聚焦五大新城

文/邵明浩

[关键字]五大新城；现状；规划

一、 历史由来

上海市新城规划建设推进协调领导小组办公室2021年3月发布的《上海市新城规划建设导则》，对五大新城的四至范围界定如下：

嘉定新城范围:东至横沥河—城市开发边界—绿意路—浏翔公路，南至蕰藻浜，西至嘉松北路，北至城市开发边界。面积：159.5平方公里。

青浦新城范围 : 东至油墩港—章泾江—老通波塘，南至沪青平公路—中泽路—沪青平公路（新），西至青赵公路—上达河—西大盈港—五浦路—青浦大道—青顺路—新塘港路—新开泾—三分荡路—青浦大道，北至沪常高速（S26）。面积：91.1平方公里。

松江新城范围:东至区界—铁路金山支线，南至申嘉湖高速（S32），西至上海绕城高速（G1503），北至辰花路—卖新公路—明中路—沈海高速（G15）—沪昆铁路。面积158.4平方公里。

奉贤新城范围：东至浦星公路，南至上海绕城高（G1503），西至南竹港—航南公路—沪杭公路，北至大叶公路；东至（规划）沪杭公路，南至张翁庙路（延伸），西至地灵路，北至芝江路。面积：67.9平方公里。

南汇新城范围：大治河以南，上海绕城高速（G1503）—瓦洪公路—两港大道—中港以东区域。面积：343.3平方公里。

上海推动五大新城发展并不是一时心血来潮，相反，五大新城的历史渊源悠久，甚至可以追溯到新中国成立初期。

（一）功能定位与版图扩张阶段（1949年-1958年）

1949年刚刚解放的上海面积仅有600多平方公里，大致相当于目前上海外环以内的总面积。当时，为了发挥上海工业化的优势，带动全国工业化的发展，作为城市发展顾问的苏联专家提出：逐步建设卫星城市，对工业的结构和布局逐步进行调整。1958年，经国务院批准，先后将江苏省的宝山县、嘉定县、上海县以及金山、南汇、川沙、奉贤、青浦、松江、崇明一共10个县划归了上海市。上海市的行政版图扩张至6000多平方公里，上海的卫星城规划进入了议事日程。

（二）卫星城规划与粗放型发展阶段（1959年-2000年）

1959年上海市政府针对闵行、吴泾、安亭、嘉定、松江五个卫星城进行了一系列的规划，五个卫星城各具特色。

闵行：发展机电工业，依托汽轮机厂、电机厂、锅炉厂和重型机器厂汇集数万职工，同时迁入和新建发电厂、自来水厂等十余家大中型企业，迅速形成了闻名全国的新城建设样板。

吴泾：发展化学工业，依托焦化厂、化工厂等12家工厂打造了上海重要的化工产业集群。

嘉定：以科学研究为主体，引入上海科技大学和其他科学研究机构，形成“城内生活、城外生产”的格局。

松江：发展仪表轻纺工业，作为中心城区人口分散导入区域，规划建设成为30万常住人口的中型城市。

安亭：以汽车工业为主体，通过迁入或陆续新建发动机厂、阀门厂、汽车厂等12家工厂，打造以机电工业为基础的上海汽车城。

通过规划，五个卫星城区域产业和人口都得到了相应的发展，特别是安亭的汽车城、吴泾的化工产业均形成了聚集效应，松江作为第一个接纳中心城区人口分散功能的区域也形成了诸如九亭、松江新城等相对独立的大型人口居住社区。然而，卫星城发展以特定产业导入为抓手，而产业导入是由市一级的产业主管部门负责的，若当地政府难以发挥积极作用，其发展就会缺乏整体性和协调性。

（三）郊区新城快速发展阶段（2001年-2015年）

2001年《上海市城市总体规划》获批，上海市政府用数个五年规划的形式书写了郊区新城快速发展的新篇章。

“十五”期间：促进“一城九镇”的发展。“一城”指松江新城，“九镇”包括朱家角、安亭、高桥、浦江、罗店、枫泾、周浦、奉城和堡镇等9个中心镇。通过“一城九镇”试点，探索郊区城镇化发展，促进城镇特色化、多元化。特别是同一时期国内流行欧美风格的特色小镇，上海在这方面做过一定的探索。但是由于部分特色小镇无法承载所有的日常生活配套，产业导入的同时并没有实现人口同步导入，需要进一步扩大郊区产业人口的承载空间。

