边境地区的社会治理社会化：基于社会组织的主体行动策略分析

卢思含

一、问题的提出：边境社会治理社会化

我国延绵2.2万千米的边境线，与14个国家接壤，陆地边境县数量达140个。边境地区的发展速度与人民生活的安康状态，直接反映了我国在国际交往中的角色与地位。边境地区作为国家的门户和相邻国人民交流的重要区域，紧密联系着两国经济、政治、文化等各个方面的交流与发展，既是相邻两国人民交流的重要区域，又是保卫国土安全的重要战略屏障。边境地区的全面发展，需要动员各方力量，既要发挥当地政府的主导作用，又要发挥其他主体的功能。云南省作为我国边境省份之一，与越南、老挝、缅甸相邻，有边境县25个，长久以来面临着错综复杂的治理问题。一方面，地区经济社会发展相对滞后，社会力量发育不足，民族杂居和跨境带来的社会问题错综复杂；另一方面，国际区域关系复杂，跨境毒品、艾滋及难民问题影响巨大。由此，需要构建一个由中央、地方政府和边疆社会组织相结合的三位主体结构，以解决边疆社会问题。(1)周 平：《我国的边疆与边疆治理》，《政治学研究》2008年第2期。

近年来，随着我国治理体系的不断完善和治理能力的不断提升，社会治理作为国家治理体系和能力水平建设的重要手段，为应对边境地区因经济社会结构深刻变化所出现的各类社会问题提供了思路和出路。云南省将边疆治理能力实现新提升纳入“十四五”规划和“二〇三五年远景目标”，将支持加快边境地区的发展。云南边境地区各族群众的安全感、获得感和幸福感不断增强，才能实现边疆社会的日渐安全稳定，促进各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展。

边境地区的社会治理相较于腹地的社会治理内容，有很大的差异，甚至可以说远比腹地面临的问题更加多样和复杂，使得边境地区的社会治理任务更加艰巨。因此，边境地区社会治理的客体不仅有腹地面临的一般性事务，也会有因地域产生的特殊性事务。边境地区社会治理的一般性客体，具有与腹地社会治理客体相同或相似的属性和规律，在治理过程中有更多的经验可循。边境地区社会治理的特殊性客体，尤其自身的内在矛盾和规律，需要通过社会治理的各项创新，寻求系统而深入的突破。边境地区社会治理的一般客体，以保证边境社会公共产品的顺利供给为基础，在治理理念、制度、机制、政策和方法上与腹地相类似，涉及区域的政治、经济、文化、社会、文化乃至生态等各个领域，(2)周 平：《论我国边疆治理的转型与重构》，《云南师范大学学报》(哲学社会科学版)2010年第2期。是社会治理中通过多元主体合作治理实现的目标，也是影响边疆社会治理体系和能力建设的重要因素。边境地区社会治理的特殊客体，是在边疆治理体系中才需要处理和应对的治理事务，是由边疆特殊的战略需要和内在矛盾决定的，必须采用与边疆实际情况相符的治理方略。特殊客体的形成，或因边疆特殊的地缘因素，或因长久的历史积累，在特定的时期内凸显出来，成为边疆特殊的社会问题，直接影响边疆地区乃至整个国家的安全、稳定与发展。

边境地区的社会治理同全国其他地区的社会治理一样，需要提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，(3)参见《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，北京：人民出版社，2017年版。这其中最本质的便是提高社会治理的“社会化”水平。所谓“社会化”，主要是指在社会治理的过程中，在坚持党的领导，政府负责的同时，要协同社会，整合社会资源，动员社会力量和公众参与社会治理。社会治理社会化是多元主体的治理实践，是传统“管理”理念向“治理”理念转变的基础。通过政府的“赋权”和社会的“增权”，实现“自上而下”与“自下而上”的双向互动，从与广大人民群众切身利益相关的事务出发，进行社会资源再分配。社会组织作为社会治理的主体之一，以满足人民日益增长的美好生活需要为目标，提供多样化的服务，特别是在教育、扶贫、养老、环保、社区照顾及治理等方面，日渐发挥出重要的作用。社会治理社会化为政府转型与公众参与提供了精准对接契机，通过社会组织承接和主动提供公共服务，补足了政府在功能转型中释放的权力空位及服务空间，同时满足了公众在公共参与及公共服务方面的需求。

