的情境下，信访是具有回应型色彩的制度，其以相对温和的运动方式，对官僚机器形成了有效的制约，成为中央和上级官员了解下级官员的一个非常规窗口。信访制度赋予国家以自我修正的精神，不但要将形式正义与实质正义结合起来，更要将政治与法治、行政统一起来；它不但要克服压制型制度所导致的僵化，也要弥补法理型制度所内含的疏漏，因而在推动中国之“治”方面具有基础性作用。信访的回应性意味着国家权力试图与民众建立更加广泛、直接与经常的联系，“这使得信访制度并不单纯表现为一种上告诉冤的制度，它还是一种国家与民众互动的机制——即政治参与的方式。”“国家与民众的互动通过信访的场域发生，其中充满了复杂性和共时性。国家与民众的互动也饱含着相互力量的较量与对比，是一个策略性互动与相互博弈的过程，它们之间的关系既存在对抗的一面，又存在合作的一面，致使中国的政治生态保持了长时段的动态平衡，从而呈现出一种特殊的政治逻辑。”(52)尹利民：《信访的政治：民众表达与国家治理》，《南昌大学学报》(人文社会科学版)2011年第1期。

第二，何以弥补人民之“弱”。相对于官僚机器，人民是弱者，但弱者有弱者的武器。信访制度在早期通过提供大众民主的方式，使底层民众的情绪得以释放、要求得以表达，从而减缓了对政治体制的压力。即便通过信访所获甚微，也可为民众提供出气和宣泄的通道——民众通过这种机制向国家的代理人(各级干部)的倾诉也非常重要，信访制度通过政治安全阀作用的发挥，溶解和吸收了社会的不满，防止了政治冲突及对正式制度的冲击。基于这种认识，中央领导对于群众过火的行为也持宽容的态度：“群众有气就要出，办法就是使群众有出气的地方，有说话的地方，有申诉的地方。群众把气出了，问题尽可能解决了，怎么还会有罢工罢课呢？但是，严重的官僚主义总是会有的，所以有时闹事也是不可避免的。这也不要紧，遇到这种情况要沉住气，要善于面对群众，依靠群众，耐心地去做工作，这样问题就可以解决。”(53)《邓小平文选》第一卷，北京：人民出版社，1994年，第273页。一些针对农民上访的研究认为：“上访对国家政权不构成威胁，相反国家是农民可以援引的力量。信访制度给了下层农民一个宣泄情绪的口子，它将阶层竞争带来的冲突纳入到制度内去解决。虽然不能完全解决问题，但也使得阶层之间的竞争与对立不至于发展成群体冲突。”(54)杨 华，袁 松：《阶层竞争：农民上访的一个解释框架———基于浙江G镇调查》，《思想战线》2018年第4期。另有研究也认为，农村中屡见不鲜的派系上访固然基于利益等各种纠结，但信访仍然成为弱势一方抗争的手段。尽管派系上访具有弱组织性、求援性、非政治性、目标的人格化和参与者的两面性等特征，由于信访制度卷入村庄政治，国家治理资源被大量耗费。参见田先红，罗兴佐《派系政治与农民上访的逻辑》，《思想战线》2017年第2期。

(三)“底层”设计如何厚植执政根基

最大的政治是民心——“人民是共和国的坚实根基，人民是我们执政的最大底气。”(55)《国家主席习近平发表二〇一九年新年贺词》，新华网：http://www.xinhuanet.com/politics/2018-12/31/c_1123931806.htm。在2019年新年贺词中，习近平的讲话再次表达了中国共产党执政成功的“不二法门”。如何始终把人民作为执政的主体、目的和尺度？怎么才能把人民放在心目中最高的位置？何以感情系于人民、力量源自人民？在西方国家，基于合法性建构的支点是民主程序和大众认同，然而“这一做法的代价是过于刚性的法律并无法妥善解决各种非预期的利益冲突，而政党却可以借助轮流执政卸载自身的绩效压力。因此，西方民主国家虽然解决了权力来源的合法性问题，但也时常陷入权力效用低下的泥沼。”(56)桂晓伟：《合法性构成的调整与上访治理逻辑的演变——一个历史社会学的考察》，《华中科技大学学报》(社会科学版)2018年第1期。而在中国，执政党却因无法定期卸载自身的绩效压力而要承担无穷责任，故而有着深深的危机意识。因此，在中国的制度架构中，既有包括人大、政协等的顶层设计，更有根植于群众路线的信访制度这种“底层”设计，从而实现厚植人民根基的目标：“信访作为中国共产党执政与治理的基础性制度，实际是一个与人大制度并行的民意收集与处理系统，成为对底层民众可及的制度化端口与链接民众与执政党的天然设置。”(57)刘正强：《信访与民意的收集与安顿》，《秘书》2017年第10期。作为面向底层的一项制度，信访不但能自证其合法性，同时还能以自身的合法性贯彻意识形态的合法性和政权的正当性。