“十一五”期间：发展“1966”城乡规划体系。将上海分为中心城、新城、新市镇、中心村四个层面进行统筹安排。将新城从1个变成9个，即宝山、嘉定、青浦、松江、闵行、奉贤南桥、金山、临港新城、崇明城桥，各个郊区均有新城规划。在这五年中重点推进嘉定、松江和临港新城的建设。“1966”城乡规划体系是上海首次实现市域城乡规划的全覆盖，确立了上海城乡规划体系新格局。

“十二五”期间：深化“1966”城乡体系。合理拓展和整合上海中心城区布局，聚焦发展郊区新城（二级城市），对新市镇进行类型划分和布局指导，形成覆盖全市域、城乡一体化的城镇化空间布局。在“十二五”时期，上海将新城的数量从9个减少为7个，闵行和宝山被划归为中心城区。

（四）全球城市新城阶段（2016年-未来）

2017年上海2035总规得到批复。2035总规提出了建设全球城市的目标，将嘉定、松江、青浦、奉贤和南汇培育成为长三角城市群具有辐射带动作用的综合性节点城市。五大新城在功能定位上不再是上海的郊区新城，而是全球城市网络中的节点城市，是上海构建的“主城区——新城——新市镇——乡村”体系的重要组成部分。

二、 规划愿景

“十四五”时期，上海结合市域城镇体系，提出五个新城发展的具体要求，特别是《关于“十四五”加快推进新城规划建设的工作方案》和《关于本市“十四五” 加快推进新城规划建设工作的实施意见（征求意见稿）》的公开发布，让五大新城炙手可热。那么“十四五”提出的五大新城与之前有什么区别呢？通过政策研究可以发现，现在五大新城的特点可以总结为四个方面：一是全新的发展定位，新城将成为上海强劲活跃的增长极，到“十四五”末，新城所在区经济总量将超过1万亿元；二是全新的理念运用，率先践行智慧城市理念，整体推进韧性城市建设，以人为本，更具人本价值；三是全新的系统设计，贯彻“产城融合、职住平衡、生态宜居、交通便利、功能完备、治理有效”原则；四是全新的发展超越，总结过去上海和其他周边城市建设的得与失，实现对既往城市建设实践的全面超越。

具体来看，包括以下几个方面。

（一）建设目标

建设目标可以分为两个阶段：2025年阶段性目标是五个新城基本形成独立的城市功能框架，在长三角区域城市网络中初步达到综合性节点城市的地位；2035年总体目标是五个新城各集聚100万左右常住人口，基本建设成为长三角地区具有辐射带动作用的综合性节点城市。

（二）明确各自功能定位

南汇新城：以“五个重要”为统领，构建“7+5+4”的产业体系，全力建设更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区。

嘉定新城：强化科技创新功能和平台集聚，延伸汽车全产业链，加快向智能新能源汽车、智慧出行等产业转型，发展智能传感器、医疗设备。

松江新城：突出G60科创走廊节点枢纽优势，强化创新技术策源能力，聚集发展智能制造装备、集成电路和生物医药等产业。

青浦新城：利用华为研发基地、市西软件信息园等功能溢出效应，聚集信息技术、现代物流、会展旅游等产业，在生态优先、绿色发展和文化传承方面发挥引领示范作用。

奉贤新城：以美丽健康产业为主导，建设杭州湾北岸辐射服务长三角的“东方美谷”，打造健康产业之城。

（三）加强产业引领，加快推动产业能级提升

1.聚焦产业链群关键环节，吸引头部企业和重大项目落地。

2.加强产学研创新联动，促进产城融合发展。

（四）坚持交通先行，建设独立完善的综合交通系统

1.强化枢纽锚固，建设直连高效的对外交通系统。

2.坚持公交优先，完善便捷有序的内部综合交通体系。

（五）对标一流标准，提高公共服务能级和水平

1.加大高等级公共服务资源倾斜，提升新城辐射服务能级。

2.打造“15分钟社区生活圈”，完善社区级公共服务配置。

（六）强化城市韧性，建设智慧安全的基础设施和保障体系

1.超前布局新型基础设施，推进基础设施智能化运用。

2.以保证城市安全为底线，提升新城防灾减灾能力。

三、 房地产市场

健康的房地产市场需要人口来支撑，新城的房地产市场更是如此。有数据显示，五大新城目前常住人口规模约228万人，2017年12月批复的《上海市城市总体规划（（2017-2035年》将2035年五大新城的规划人口设定为385万人。2021年3月2日发布的《关于本市“十四五”加快推进新城规划建设工作的实施意见》，将2025年五大新城的人口聚集规模设定为360万人， 2035年的规划目标则是五个新城各聚集100万左右的常住人口。从现状的228万人到2025年的360万人，再到2035年的近500万人，五大新城常住人口的快速增长将带来对居住空间的强烈需求，那么五大新城居住类房地产市场现状如何呢？