当代的边疆治理，基本沿用我国传统的边疆治理框架，即只有国家或政府一个治理主体的一元治理结构。(4)周 平：《论我国边疆治理的转型与重构》，《云南师范大学学报》(哲学社会科学版)2010年第2期。对于云南省边境地区而言，无论是政府的政策制定实施还是社会组织的发育情况都相对缓慢，要在公众需求的领域和环节，摸索适合本地区的治理机制。社会组织近几年在边境地区积极参与基层社会治理的实践，可以反映出一个现象：即社会组织在边境地区社会化的过程中，扮演的角色和发挥的功能，相较于内陆地区，显得更为复杂和重要。社会组织在作为社会治理主体参与社会治理的过程中，需要联合不同主体，建立和争取一个更为生态的空间，以实现边境社会治理的社会化。一方面，社会组织通过增强自身的参与社会治理的能力，逐步建立公众的参与环境，推动公众参与；另一方面，社会组织通过协作与合作，在不同层面推动政府作为社会治理主体，开放治理空间，明确其在社会治理中的主体职责。

二、社会组织在边境地区社会治理社会化的现状

对比国内外治理理论的发展轨迹，可以看出，中国现代的治理体制显然不存在否定政府角色的隐含假定，而是更突出国家治理在全面深化改革中的重要性。在西方，“治理”这个概念具有正式机构与市民社会之间互动的本质，而我国的治理理论，虽然也强调互动，但互动不是本质，互动不能离开党委领导和政府主导。(5)郑杭生：《治理理论的适用性、本土化与国家化》，《社会学评论》2015年第3期。在我国的国家全能主义社会结构中，国家与社会很长时间是一体的，国家掌握着社会资源，对社会进行集中调控，而社会对国家则具有较强的服从性和依附性。现代的边疆治理，必须在强化国家的责任和义务的同时，引入市场的力量，动员社会的参与，逐步形成一种多元治理的格局，使市场的力量、社会的力量，在国家的主导、推动和引导下结合起来并得到有效发挥，全面增强边疆治理的整体力量。(6)周 平：《论我国边疆治理的转型与重构》，《云南师范大学学报》(哲学社会科学版)2010年第2期。

在边疆多元主体的治理过程中，党和政府居于主导地位，目标是维护社会的稳定和安全，而社会组织在于激发活力，积极参与和协同治理。社会治理的价值追求是充满活力，这不仅是指多元主体在参与治理过程中充满生机活力，而且也指治理主体的活力能够让社会治理的整个过程也充满活力。通过社会治理达成公共利益的最大化，实现多个主体利益的交集和最大公约数，从而实现和满足多个主体的利益诉求。使得民主、法治、公平、正义、发展、自由等治理的内在要求得以实现，让社会安定有序、充满活力。这是社会治理的价值追求，更是国家治理的价值追求。

自20世纪90年代以来，社会组织在国家的管理和主导下不断发展，作为政府公共部门和市场企业之外的第三部门，其在弥补政府和市场的不足方面作用日益明显，在社会治理中的主体地位也逐步得到确认。目前，我国的社会组织发展已进入稳定和成熟阶段，从以往单纯数量的增长转变到数量与结构优化同时并进，政府对社会组织的态度，也由以往的单纯管控转向支持和放权。社会组织参与到社会公共服务和治理中的作用明显增强，将进一步形成政府和社会组织共同治理社会的格局。

边疆地区的社会治理社会化，要求边疆社会治理要适应边疆社会的实际，找准边疆社会存在的突出问题，回应边疆群众的社会利益诉求和社会关注焦点，以接地气、解难题的时效取向推进边疆社会治理。(7)匡自明，许青萍：《加强和创新新时代边疆社会治理》，《社会主义论坛》2018年第1期。在当前边境地区推进社会治理的目标下，无论是社会治理体系还是社会治理能力的建设都处于起步阶段。这主要源于在边境地区经济社会发展现状下，各级政府、社会组织及公众还缺少关于建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体(8)参见《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2019年。的准确认知和把握。一方面，政府在大力发展经济的过程中，还未开始过多关注因社会转型和发展带来的不平衡、不公平等现象，引发的社会不稳定因素。社会治理作为回应和解决社会问题的重要手段，在边境地区的政府预算中缺少专项资金支持相关工作的开展。同时为防止社会不稳定，除了传统的政府管理之外，对于可以“放权”给社会组织协同参与的领域不清晰，在一定程度上限制了当地社会组织的成长与参与。加之边境地区曾是国际NGO活跃的地区，当地政府会对社会组织有一定刻板印象，忽略了现阶段在本地注册或开展服务的社会组织，及其在社会治理中的角色功能。另一方面，社会组织要全面及可持续地支持和参与边境地区的社会治理。同时，社会组织在为公众提供公共服务和组织公众参与社会治理的过程中，涉及到与公众权利与需求相关不同的层面与领域。边境地区的社会组织由于多数是新生力量，缺少专业经验和督导支持，在一定程度上难以应对边境地区多元的社会治理需求。

