中国碳排放权交易立法发展及实务操作研究

宋云锋，贺雯，李姝婷

(北京大成律师事务所，北京 100020)

1 碳排放权交易立法沿革

2011 年10 月29 日，国家发展和改革委员会颁布了《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，以地方试点的方式，开启了我国建立碳排放权交易机制的第一步。此后，随着碳交易经验的逐步累积和总结，碳市场建设管理的基本路径、管理思路和管理方式等均逐步发生变化。

我国碳排放权交易立法多以部门规章、规范性文件形式作出，按照立法内容划分，主要涉及市场交易建立及履约、纳入行业及企业、配额分配、MRV(Monitoring，Reporting，Verfication，碳排放数据的监测、报告、核查)以及国家核证自愿减排量(CCER，Chinese Certified Emission Reduction)交易几个方面，相关进展参见表1、表2、表3、表4 和表5。

表1 交易市场建立及履约进展

表2 纳入行业及企业情况

表3 配额分配情况

表4 MRV(碳排放数据的监测、报告、核查)进展

表5 CCER(国家核证自愿减排量)交易情况

续表

2 碳排放权交易概述

2.1 定义

碳排放权交易，指在一定范围内(如某国、某区域、全球等)的基准排放水平或总量控制确定的前提下，减排主体将多余的排放配额或碳排放权进行交易的行为。我国碳排放权交易的监管划分为国家级、省级、市级三级，生态环境部为国家主管部门②根据《国务院机构改革方案》，新组建生态环境部承担原环境保护部职责、国家发展改革委的应对气候变化和减排职责等。，各省、自治区、直辖市生态环境主管部门是省级主管部门，设区的市级生态环境主管部门是碳排放权交易的市级主管部门。

2.2 主体

碳排放权交易主体，即碳交易市场主体。根据《关于切实做好全国碳排放权交易市场启动重点工作的通知》(发改办气候〔2016〕57 号)、《全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)》(发改气候规〔2017〕2191 号)，全国碳排放权交易市场第一阶段将涵盖石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、电力、航空等八大重点排放行业，发电行业重点排放单位为初期碳排放权交易主体。

2020 年12 月29 日，生态环境部发布《2019—2020 年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案(发电行业③据相关专家学者分析，发电企业是优先纳入全国碳排放权交易体系的最佳选择。发电企业具有以下特点:(1)属于温室气体排放量最高的行业；(2)相较于其他行业，发电行业工艺流程简单、产品单一，便于碳市场主管部门管理；(3)发电企业主要是大型国有企业，排放数据管理更规范、更完善。)》 (国环规气候〔2020〕3 号)，确定纳入2019—2020 年全国碳交易市场配额管理的重点排放单位名单，发电行业(含其他行业自备电厂)2013—2019 年任一年排放达到2.6 万吨CO2e 的企业(共计2225 家)，将被纳入全国碳交易市场。

2020 年10 月20 日，生态环境部、国家发展和改革委员会、中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会五部门联合发布《关于促进应对气候变化投融资的指导意见》(环气候〔2020〕57 号)。该指导意见指出，要逐步扩大碳排放权交易主体范围，适时增加符合交易规则的投资机构和个人参与碳排放权交易。

2.3 交易类型

目前，我国碳排放权交易市场主要有两种交易类型，即总量控制配额交易和项目减排量交易。前者的交易对象主要是控排企业获配的碳排放配额，后者的交易对象主要是通过实施项目削减温室气体而取得的减排凭证(经国家主管部门备案的自愿减排量即为“国家核证自愿减排量”，CCER)。

对碳交易主管部门确定的控排企业(温室气体重点排放单位)而言，碳排放配额交易属于强制交易，在生态环境部确定的国家及各省、自治区和直辖市的排放配额总量的基础上，由地方生态环境主管部门分配给控排企业一定碳排放额度。碳排放配额应当在碳排放权交易机构进行交易。