第一，从“鱼水”关系到“血肉”关系。中国共产党一直用“鱼水关系、舟水关系”等刻画统治者与被统治者关系的警句来警示它的成员，而这些语汇恰好出自中国历史上最好的王朝之一唐朝的执政者之口。唐初，魏征在上给唐太宗李世民的疏中说，“鱼失水则死，水失鱼犹为水也”；(58)吴兢撰：《贞观政要》卷3《君臣鉴戒第六》，上海：上海古籍出版社，1978年，第84页。李世民也曾说过“水可载舟，水可覆舟”(59)语出《荀子·王制篇》：“君者舟也，庶人者水也。水则载舟，水则覆舟。”李世民系转述。见章诗同注《荀子简注》，上海：上海人民出版社，1974年，第79页。的话。人心向背是社会发展和政治变革中的决定性因素。王朝更替，天下易姓，百姓仍旧，而失却百姓，则皇帝必成亡国之君，自古王朝“眼看他起朱楼，眼看他宴宾客，眼看他楼塌了！”(60)孔尚任：《桃花扇》，北京：人民文学出版社，1982年，第260页。的证例不胜枚举。总有人认为老百姓只配埋头过活，为生存计、为稻粱谋，永远是沉默的绝大多数，殊不知，老百姓既可以是靠山，更可能是火山，这取决于执政者的态度。中国共产党与人民群众的关系，与封建社会的君民关系大异其趣，在共产党看来，其合法性来源于底层人民，人民群众才是“天”，他们不仅是载舟覆舟关系，也不仅是鱼水关系，更是血肉关系，并据此提炼出“群众路线”等价值形态，建构了以“人民”为主导的一系列意识形态话语，实现了对传统民本意识的超越。在革命战争年代，共产党人与老百姓近在咫尺、打成一片、鱼水情深。中华人民共和国成立后，“国家的抽象和宏大使得党和国家领导人认为，为了避免执政党脱离群众的危险，政府与民众之间应该保持直接接触，这一点尤为重要。通过信访这样一种下情上达机制，革命战争时期所形成的革命共同体情谊能够因经常联系而不至于淡化。同时，因国家的抽象和无形而造成的人民对党的疏远感又能被执政党领袖的生动形象和亲民印象所代替和弥补”。(61)于建嵘：《革命伦理与信访制度现代转型的困境》,《学术交流》2016年第11期。

第二，从社会“贤达”到社会“闲杂”。受制于正式制度的限制，绝大部分底层人民无法直接参与政治——正式制度是一种精英政治，其繁琐的设计未必适合全体民众的参与，这是民主政治所共同面临的问题，中西方概莫能外。王绍光认为，民众消极参与心态产生的原因主要在于政治参与边缘化导致的政治无力感。而参政的失败感最有可能滋生消极的政治心态，甚至激发起极端的非理性政治参与。(62)王绍光：《政治文化与社会结构对政治参与的影响》，《清华大学学报》(哲学社会科学版)2008年第4期。作为全体人民代表的中国共产党，尽管其合法执政地位不需要通过选举来确认，但执政党与群众的制度化链接经常有断裂之虞，必须保障随时对民意做出回应、整理与安顿，将那些事实上游离于体制之外的群众纳入既定轨道的政治机制。信访作为一种非制度化或准制度化参与的渠道，在整合底层社会、增促社会团结方面厥功至伟。如果说，人大与政协等正式制度主要是面对体制内精英、社会“贤达”的具有形式合法性的制度，那么，信访等非正式制度主要是面对体制外大众、社会“闲杂”的具有实质合法性的制度，这是对精英政治的一种平衡性安排。“信访开创了一种途径和可能，使最底层的贫弱者可以在最高层的权威者耳边喊出他们自己的声音，因此，在中国的政治神坛上，信访不是一种祭器，而信访者也绝非是祭品，他们与政治领袖及知识精英一样，为中国的民主化贡献了自己的力量。”(63)李宏勃：《法制现代化进程中的人民信访》，北京：清华大学出版社，2007年，第219页。数十年来，一些最紧迫的社会问题往往经由信访通道传递到决策层，称信访是底层民众政治参与的主要“出场”方式并不为过。

同时，中国共产党的巡视制度同信访制度具有异曲同工之妙(见图2)。独立于既有科层体系的巡视制度同样是中央俯视与监督地方官员的非常规手段，其与信访制度形成互补和对称关系，一个自上而下、一个自下而上，一个来源于最高层的中央、一个来源于最基层的民众，目标则共同指向了对官僚机器的驯服，体现出中国政治制度体系强大的自我纠错能力。