当前党委、政府、社会组织及公众作为社会治理的主体，在政策设计、执行及反馈过程中，形成的角色关系及能力，成为边境地区社会治理社会化的主体行动结构。在边境地区政府治理能力有限的情况下，社会组织在实践层面不断地自我调整，寻找合适定位。社会组织从不同层面和程度承担起社会治理主体的角色任务，通过不断地尝试与修正，逐渐摸索出社会治理社会化过程中的行动机制，增强边境地区社会治理社会化的实践力与创新力。因此，在边境地区党委、政府处于观望状态时，社会组织不仅成为党委、政府和公众之间的重要链接，也成为社会治理社会化的推动者。进一步看，社会组织之所以在边境地区具备推动社会治理的主动性，在一定程度上是因为省级及以上政府认可了社会组织的角色与功能，通过不同类型的项目提供资金，支持社会组织在边境地区开展社会治理工作，这也促成了社会组织在边境地区特殊的行动环境与策略。大部分在边境地区扎根的社会组织，在为当地群众提供公共服务的同时，也逐步开始了解和掌握政策导向，主动调整组织策略并积极参与到辅助政府管理或协作治理的工作中。在与群众、政府建立关系的同时，一方面通过不同的行动和服务影响或推动其他主体，逐步在社会治理过程中获得自信心和行动力；另一方面也通过不断地推动边境地区社会治理社会化的过程，探索自己的角色定位。社会组织在社会治理社会化的过程中，因服务领域或对象的拓展和改变，会在服务内容质量、政—社关系及参与治理能力等方面，出现不同程度的发展。以上不同层面的推进提升过程，也是层叠反复的。总结来看，社会组织在边境地区社会治理社会化过程中的主要行动策略有三个，即基于公共服务的关系建立，从“协作治理”到“多元合作”的转变，以及社会治理的多领域合作。

三、基于公共服务的关系建立

公共服务是一个复杂系统，它的复杂性来自于自身结构、参与方关系、供给方式和所处社会环境的复杂性。(9)郁建兴：《公共服务供给机制创新：一个新的分析框架》，《学术月刊》2009年第12期。边境地区因地处偏远，建立健全的公共服务体系为当地公众提供基础公共服务和社区照顾较为困难。如果市场范围没有大到一定程度，专业生产者不会实际存在。(10)[美]马歇尔：《经济学原理》，朱志泰，陈良璧译，北京：华夏出版社，2005年，第57页。社会组织面对边境地区的社会需求，自然会主动作为公共服务的最直接提供者，以专业的服务和能力满足边境地区公众多元且大量的社会服务需求。尽管边境地区的社会组织数量有限，但是来自不同地区的社会组织也会以项目办公室、项目点的形式在边境地区为如留守老人、留守妇女、留守儿童、残疾人等特殊人群提供专业服务。

政府部门对社会组织的认可，很大程度上确保了社会组织在边境地区参与社会治理的合法性与合理性。社会组织通过专业的服务为边境村寨村民提供和补充公共服务，解决他们面临的各方面困难，同时也培育和改善当地村民的认知与习惯。