CCER 交易属于自愿交易，我国对自愿减排交易采取备案管理，包括减排项目的备案和减排量的备案。控排企业开展自愿减排项目，采用经国家主管部门备案的方法学进行开发，经具有资质的审定机构审定，再经国家主管部门委托专家评估，最终由国家主管部门审查、备案后，成为核证自愿减排项目。核证自愿减排项目运营产生减排量后，经具有资质的审定机构核证，再经国家主管部门委托专家评估，最终由国家主管部门审查、备案后，成为国家核证自愿减排量。CCER 可以在经备案的交易机构内交易，抵消碳排放的减排量。交易完成后，用于抵消碳排放的减排量在国家登记簿中予以注销。CCER 产生和交易的整体流程参见图1。

图1 CCER 产生和交易的整体流程[3]

2.4 交易产品

碳排放权交易产品初期为碳排放配额(现货)和CCER，后期适时增加其他交易产品。

2.4.1 碳排放配额

碳排放配额是指重点排放单位产生的温室气体排放限额，是政府分配的碳排放权凭证和载体，是参与碳排放权交易的单位和个人依法所得，可用于交易和控排企业温室气体排放量抵扣的指标。1 个单位配额代表持有配额的控排企业被允许向大气中排放1t CO2e 温室气体的权利，是碳交易的主要标的物。

2.4.2 CCER

CCER 即国家核证自愿减排量，指对国家境内可再生能源、林业碳汇、甲烷利用等项目的温室气体减排效果进行量化核证，并在国家温室气体自愿减排交易注册登记系统中登记的温室气体减排量。

CCER 主要涉及风电、光伏、生物质等可再生能源企业(水电、核电企业不参与)，所涉企业可能并未纳入碳交易市场。但是通过开展减排项目，并经国家主管部门审批，可再生能源企业可以依靠项目取得一定的CCER，并在碳交易市场上交易。

为鼓励各行业企业积极减排，CCER 抵消排放的使用比例存在上限规定，根据《碳排放权交易管理办法(试行)》(生态环境部令第19 号)，用于抵消的CCER 不得超过应清缴碳排放配额的5%。

2.4.3 其他交易产品

根据《国务院关于进一步促进资本市场健康发展的若干意见》(国发〔2014〕17 号)，国家积极推动碳排放权等交易工具发展创新，以推进期货市场建设。根据中国人民银行、财政部等七部委联合印发的《关于构建绿色金融体系的指导意见》(银发〔2016〕228 号)，国家支持发展各类碳金融产品，有序发展碳远期、碳掉期、碳期权、碳租赁、碳债券、碳资产证券化和碳基金等碳金融产品和衍生工具，探索研究碳排放权期货交易等。

根据北京环境交易所统计的数据，碳交易市场创新的碳金融产品已衍生十余种，包括碳指数、碳债权、配额质押贷款、引入境外投资者、碳基金、碳配额托管、绿色结构存款、碳市场集合资产管理计划、CCER 质押贷款、配额回购融资、碳资产抵押品标准化管理、碳配额场外掉期、碳资产质押授信等[4]。我国目前试点碳市场主要碳金融创新情况参见表6。

表6 试点碳市场主要碳金融创新④数据来源于京沪深粤鄂五省市发展改革委及交易所网站，北京环境交易所整理。

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2.5 交易场所

碳排放权交易场所初期为各地方试点，后期为全国集中统一交易与各试点地区交易并行。

2.5.1 地方

2011 年10 月29 日，国家发展和改革委员会下发了《国家发展改革委办公厅关于开展碳排放权交易试点工作的通知》(发改办气候〔2011〕2601 号)，批准在北京、天津、上海、重庆四个直辖市，湖北省(武汉)、广东省(广州)以及深圳经济特区开展碳排放权交易试点工作。上述7 个试点省市分别以地方性法规或地方政府规章的形式制定了相应的碳排放权交易管理规定，建立了碳排放权交易市场，共覆盖电力、钢铁、水泥等20 余个行业近3000 家重点排放单位。截至2020 年11 月，试点碳交易市场累计配额成交量约为4.3 亿吨CO2e，累计成交额近100 亿元人民币[5]，成为全球第二大碳交易市场[6]，我国碳交易市场体系已初步建成。