（一）现状分析

我们从两个维度简略分析五大新城居住类房地产市场的现状。

1.土地供给。2020年，五大新城通过招拍挂形式出让商品住宅用地165.5公顷，占新城所在行政区域供应量的45.56%，而2018年、2019年这个比例分别是27.13%、12.2%，可见在商品住宅土地供应方面，五大新城在2020年才刚刚开始发力，过去几年土地供应量并不充裕。作为可用建设用地较多的原郊区新城，无地可供的情况并不存在，更多的是因为市场对这些区域商品住宅土地的认可度不高，造成新城推地较为谨慎。

再来看租赁住房用地供应情况，从2017年上海推出第一幅R4类租赁住房用地至今（2020年底），上海已推出R4类租赁住房用地近百幅，而位于五大新城的仅有3幅，面积占比仅为6%，可见租赁住房未来供给量也不乐观。

2.居住类物业供求。2020年，五大新城新建商品住宅类产品供应1.02万套，成交1.33万套，成交均价3.6万元/平方米。从供应来看，过去三年持续下滑，从2018年的1.5万套至今跌幅已经超过三成，而全市过去三年供应量保持稳定，所以五大新城供应量下滑可以从土地市场找到一些原因。从成交来看，2020年成交虽然比2019年有所下降，但是萎缩比例只有10%，当然这与全市环比销售量提升20%以上的平均走势正好相反，可见供应量的不足严重制约了市场成交。从成交均价来看，过去三年均稳定在3.5万元/平方米以上，市场对目前的价格比较认可。

五大新城二手房市场较为冷清，虽然年度总成交量从2017年的1.78万套增长到2020年的2.99万套，但全市总量中的占比始终保持在11%-12%，成交均价保持在2万-3万元/平方米之间。

（二）未来展望

通过上述市场分析可以发现，五大新城居住类房地产市场目前依然处在开发建设的增量阶段，如何保持这些区域市场健康发展是政府在政策设计时需要考虑的问题。从目前的组合政策来看，五大新城房地产市场的发展应着力于以下三个方面。

1. 在户籍管理方面：整合现有政策。在《“十四五”加快推进新城高质量发展的支持政策》中，对不同类型的人才落户新城的鼓励政策给出了细则，主要分为缩短新城“居转户”年限、非上海生源应届普通高校毕业生落户打分直接加分、紧缺专业学士及以上与留学人员直接落户三种。与上海近年来调整的落户政策相比，新城在这方面的突破并不是特别显著，但上海的落户政策向新城倾斜会逐步凸显。对比前述人口规划目标，户籍的定向松动将为新城房地产市场带来巨大的购房需求。

2.在土地供给方面：着眼近期需求。上海在新城居住土地和物业供应方面的配套政策较多。在土地方面，既有“适当提高新城范围内规划居住用地占城镇建设用地比例”这种增加实际土地供给的政策，也有“建立净增建设用地指标奖励机制”的政策，还有“适当提高开发强度等级，允许适当放宽住宅地块特别是租赁住房等地块的容积率”等调整技术指标的政策，可谓在新增土地的各个方面都有所考量。

当然，新城也有一定量的已开发的存量土地，在推动城市更新的方式方面，有与“以增量用地带动存量用地调整，加大对新城建设项目的周转指标支持力度” 有关的配套政策。

在居住土地的开发方向上，配套政策多次提及“构建点线面相结合、多层次的租赁住房布局”。当然，配套政策也支持符合条件的引进人才自住购房的需求。

3. 在居住物业买卖方面：保持底线思维。新城在户籍政策松动的同时，提高了商品住宅买卖的门槛。2021年1月22日出台的《关于促进本市房地产市场平稳健康发展的意见》对认购对象启动积分排序，积分政策向无房户倾斜，抬高了新房购买的门槛。3月3日上海发布《关于进一步加强本市房地产市场管理的通知》，按照优先购房政策购买的新建商品住房，在购房合同网签备案满5年后方可转让。1月份的摇号积分政策促进了新落户人口购买需求向新城倾斜，而3月份的限售政策则堵住了由此产生的投机炒作的隐患。积分摇号和限售相配合，成为五大新城房地产市场健康发展的两大保驾护航利器。

由此可见，虽然五大新城已然成为2021年甚至未来一段时间内上海的热点发展区域，但是在房地产领域相关的政策依然比较慎重。随着新城发展速度的加快，人口聚集带来的购房居住需求不断加大，未来在贷款比例、贷款利率、积分细则方面新城是否会出现与上海市区更大的差异，值得市场关注。