社会组织在边境地区提供公共服务的过程，也是与边境地区群众建立关系的过程。社会组织通过在公共服务过程中与村民讨论、合作等形式，逐渐为他们解决原本靠个人力量或集体力量暂时无法解决的问题，一定程度上实现村民个人利益与公共利益的有机结合，从而建立起与村民的良好关系，改变传统的精英主义一元化边疆治理模式，推动公民参与的协同共治模式发展。(11)朱碧波，王砚蒙，《论中国边疆治理的体系转型与能力重构》《湖南师范大学社会科学学报》2014年第6期。建立在与村民、村两委认同与合作关系之上的公共服务设计与提供，更深入的了解本地区的需求与困难，也能调动更多的社会资源支持服务的开展。村民在参与的过程中，认知也开始发生转变，原本“社会组织的事”“政府的事”逐渐变成“我们自己的事”。当地政府对社会组织态度也会逐渐转变，从“保守防御”到“认可”，甚至是支持，这使得社会组织在开展社会治理活动时，更具主动性和公信力。

案例1：H社会组织在俄噶村(12)俄噶村距离缅甸克钦邦仅38千米，距离县城87千米，是一个依靠农业的偏远山村。开展的儿童照顾服务，涉及全村7个村小组近250名儿童。H组织在进入俄噶村的最初，由于地处边境地区的特殊原因，当地政府对社会组织的工作还持有观望和怀疑。在前期调研中，H组织对俄噶村的整体情况进行了调研，发现当前俄嘎村村民面临的最主要且最急需解决的困难是本村困境儿童的陪伴、照顾及教育。造成村里困境儿童存在的因素多种多样，有家庭层面的原因，如父母离异、父母外出打工、父母一方抛弃等；也有社会层面的原因，如村落偏远学校水平有限，缺少儿童照顾培训机构等社会服务，很多单亲儿童或孤儿生活学习习惯差，甚至存在辍学的情况。因此，通过开展与学校合作的乡村社会服务，与村委会合作搭建儿童活动室，定期对困境儿童的健康安全、生活及社会认知能力进行训练，逐渐提高儿童的自信力，鼓励他们参与各类活动。

H组织在开展基础服务的同时，逐步通过不同类型的专业服务填补乡村儿童服务的空白，逐步获得当地居民和政府的认可，体现出社会组织实现社会治理社会化过程中的协同作用，改变儿童的生活环境和村民的观念意识。结合村子和儿童的特殊性，H组织聚焦儿童开展“社会组织+社区+学校”的多元介入服务模式，通过对本村及外界资源的整合，筹建3个儿童活动室，并组织志愿者定期到村里开展工作。针对村里不同年龄阶段孩子的需求，H组织的社工与志愿者为他们提供不同类型的服务。在寒暑假辑其他各种假期时，由社工带动社区骨干在社区开展儿童陪伴和冬、夏令营活动；上学期间，与学校合作开展儿童卫生健康、品格教育等课程，补充学校课余生活匮乏的情况。儿童活动室作为常规运营的乡村基地，为孩子提供自由学习和娱乐的安全活动空间，并组织孩子制定卫生习惯改善计划，开展青少年青春期性教育等课程内容。对于村里有特殊需求的儿童，如为因家庭贫困辍学的提供援助金支持；为出现就医困难的儿童提供医疗信息转介和经济支持；为辍学儿童开展小组工作，改变认知，鼓励他们继续就学等。

H组织进入俄噶村到开展儿童服务以后，逐步打开社会组织作为主体参与边境地区社会治理的局面。通过为村里儿童提供不同类型的服务，逐渐获得村委会和当地村民的信任，并培育一定数量的社区骨干协助开展工作。一方面，通过持续提供儿童服务，为当地儿童更全面健康地成长提供一个可能性和机会，弥补了儿童在乡村社区成长中缺少的各类支持和训练。另一方面，有效的儿童服务转变了乡民们传统保守的观念，让更多的人愿意接纳社会组织在村里提供服务，并也有更多的村民意识到家乡面貌的改变需要大家的共同努力，对下一代的教育问题也更加重视。为改善村寨小学的饮水条件，H组织通过与社区骨干共同讨论，联系外地的社会组织，通过项目合作的方式争取到一台净水器，安装在俄噶小学，改善孩子们的饮用水条件。

四、从“协作治理”到“多元合作”