除上述7 个试点地区以外，此后各地方发展和改革部门也相继组建各地方碳排放交易所，包括四川联合环境交易所、贵州环境能源交易所、青海环境能源交易中心、厦门市碳和排污权交易中心等。但是，由于地方碳排放交易所在实践中尚无法进行碳排放权交易，该类交易所的业务多限于项目挂牌，再与全国试点地区的碳排放权交易所进行合作，为潜在投资者起到桥梁沟通作用。

2.5.2 全国

根据《碳排放权交易管理办法(试行)》(生态环境部令第19 号)，生态环境部负责建设全国碳排放权交易市场，负责组织建立全国碳排放权注册登记机构和全国碳排放权交易机构，组织建设全国碳排放权注册登记系统和全国碳排放权交易系统。2021 年2 月26 日至27 日，生态环境部部长调研碳市场建设工作时表示，全国碳排放权集中统一交易将于2021 年6 月底前启动上线。

全国碳排放权交易体系正式投入运行后，试点地区现有发电企业将被直接划入全国碳排放权交易体系进行统一管理。然而，不同试点地区碳交易市场在覆盖范围、准入门槛、交易产品等方面存在不同情况，因此，全国碳排放权交易体系正式运营后，试点及地方交易机构仍会持续运行。继续推进和维持试点及地方交易机构的正常运行，对于全国碳排放权交易体系的发展具有重要意义，不仅可以成为全国碳排放权交易体系政策及机制创新的试验区，还能够继续推动地区实现低碳发展转型[7]。

2.6 交易方式

根据《碳排放权交易管理办法(试行)》(生态环境部令第19 号)，碳排放权交易通过全国碳排放权交易系统进行，可以采取协议转让、单向竞价或者其他符合规定的方式。全国碳排放权交易系统建成前，试点地区已探索并建立了多种交易方式，包括整体竞价交易、部分竞价交易、定价交易、挂牌交易、拍卖交易等。

2.6.1 协议转让

协议转让指交易主体通过协商达成一致，并通过交易系统完成交易。交易参与人向交易系统提交协议转让交易挂单申报，提交交易标的及意向方信息，经意向方在系统中确认并由交易机构审核后成交。

对于采用协议转让方式交易的，不同交易所对交易数量、申报价格等有具体规定。以广州碳排放权交易中心为例，对于交易参与人采用协议转让的，单笔交易数量应达到10 万吨或以上；申报价格应不高于前一个交易日收盘价的130%，不低于前一个交易日收盘价的70%[8]。

2.6.2 竞价交易(单向)

竞价交易(单向)指一位交易参与人向交易机构提出卖出(买入)申请，交易机构预先公告交易对象，多位交易参与人按照规定加价或者减价，申请买入(卖出)，并在规定的时间内达成一致并交易的交易方式。根据单次交易数量，竞价交易又可分为整体竞价交易和部分竞价交易[9]。

(1)整体竞价交易

整体竞价交易时，买入申报的竞价采用降价的方式进行，卖出申报的竞价采用加价的方式进行，各应价方每次的有效报价与当前报价的差额应当为最小变动单位的整数倍。

整体竞价交易设有自由报价期和限时报价期。在自由报价期，各应价方的每次有效报价随即成为当前报价；在限时报价期，每个限时报价周期内，如出现新的有效报价，则立即进入新的限时报价周期；在一个限时报价周期内如未出现新的有效报价，则限时价结束，该次竞价活动结束。

(2)部分竞价交易

部分竞价交易时，买入申报的有效报价应当不高于申报价格，卖出申报的有效报价应当不低于申报价格。部分竞价交易采取“价格优先”“数量优先”“时间优先”的原则，竞价活动结束，对符合前述原则的报价优先成交，未实现匹配的数量在竞价活动结束后自动撤销。

2.6.3 定价交易

定价交易与竞价交易相对，指以交易参与人在买入/卖出申报的交易活动中等于申报价格的报价作为有效报价的交易方式。定价交易采取“时间优先”原则，以交易所交易主机接受的报价时间，先报价者优先于后报价者，未实现匹配的数量在交易活动结束后自动撤销[10]。