四、 产业发展

根据《“十四五”加快推进新城高质量发展的支持政策》，五大新城主要产业定位于先进制造业和现代服务业。这两类产业涉及的范围较广，既符合上海整体的产业定位，也满足新城吸引大量人口聚集的需求。先进制造业和现代服务业在新城亦有发展重点，分为集成电路、生物医药和人工智能三大先导产业以及电子信息、生命健康、汽车、高端装备、先进材料和时尚消费品六大重点产业。

同时，政策文件给出了五大新城产业发展的任务目标：“到2025年，南汇新城按照临港新片区产业规划，产值达到5000亿元，年均增长不低于25%，其他4个新城年均增长6%以上，力争8%以上，高端产业人才加快集聚，力争新增产业人才超过50万人。”

具体到每个新城，重点产业布局又各不相同。

嘉定新城；从上世纪五六十年代开始，嘉定的核心产业就定位于汽车产业。经过几十年的发展，嘉定的汽车产业链已逐渐成熟和完善，所以在“十四五”规划中，对嘉定新城的产业发展给出了“加强汽车研发、智造、出行等业态发展，提升嘉定新城在世界汽车产业发展格局中的显示度”的定位。随着汽车智能化的发展，智能传感器的细分领域在嘉定新城也产生了规模化优势。智能传感器不仅应用于汽车电子，在消费电子、医疗电子和工业电子中也有广阔的应用前景，所以嘉定新城可依托智能传感器的产业优势，发展以高性能医疗设备为代表的完整的精准医疗设备产业链。同时，智能传感器在工业互联网、新型智慧交通领域也会有所应用。

青浦新城；青浦拥有两大城市名片型优质资源——以自然风景著称的淀山湖和以承接进博会闻名的国际会展中心，两者又均是发展商务会展业不可或缺的硬件资源。青浦新城的会展商贸业带动了现代物流业的发展，而随着人与货物的聚散，电子商务、结算支付、信息安全等数字产业得到了全面发展。青浦由此形成了会展商贸、现代物流和数字经济三大产业支柱，并延伸出软件信息服务、国际贸易、文化旅游、生态康养等诸多细分产业。

松江新城：以仪表等装备业为重点产业、以分散市区人口为己任发展起来的松江新城，接过了智能制造的大旗。“十四五”规划对松江新城的产业定位是“打造集设计、研发、制造、服务于一体的智能制造装备产业体系”，同时，对于“卡脖子”的集成电路产业，更提出了“强化芯片设计、封装测试、装备材料等关键技术和产品的研发制造，提高自主可控能力”。当然，松江也有独特优美的自然资源：佘山国际旅游度假区已然成为旅游影视基地；以上海历史文化之根著称的广富林地区，更是为松江新城开展文化旅游业夯实了基础。

奉贤新城：“东方美谷”不仅是奉贤的一张名片，也是上海“中国化妆品之都”的一张名片。以美丽健康产业为主导，坚持品牌和研发，是奉贤新城大美丽、大健康产业优于国内竞争对手的不二法则。当然，做到化妆品从外及里的改变还不够，“十四五”规划对奉贤新城美丽健康产业的定位是做大中医药特色产业，重点发展生物医药、食品保健等领域，全面承接全市在新型制剂、疫苗、医疗器械等方面的研发和产业化需求。

奉贤新城的另一个支柱产业是智能网联汽车。与嘉定重点发展新能源低碳化汽车不同，奉贤新城重点打造汽车智能网联出行链，通过推进自动驾驶开放道路测试等方式，探索建立智能网联汽车行业应用体系。

南汇新城：作为五大新城中占地面积最大的新城，南汇新城重点发展的产业众多。借助上海自贸区临港新片区的东风，南汇新城构建了“7+5+4”的现代化产业体系格局。

“7”大前沿产业：重点发展集成电路、人工智能、生物医药、航空航天、智能新能源汽车、高端装备、绿色再制造，着力提升高端制造业领域的基础优势。

“5”大现代服务业：提升发展新型国际贸易、跨境金融、高能级航运、信息服务、专业服务等高端服务功能。

“4”大开放创新经济业态：加强培育离岸经济、智能经济、总部经济、蓝色经济等开放创新经济业态。

与上述四大新城不同，有上海自贸区临港新片区加持的南汇新城产业发展更多体现了国家战略，必然会得到各方更多的资源和支持。

新城是上海推动城市组团式发展、形成多中心多层级多节点的网络型城市群的重要战略空间。将五大新城培育成长三角城市群中具有辐射带动作用的综合性节点城市，是一项战略使命。在“十四五”关键窗口期，举全市之力推动新城发展已经上升为上海各界的集体意志。五大新城的崛起必然成为上海“开发浦东”之后的另一个盛世壮举！