多元主体参与的社会治理，意味着多元主体能够在责任领域交叠共存，其根本前提包含两个方面：一是存在成熟的多元管理主体及其伙伴关系，二是具备民主、协作和妥协的精神。(13)臧志军：《治理：乌托邦还是现实》，《探索与争鸣》2003年第3期。由于边疆问题的特殊性，有学者认为边疆治理的体系或结构是“政府主导、多元参与”的治理模式，而不是“多中心”的模式。(14)杨鹍飞：《“边疆”再探：概念、类型与治理路径》，《广西民族研究》2017年第2期。事实上，社会组织在边境地区的社会治理体系中，已逐步具有主体的角色及功能。政府对社会组织加以引导、协调和规范的同时，(15)朱碧波：《中国边疆与社会管理模式的转型与重构研究》，《西南边疆民族研究》第12辑，昆明：云南大学出版社，2013年。社会组织跟随政策战略发展的需要，从“辅助管理”到“协助治理”，再到“推动多元主体参与”，发挥弥补政府功能不足的优势，逐步承担治理主体的角色功能。边境地区社会治理的社会化，需要政府将社会组织当做政府在某些领域开展工作的助手甚至合作伙伴，发挥社会组织在基层动员和服务方面的优势，使得社会组织在社会治理社会化方面的优势得以显现。

在边境地区社会治理社会化的过程中，社会组织不可能独立完成全部的社会治理行动，必须在协同政府相关部门发挥部门职能的情况下，更加精准和专业地发挥社会组织的功能。同时社会组织有效地通过公共服务提供及基层关系的建立，主动在边境地区结合国家政策需求开展相应的工作，获得地方政府“赋权”，发挥专业优势。要获得地方政府认可，除了社会组织持续有效地开展工作，还需要社会组织与政府之间形成良好的沟通汇报机制。政府也不能延续家长式的管理，而是在公共服务领域为社会组织创造条件。政府可以通过购买服务的形式，改变传统向社区投放资源的决策方式。(16)吴素雄，陈 字，吴 艳：《社区社会组织提供公共服务的治理逻辑与结构》，《中国行政管理》2015年第2期。基于社会组织公共服务能力的项目购买，为驱动群众在社区参与的主体意识，以及社区资源的整合提供了可能。

社会组织的灵活性及主动性增强了它在社会治理中的协作优势。特别是在参与脱贫攻坚工作时，社会组织组织群众主动脱贫，协助群众积极脱贫，助力群众避免返贫的功能得到发挥。一方面，社会组织在常规的工作中加入整体的地区发展规划目标或社会治理目标，从而协同政府在不同的领域增强专业性。另一方面，社会组织通过在边境地区的工作，向当地的公众输入政府的政策、理念，其中有关于美好生活的理念，如环保、社区建设、家庭教育等，并鼓励公众关注和参与地方公共活动，在一定程度上转变了他们相对保守的生活观、环境观和国家观，形成与时俱进的社会认同，进而在广大边疆民众心理层面形成一种稳定且持续的认同，对制度和国家自觉地认可、尊重、服从及维护。

同时，基于在基层提供公共服务的经验，社会组织能够倡导政府部门关注更多现象及领域，协调整合更多资源，改善社会环境，维护社会秩序，解决社会问题。结合自身的服务及研究能力，社会组织就在服务过程中发现的现象和问题进行总结，通过有效的途径反馈给政府部门，在政策制定或实施过程中，提出更多反应公众现实需求的意见和建议。社会组织在各主体之间的沟通角色也日渐明显。社会组织作为群众需求的收集器、发声器及调节器，在公众有想法，有诉求和有意见时，能够在集中收集后，有步骤地向相关部门反映，并及时将意见、成效反馈给群众。在公众发生矛盾或冲突时，能够及时了解矛盾的根源，调解和解决矛盾。

社会组织与公众的关系，通过不同的服务和活动产生紧密的链接与信任感。公众对于地区的关注和认同被激发之后，使得公众的参与意识，从“被动接受”转变为“主动参与”，从而实现对社区事务“人人有责、人人尽责、人人享有”的局面。但在实际工作中，当社会组织和社会治理各主体的关系没有达到“多元合作”的状态时，很难激发出大家对“共同发展”的渴望，当一部分人开始行动时，其他人看到有所成效才会逐步转变态度并开始行动。