2.6.4 挂牌交易

挂牌交易是指在规定的时间内，交易参与人通过交易系统进行买卖申报，交易系统对买卖申报进行单向逐笔配对的公开竞价交易方式。

挂牌交易分为挂牌竞价和挂牌点选两种方式，其中挂牌竞价与竞价交易类似，而挂牌点选则不提供系统匹配功能，需由意向成交方手动点选挂单完成交易。交易参与人提交卖出或买入挂单申报，确定标的数量和价格，意向受让方或出让方通过查看实时挂单列表，点选意向挂单，提交买入或卖出申报，从而完成交易。根据“价格优先、时间优先”的原则，意向受让方只可点选价格最低的卖出挂单，意向出让方只可点选价格最高的买入挂单。成交价为挂单申报报价，成交数量为卖出或买入申报数量[11]。

2.6.5 拍卖交易

拍卖交易是指交易标的以整体为单位进行挂牌转让，在设定的一个交易周期内，多个意向受让方(不少于2 人)对同一标的物按照拍卖规则及加价幅度出价，直至交易结束，最后按照“价格优先、时间优先”原则确定最终受让方的交易方式。拍卖交易按照“价格优先、时间优先”原则，确定意向受让方的最高出价，经交易所确认后拍卖成交并形成电子交易合同。目前，天津排放权交易所实施拍卖交易方式，并规定拍卖交易价格的涨幅比例不得超过前一交易日线上交易价格的10%[12]。

2.7 交易流程

碳排放权交易涉及多个主体，包括政府主管部门、政府主管部门下设或外聘的核查机构、交易机构、控排主体(初期主要是重点排放单位)。其中，政府主管部门(包括地方及国家主管部门)负责配额发放及核查审定；核查机构负责审查交易项目及排放量；交易所负责制定交易规则，发布交易信息，统筹市场交易；控排企业则贯穿整个碳交易流程，根据国家及交易机构制定的规则，完成碳交易周期履约工作。碳交易基本流程参见图2。

图2 碳交易基本流程示意图[13]

3 我国碳排放权交易的问题及解决建议

3.1 我国碳排放权交易的主要问题

迄今为止，明确纳入我国效力最高的关于碳排放权交易的规定——《碳排放权交易管理办法(试行)》(生态环境部令第19 号)的交易产品，仅为碳排放权配额(CCER 交易规定另行制定)。如前文所述，虽然我国碳金融市场已出现多种交易产品，但是其多集中产生于2014—2015 年期间，且首单交易完成后很少再完成第二单同类产品交易，产品推广、复制情况不理想，企业的碳资产管理需求、市场的碳金融产品交易需求难以得到满足。

碳交易市场的繁荣发展离不开以下几个因素:一是具有交易需求的交易主体能够无障碍地参与交易；二是交易产品无实质性瑕疵，符合法律规定及市场需求；三是交易市场规则完善、交易信用体系健全；四是违反交易规则的后果及责任明确，具备强制力，能够规范市场交易行为。然而，目前我国碳交易市场在前述方面均存在或多或少的问题。笔者通过梳理我国碳排放权立法沿革，总结我国碳排放权交易市场现状，归纳我国碳排放权交易发展主要问题如下:

(1)立法层级多为部门规章或规范性文件，缺乏上位法规范

立法是碳市场建设的基础，国外在建立碳市场之前都会出台统一、具有较高法律效力的法律法规，在宏观层面确定碳市场的法律地位、配额的法律属性和相关主体的责权范围[14]。我国碳市场交易的立法层级，在国家层面多为部委规章及规范性文件，在地方层面则体现为地方政府法规或规章，至今为止尚未出台任何一部国家级法律或行政法规⑤2019 年3 月29 日，碳排放权交易管理暂行条例(征求意见稿)出台，该条例为生态环境部公布，并非国务院公布，且至今为止该条例尚未生效。，甚至尚未有任何一部国家级法律或行政法规将碳排放权交易明确加以规定。立法层级中上位法的缺失，导致实践中产生下位法制约能力不足、全国各地碳排放交易规则不统一、地方政府立法空间过多、过宽等问题。