图2 国家治理体系与巡视制度、信访制度

五、讨论：信访制度辨正与盘活

具有中国特色、具备中国风格的人民信访制度，萌芽和发端于革命战争年代，形成和成长于国家建设年代，争议与调整于国家改革年代，其不但是执政党群众路线的承载机制和践行方式，更是国家治理体系的重要内容和组成部分，在不同的历史时期发挥了独特的作用。自20世纪90年代开始，随着改革的深入、利益的调整乃至社会的不公、腐败的凸显，尤其是法治的推进、权利的倡行，信访制度面临着巨大的运行压力，与外部环境之间的张力不断释放出来，处于存废、改革、调整的风口浪尖上，朝野对其的称颂与诟病交织，没有哪一项制度像信访制度这样招致了如此之多的争议。关于信访制度向何处去的论争，涉及了人们如何看待中国的治理体系、如何理解中国的法治进程、如何评价中国的政治架构等诸多问题。显然，讨论信访问题就是从信访角度来讨论中国及中国治理问题，关于这些问题的思考亟待深化。

(一)关于信访制度的存废之争

信访制度是可有可无的吗？十几年以前，这曾是一个问题。彼时，随着改革的深化，社会矛盾充分暴露，出现了中华人民共和国成立以来最大的“信访洪峰”，藉1995年版《信访条例》的修订而展开的信访存废之争一度令社会侧目，一些激进的学者基于抽象的民主、法治这些宏大的原则与理念，抨击信访制度强化了“人治”、弱化了“法治”，影响了中央权威、干扰了地方治理。然而，现实要远远高于关于现实的逻辑，执政党对信访工作有着清醒的认知，采取了一系列措施强化信访工作，如2004年中央建立了处理信访突出问题及群体性事件联席会议制度，以加强对信访问题协调的力度，2007年中共中央、国务院颁发《关于进一步加强新时期信访工作的意见》，提升了新时期信访工作的定位：信访工作是党和政府的一项重要工作，是构建社会主义和谐社会的基础性工作，是党的群众工作的重要组成部分。通过信访这一渠道，中央及地方及时掌握了社情民意、化解了矛盾纠纷，具有特别的优势，“从实践看，人民群众将信访作为反映情况、提出意见建议和投诉请求的优先选择的情况仍然较为普遍，信访的实际作用和优势亦难以完全被其他法定渠道所兼容，充分体现了信访渠道的不可替代性。”(64)舒晓琴：《中国信访制度研究》，北京：中国法制出版社，2019年，第14页。一个超大型国家的治理离不开庞大的官僚体系，而官僚体系与常规治理又必然伴随着其固有的难以的克服的弊端，尤其是在一个越来越开放的现代信息社会中。“当代中国发生的重大失误多与官僚体制在传递信息、激励机制诸方面的制度安排有密切关系。随着国家意志的强化，治理负荷增加，官僚体制也随之急剧膨胀，行政链条不断延长和复杂化，领袖与官僚体制间的紧张也日益突出。”(65)周雪光：《中国国家治理的制度逻辑——一个组织学研究》，北京：生活·读书·新知三联书店，2017年，第432页。执政党如何监控随时可能走向异化的国家机器，信访制度是最好的选择手段之一——“科层体制面对新的社会问题，总有一定迟滞性；讲究程序，也必然出现行政惰性。信访作为预警制度，可以将社会压力传递到政治中枢，然后通过政治压力(如反官僚主义)清理行政部门的惰性。”(66)吕德文：《信访的政治维度》，《秘书》2017年第10期。事实上，经过近70年的实践，根植于、内嵌于中国国情与政治生态的信访制度，已内化为国家治理体系的一部分，成为中国之治的制度标配，促进了国家治理体系的完整性、回应性。因而，尽管信访不是万能的，没有信访却是万万不能的。