案例2：Y组织在刀董村的服务，源起于“三区计划”的开展，(17)刀董村是一个典型的集边境、民族、贫困为一体的村寨，与缅甸佤邦交界。“三区计划”即边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区社会工作专业人才支持计划。结合当时脱贫攻坚的策略目标，聚焦边境村寨脱贫任务，找准导致深度贫困的主要原因，采取有针对性的脱贫攻坚举措，(18)《习近平在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上的讲话》，北京：人民出版社，2017年，第8页。通过专业的工作方法和理念，激发村民内生动力，夯实脱贫基础。在支持刀董村脱贫的同时，Y组织的工作也逐步向沧源县的其他村寨延伸，逐渐成为当地政府在基层工作中的重要合作伙伴，在不同村寨开展适宜的基础需求调研，解决贫困与“三留守”问题。

结合刀董村的自然条件特点，在当地乡政府等部门支持下，村委会和Y组织共同发起刀董村养鸡合作社。合作社成立后，社会组织协助村委会动员村民，解读政策，完成产业调研。推动和协助村民对接城乡市场，确立核心客户群，形成合宜的产品市场营销策略。并协助合作社初步形成民主决策的机制，平衡各方利益，减低贫困与经济不平等。与合作社成员共同讨论团队运营及发展策略，强调可持续的自主运作意识和能力提升。鼓励合作社成员学习理事会运作、风险管理和预判、制度规范等方面的内容，规划、执行和评价合作社运营成效。村民的生态保护意识还较为薄弱，需要提供生态农业和可持续发展的相关案例给村委会参考，并通过日常交流和外出学习，让村民看到生态农业的发展前景，逐步提升民众的生态保育意识。以老品种、生态品种养殖为合作社重点，试点成功后，让村民看到生态保护的价值，让他们认识到社区资源不仅是指资金等物质资源，同时也包括生态环境、生物多样性、社区历史、民族文化、生产生活技术和人力资源等非物质资源。

Y组织协助村民进行社区资源的盘点过程，本身就是一个重新认识社区，“赋权”村民参与社区议事，培育社区发展内生动力的过程。在公共服务和文化建设等方面，挖掘本地人力资源，培育妇女文艺队等文化娱乐小组，推动村寨自娱自乐，丰富精神生活；收集当地民族文化素材，协助民族文化传承；发扬民族敬老、互助、儿童社区照顾体系等优良文化，推动村寨凝聚力和自主性。在社区教育方面，留守和缅甸籍儿童面临学校师资不足和课后照顾不全的情况，需要Y组织在课后和寒暑假提供服务。同时，社区公共或教育活动的缺乏，使得传统佤族的文化难以深入人心，一些政策法规的宣传也难以使每个人都接受，因此发展适合社区的公共教育和文化宣传组织，也成为开展社区活动重点。

五、社会治理的多领域合作

社会组织通过与当地政府在更多社会治理领域的合作，进一步升华其作为边境地区社会治理的主体角色功能，同时也丰富边境地区的社会治理内容。社会组织为实现社会治理共建共治共享总目标，通过行动策略推动各主体治理水平和能力共同发展，形成稳定的互动合作关系。特别是在社会组织助力边境地区民族文化发展、跨境合作等方面，能够发挥其在社会治理社会化过程中的优势，灵活主动地协助当地政府推动民间文化发展与合作交流。

边境地区通常也是少数民族聚居的主要地区，在以经济为衡量标准的发展模式下，传统的少数民族生活和生产方式及民族文化受到很大冲击。少数民族群体在与现代发展相处交融的过程中，常出现传统价值流失，难以融入主流文化的困难和迷失。因此，在边境地区传承、保护和创新少数民族文化，协助少数民族适应社会发展，也是社会组织在社会治理社会化中的重要内容。

案例3：X组织在勐景来村(19)勐景来村距离打洛口岸仅5千米。从儿童照顾延伸至家庭教育、社区发展以及文化创新，通过少数民族文化的传承与重塑，帮助村民建立起新的自助与互助体系，逐渐推动村寨环境的可持续发展、文化的可持续发展以及经济的可持续发展。通过对傣族文化进行调研与整理，发掘社区文化骨干，举行社区教育、社区服务等方式，协助社区居民重新学习传统文化，或基于传统共创文化。X组织以假期营会的方式，邀请熟悉傣族文化的老师教授村寨儿童传统文化，组织老人为儿童分享老傣文、贝叶经等传统傣族文化。与此同时，基于X组织的工作，部分少数民族青年和社区骨干开始得到培育，他们对现代国家治理体制有了更多认识。在汉傣文字传译过程中，他们逐渐开始在村寨中寻找传统与现代的平衡与边界，理解社会发展对村寨的利弊，也自愿加入到X组织的各类服务之中，以实现自我需求及民族文化的同时发展。这种方式为公众理解政策和适应政策变化带来的社会转型，提供了一个适合本地区的路径；使得不懂汉话的老年人，愿为家乡出力的青年人和成长学习中的孩童，能够共同理解时代变化与村寨的关系，进而更好地共同推动村寨的整体发展。