(2)碳市场交易主体受限，交易产品法律属性不明

目前，我国碳市场参与主体仅为监管部门指定重点排放单位，其他市场主体能否参与碳市场交易尚无法律法规依据可循，导致可以参与且应当参与的主体，如金融机构、资产管理公司等机构，以及具有交易能力的个人均持观望态度，从而使碳金融发展迟缓。

除交易主体外，基于碳排放权创设的交易产品，其法律属性仍有疑问。我国采取物权法定原则，即物权的种类及权能由法律直接规定，不得由当事人基于自由意志而协商创设或者确定。但是，碳排放权基于何种情形创设，能否作为控排企业有权处置的资产，至今尚无法律作出明确规定。因此，基于碳排放权创设的一系列交易产品，如碳排放权租赁、碳排放权抵押等，均缺乏根本性依据，需要由立法机关、法学学者、监管部门、金融机构、交易主体等共同探索。

(3)碳市场交易规则不完善，履约强制力不足

我国碳市场法律法规尚未健全，各地准入门槛、交易规则亟待统一。地方碳市场依托不同交易平台进行碳排放权登记和交易，不仅局限了碳交易的范围，还可能导致市场信息不对称、交易缺乏公平合理性的情况。此外，我国碳市场的履约强制力不足，全国碳市场、试点碳市场的罚则多以行政处罚为主，对于未完成履约的控排主体的处罚形式，仅为罚款和下一年度配额的核减，惩戒作用较小，无法倒逼企业推进发展转型，积极参与碳排放交易[15]。

3.2 对我国碳排放权交易的初步建议

首先，建议尽快出台更高层级的法律法规。随着我国碳排放权交易的发展，市场需要行政法规乃至法律进行规范，建议由全国人大或国务院在对各试点省市及其他区域交易情况进行充分调研的基础上，尽快形成法律或行政法规，将碳排放权交易纳入其中，协调并统一全国各地的交易规则，在立法技术和法律法规层面作概括性指导。各省、市结合自身当地的实际情况，在不低于国家立法标准的基础上，出台细化的、可操作性较强的地方法律法规或地方政府规章，从而规范本地碳市场交易。

其次，建议推动碳市场交易产品创新，鼓励有经验的银行、证券公司、第三方机构乃至个人参与碳市场交易，加大对地方政府、行业、企业的碳市场培训，加速各潜在交易主体对碳市场的了解，增加碳排放领域和金融领域的沟通互动。完善法律法规，以行政法规甚至法律的形式，明确碳排放权的物权属性，制定碳排放权的担保物权设定和抵押登记规则。

最后，统一全国碳排放权数据报送、注册登记和交易结算系统，并将交易系统与全国企业征信系统进行对接，增设交易主体信用信息查询功能；梳理碳交易市场漏洞，强化碳排放权交易履约强制力，压实地方政府主体责任，加重未按期足额清缴碳排放配额的企业履约责任，倒逼监管部门、各市场主体加紧推进碳交易市场建设，维护碳市场交易秩序。

4 结语

2021 年3 月30 日，生态环境部办公厅发布《碳排放权交易管理暂行条例(草案修改稿)》，首次将“实现二氧化碳排放达峰目标和碳中和愿景”以条例的形式载入法律法规。相较于欧美等国家和地区，我国碳排放权交易的法律体系尚未成熟、不够完善。但是，我国碳排放权交易立法深深根植于我国碳交易市场的国情国策，依靠碳市场交易经验的逐步累积和总结，正在不断探索、扎实推进、稳步发展，随着新的形势变化逐渐更新完善。

欧盟和美国碳市场的实践已经表明，碳排放交易是低成本减少碳排放的最有效工具之一。通过碳排放交易，不仅能够促进控排企业的优胜劣汰，还能够逐步影响市场投资的倾向性，使未来投资更倾向于清洁低碳。依靠市场导向，碳排放交易将在全社会范围内形成碳价信号，为整个社会的低碳转型奠定坚实的基础[16]，最终助力实现“2030 年前碳达峰、2060 年前碳中和”的中国承诺。