(二)关于信访制度的褒贬之议

信访制度的作用有目共睹，确系中国独特、独有、独到的民主与治理制度——今天，这不再是一个问题，而是成为了一个共识，就连当年批判信访制度的代表人物于建嵘也弱化了自己的立场和观点，不再坚持废除信访制度的主张。那么，如果信访制度不可或缺的话，它是不是一项好的制度？为什么对信访的批评不绝于耳？这与信访的功能不断扩展甚至异化不无关联，没有信访是万万不能的，然而信访却不是有万能的。信访在本质上一项政治制度，其作用的发挥有赖于其政治属性尤其是对民意的收集、整理与回应，而不是对正式制度的僭越与替代。从最初信访机构名为“秘书室”便可以看出，信访制度在建立之初，作为一种类似于“秘书”的角色，乃是定位于为领导人收集和传达民意的。此后，信访的功能不断扩展，越来越科层化、行政化，常常将其工作的触角延伸到社会生活的各个领域，“在前三十年中，信访的行政化步伐较慢。信访的社会治理功能并没有凸显。而改革开放以后，尤其是近二十年来，信访制度的行政化色彩大大超越之前。信访部门成为一个积极的行政机关，越来越深地介入社会治理领域之中”。(67)田先红：《信访的双重属性：政治与行政》，《秘书》2017年第10期。信访制度承担更多的社会功能固然是可取的，然而，不管是对社会矛盾的预警，还是对社会冲突的化解，都是信访政治功能的衍生，信访制度只能是一种消极、被动的社会治理工具。然而，随着压力式信访体制的确立，信访运行完成了一个重大转向，不但由于功能的扩展而“复合化”，而且在维稳原则的渗透下不断系统化甚至体制化，扩展为包括压制、防控、救助、排查等在内的制度体系，国家对信访由提倡变成防范，信访由整合社会的手段演化为被治理的对象。在通过信访来“维稳”的秩序导向下，中央和地方纷纷在非常之时出台应急性的非常之策，属地化管理、排名通报、联席会议、领导干部接访下访约访、矛盾隐患排查、包保责任制、一岗双责等纷纷出笼，除了介入对现实问题的协调、督办、查处等以外，信访还被要求化解人民内部矛盾、维护社会稳定、处理突发事件等，这使得信访固有的设计旨向与其所承载的功能之间发生了严重的错位。因此，在这种格局下，信访实际上是以一种总体性、综合性的制度发挥作用的，信访问题的严峻及信访治理的窘境并非纯由信访制度本身使然，相反，更多的是因为信访制度承受了整个治理体系低效的代价。

(三)关于信访制度的高下之分

多年来，信访制度之屡屡被诟病的一个主要“罪状”是，信访中充斥了百姓仰仗“清官”为民做主的思想，是一种框定于官本位的救济机制，具有浓厚的“人治”色彩，其勃兴消解了法治的权威，因而是一项落后的制度。这是对人治与法治的双重误读——我们已习惯于为法治与人治贴上善恶、褒贬的标签，人治是主观意志、长官意志、恣意妄为的代名词，法治则象征着公平、正义。殊不知，人治并非十恶不赦，而法治也非十全十美。在中国传统文化中，人治乃“贤人政治”；古希腊最早提出人治思想的柏拉图在《理想国》中主张由“哲学王”来治理国家。可见，人治之“人”非君子即贤人。信访制度固然亲和了中国人的传统清官情结，但主要是体现了中国共产党的执政理想，而执政党所倡法治与德治相结合的治国方略中之德治也是对人治的扬弃。同时，中国现行法律还很不完善，与社会现实之间尚有许多不适应之处，对社会事务处理的法律化需要一个过程，执政党的治国理政主张和治理资源只能逐步转化为法律的精神和要求。尤其是从中国总体的制度架构来看，法律制度不是衡量社会治理的目标和手段的最高或唯一标准：现行中国的制度体系丰富多彩，蕴含了不同的理念和价值，具有不同的功能和作用。信访制度是源自群众路线等中国共产党执政理念的制度方式，其合法性与正当性并非一概来自法律的要求——自然信访制度也未必需要转化为纯粹的法律制度，信访与法治的要求不能背离，但也不能相互替代。事实上，信访所涉及的权利和要求，都已为其他制度所涵盖。但再完善的行政法律制度也可能有力所不逮之处，信访制度尽管不能越俎代庖，但又不可或缺。即便在立法、司法、行政分权制衡制度已经相当完备的西方国家，哪怕其公共管理已相当完善，他们也往往采取申诉专员或请愿等制度来应对不时之需。联系到中国的国情，信访制度即使在中国法治相当完善的情况下，也有存在的必要。(68)刘正强：《“总体性治理”与国家”访”务——以信访制度变迁为中心的考察》，《社会科学》2016年第6期。信访制度的政治性使其超越了“人治”、法治之争，处在补强体制合法性的站位上，这使信访具有某种新型(兴)权利的特质，从而弥补了以理性人为逻辑起点、通过自主判断维护自身利益的传统权利的不足：“不同于传统模式下权利人凭借意思自治理念，能够依靠自己的决策实现救济，新型权利的享有者无法自力行权，只得求助于公益组织或行政机关。”(69)张钦昱：《新型权利之检讨与义务之勃兴——群体性权利的视角》，《思想战线》2021年第1期。可见信访制度既与法治精神并行不悖，又对传统法治形成了一定超越。在当前国家治理与政治生态充满弹性的情况下，信访制度的这种穿透性值得我们深入辨识与讨论，这是我们理解中国何以治的重要制度支点。