边境地区存在大量的的跨境治理需求，这对当地政府和社会组织来说极具挑战。社会组织在长期提供社会服务的过程中，以公共服务合作的方式丰富了相邻两国边境交流的方式。社会组织通过不同的方式，在强边稳边富边的过程中，发挥社会治理主体的行动优势，实现边境地区政府与社会组织在社会治理社会化中的协同互补与资源共享，体现了社会组织在中外交流中的灵活性、便捷性与亲民特征。

案例4：瑞丽城里的R组织通过多年来在瑞丽市及邻近地区开展妇女儿童服务的相关经验，逐步意识到中缅边境地区在妇女发展、儿童保护、卫生健康、教育领域等方面还存在大量的需求。由于瑞丽市与缅甸木姐地区紧密相连，很多木姐的缅甸人到瑞丽市生活工作，R组织的一些工作逐渐与来到瑞丽的妇女儿童产生联系。2014年，R组织木姐项目办公室在缅甸木姐挂牌成立，成为中国第一家入住缅甸的社会组织。通过为缅甸民众和在中缅籍人员提供民生服务、动员公众参与、搭建合作平台等，R组织的工作逐渐得到缅甸木姐地区政府的鼎力支持和当地民众的普遍欢迎，成为中缅边境交流合作的重要桥梁之一。一方面，R组织通过组织中缅青少年夏令营、文艺健康培训等加强中缅两国儿童跨境交流，促进两国边境地区的“民心相通”，使得两国青年一代能够进一步增进相互了解和传统友谊；通过在木姐地区的学校开展青少年课外主题活动，也为该地区青少年身心健康奠定了坚实基础。另一方面，通过为缅甸木姐地区捐赠生活卫生用品、开展养殖、健康等主题培训，组织中缅边境妇女友好交流活动，提高了中缅边境妇女的能力；同时通过安全饮水项目和教师技能培训等，为木姐地区的社会发展提供更多的专业支持。特别是在新冠肺炎疫情期间，通过社会组织联系和组织协调，向木姐地区捐赠物资，缓解抗疫压力。

六、社会组织在边境地区社会治理社会化的挑战

社会组织作为主体的边境地区社会治理，为边境地区公共资源的交流和再分配提供新的途径，同时通过专业服务，在一定程度上改善边境群众的生活状态，满足边境地区及接壤国家部分群众的需求，丰富边境地区的国际交往形式，提升边境各族群众对国家的认同感与归属感，从而更有效地保证边境地区的安宁与稳定，为创造边境地区人民群众的美好生活样式提供思路。社会组织在边境地区参与社会治理的策略和行动，构成社会治理社会化的基本形态。通过对边境地区各类社会事务治理方式和规律的探索，使得各主体逐渐明确在社会治理中的角色和功能。但在当前边境社会治理推进过程中，由于边境社会环境更加复杂，社会组织及各主体的发展与转型都相对较慢，使得社会组织在面对多元复杂的公众需求，参与及推动社会治理社会化时，面临更多的挑战。

社会治理是一个涉及多层面多主体的活动，首先需要形成适合边境地区的治理体系。在社会组织推动社会治理社会化的过程中，缺少制度层面的统筹规划，使得党委、政府、社会组织及公众在社会治理中的权责和界限不清晰。加之边境地区社会稳定对我国国土安全十分重要，不容轻易试错，在缺少政策支持和指引的情况下，地方党委和政府更愿意选择保守方式回应社会环境变化带来的需求。为更好地实现边境地区的社会治理社会化，在制度上需要确立社会组织作为社会治理主体的角色及任务，引导社会组织主动融入党组织领导下的边境地区社会治理体系。有序开放市场与社会空间，协调推进政府职能转型，激活社会组织作为独立法人的主体地位和能力，保证社会组织的独立性，是边境地区社会治理社会化的基础。

其次，确立地方政府在边境社会治理过程中对社会组织的统筹、协调、指导和监督功能。将适合由社会组织提供和社会组织具有专业优势的服务，通过政府购买服务等方式交由社会组织承担。当前社会组织得不到地方政府的信任和认可的情况较为明显，政府投入购买社会组织服务的资金和项目总量有限。这使得边境地区的社会组织想要积极参与到区域社会治理的环节中较为困难。加之很多政府购买项目审批过于繁琐、资金拨付周期长，在一定程度上影响了社会组织参与社会治理的成效。在鼓励边境地区有条件和有能力的社会组织“走出去”尝试参与国际交流与合作的同时，应在政策层面给予相应的支持与保护，并明确相应的操作细则和注意事项；包括人员出入境、物资税收和通关、资金跨境转账等均缺乏明确和规范的指引。加之社会组织参与国际救援的协调机制也尚未建立，难以快速有效地回应社会组织在境外活动面临的困难。

再次，增进社会组织与基层政府的相互了解与合作。对于边境社区的基层政府而言，社会组织是新生物。当前边境基层治理的工作中，社会组织承担的作用、发挥的功效还不明朗。加之基层社区行政工作压力较大，因此很多社会组织在社区工作中需要分担相关的行政工作。社会组织要参与到基层社区治理中，一方面需要分担一定的社区行政任务，另一方面又需要因地制宜地开展专业服务，如若缺乏与基层政府的沟通与交流，很容易导致治理的着力点不同，难以推动基层社区治理。在边境基层社区治理的工作中，社区乡村两委和社会组织的相互认同与合作十分必要，只有形成二者紧密又独立的角色分工及定位，才能够有效实现边境地区的社会治理现代化与群众参与自治的有机结合。

同时，为社会组织参与社会治理建立一个合理的生态网络，链接与发挥不同社会组织在社会治理中的能量与资源。边境地区的社会组织相对缺少行业内的沟通、交流机会，很多资助项目都是短平快、缺少本地视角的独立项目，限制了社会组织对边境地区某个领域问题的持续跟进与改善。这需要通过整合地区内外枢纽型、资源型、支持型、专业服务型等社会组织的各自资源，协同各级政府、城乡社区各类主体和力量，在社会治理社会化相关领域形成社会治理的资源链、服务链和参与链。

最后，提高社会组织参与社会治理的能力。边境地区社会治理社会化，需要社会组织从不同的层面推进工作，涉及到公众生活的方方面面。社会组织需要主动参与到党委引领和政府负责的社会治理体系中，进行社会协同，促进公众参与，打造共建、共治、共享的社会治理共同体的策略和工作方法。同时，通过专业的工作理念和方法，开展困难救助、人文关怀、心理疏导、行为矫治、关系调适、社区志愿者培养、社区互助、社区参与、社区组织培育、社区经济组织、合作社建设等，提升在边境地区社会治理社会化过程中提供多维度和综合的服务能力和资源动员能力。

结 论

边境地区人民群众日益增长的美好生活需要和当地不平衡不充分的发展之间的矛盾要如何化解，引导着边疆治理体系和能力的建设。在不断完善的社会治理体系建设的过程中，通过发挥社会组织作为社会治理主体的角色和功能，实现边境地区的社会治理社会化，能够以不同类型的服务、理念满足人民群众日益增长的美好生活需要。边境地区的社会治理社会化，为社会组织在后脱贫攻坚时代紧密联系基层提供了思路。基于社会治理的价值和目标，有效解决边境地区基层发展不平衡、不充分的现状，在公共服务、村寨发展、文化传承、环境保护及跨境交流等多种领域发挥作用，培育与赋权社会组织十分必要。

尽管边境地区的社会组织发展数量和质量还有限，但要充分利用好社会组织在边境地区社会治理社会化过程中紧密联系群众的先天优势，在制度、体系、行业环境等各方面支持、指导和推动社会组织健康有效参与社会治理。社会组织通过对自身治理能力的不断强化，不断因地制宜满足边境地区人民群众日益增长的美好生活需求，构建共建共治共享的社会治理共同体格局，筑牢边境各民族中华民族共同体意识，维护边疆安全稳定与发展。