崇明世界级生态岛建设指标体系及评估研究

万春利，滑 琦

（中共上海市崇明区委党校，上海202150）

崇明地处长江在上海的入海口，是世界最大的河口冲积岛、中国第三大岛，素有“长江门户、东海瀛洲”之称。崇明由崇明本岛、长兴岛、横沙岛等三岛组成，是长江的“绿色屏障”和“北大门”，现辖16个镇、2 个乡，陆域面积约1 413 平方公里，占上海市总面积约1/5。就全球而言，崇明是芦清水秀、飞鸟凌空的“候鸟天堂”；就全国而言，崇明是独具特色的“长寿之乡”；就上海而言，崇明是重要的“菜篮子、米袋子”，是上海未来发展的战略空间和生态屏障，在实施长江“共抓大保护、不搞大开发”，推动长三角一体化发展及助力上海卓越全球城市的建设进程中发挥着独特的生态功能。在2001 年国务院批准的《上海市城市总体规划（1999～2020）》中，明确将崇明定位为生态岛，自此崇明开启了生态发展的探索之路。2007 年时任上海市委书记的习近平同志来崇明调研时指出，要坚持高起点、高标准，扎扎实实推进崇明生态岛建设，把崇明建成生态示范区，建成水清、气洁、林茂、土净、环境宜人的生态岛屿。2010 年上海市发布《崇明生态岛建设纲要（2010～2020）》白皮书，明确提出崇明建设世界级生态岛的总体目标，以科学的指标评价体系为指导，大力推进生态建设与经济社会协调发展，到2020 年建设形成崇明现代化生态岛的初步框架。[1]

一、崇明世界级生态岛建设成效评估指标体系是动态变化的指标体系

长期以来，党中央及国务院的多个部门先后制定出台生态文明建设指标体系，以促进各省市生态文明建设及评估工作开展；2008 年生态环境部出台了《生态市建设规划》，提出了生态城市建设相关指标体系，主要包括经济发展、生态环境保护和社会进步3 个二级指标及19 个三级指标。[2]

2008 年4 月受上海市科委的委托，华东师范大学城市与区域规划研究院院长曾刚教授主持开展了“崇明生态岛建设指标体系研究”项目的科技攻关。在借鉴了国内外学界三十余个主流可持续发展指标体系的基础之上，提出了涉及生态健康、环境友好、经济高效、社会和谐、管理科学等五个方面的崇明生态岛建设指标体系。[3]2010 年1 月上海市政府发布《崇明生态岛建设纲要（2010-2020）》，提出到2020 年建设形成崇明现代化生态岛的初步框架，同时对崇明生态岛建设的评价指标体系进行了明确。2011 年联合国环境署（UNEP）与上海市政府联合实施了“崇明生态岛建设发展模式及成效评估”项目。在此项目基础上，2014 年3 月联合国环境署发布了《崇明生态岛国际评估报告》，对崇明的环境、经济、社会等三大可持续发展重要领域的发展建设成效进行了全面评估，其内容涵盖了生活与文化、生物多样性与生态环境保护区、水资源管理与修复、固体废弃物治理、低碳循环经济与发展效能提高、农业与有机产品发展、可持续发展的交通等7个主题。该报告全面评估了崇明在环境、经济、社会等三大可持续发展领域取得的成效，认为实施的陈家镇瀛东村村民住房的生态化改造、东滩湿地的外来物种治理及修复等多个示范工程，及在居民饮用水质量提升、岛内水体污染控制和修复等方面成果显著，以家庭为单位的零散农业经营逐渐向规模化和绿色有机生产方式转变，基本具备了“崇明岛温室气体排放与经济发展实现脱钩”的能力。

2016 年12 月，国家发改委、生态环境部及国家统计局联合颁布了《绿色发展指标体系》和《生态文明建设考核目标体系》。[4]2020 年3 月，国家发改委发布《美丽中国建设评估指标体系及实施方案》，提出目前分别至2025 年、2030 年、2035 年美丽中国建设分阶段目标，明确了美丽中国建设评估指标体系包括空气清新、水体洁净、土壤安全、生态适宜、人居整洁等五个方面，并按照“突出重点、群众关切、数据可得”的原则，分类细化提出了22 项具体指标。[5]

崇明世界级生态岛建设是一个动态的过程，也是一个经济社会综合发展的过程，与之对应，崇明世界级生态岛建设成效指标体系也需要随之调整变化，与崇明世界级生态岛发展建设实践保持同步。需要将2008 年华东师范大学曾刚教授主持的“崇明生态岛建设指标体系研究”、2010 年上海市政府发布的《崇明生态岛建设纲要（2010-2020）》中的评价体系、2011 年联合国环境署（UNEP）与上海市政府联合开展的“崇明生态岛建设发展模式及成效评估”中的评价体系以及2020 年3 月国家发改委印发的《美丽中国建设评估指标体系及实施方案》中的指标体系，与崇明世界级生态岛建设实践进行充分结合和创新，为科学评价崇明世界级生态岛建设现状夯实基础。

二、崇明世界级生态岛建设成效评估指标体系构建的理论依据及指标选取

本研究采用PSR 模型构建评估指标体系，对崇明世界级生态岛建设成效进行客观评价，从生态环境指标和社会发展指标两个主客观方面进行考察。生态环境指标主要包括占全球种群数量1%以上的水鸟物种数、森林覆盖率、地表水环境功能区达标率、环境空气质量优良率（以AQI 表征）、自然湿地保有率等五个具体指标；社会发展指标主要包括绿色交通出行比重、能源消耗总量年平均增速、生活垃圾资源回收利用率、绿色食品认证率、城镇污水处理率、农村生活污水处理率、居民人均可支配收入增长、常住人口规模、单位生产总值能源消耗降低率、千兆网络覆盖率（城镇化地区）、建设用地总量等11 个指标。结合崇明生态建设实际，提出以上16 项具体指标。

三、崇明世界级生态岛建设成效的基本情况及分析

在对崇明区发改委、生态环境局、农业农村委、民政局等相关部门走访调研的基础上，结合崇明区统计年鉴，计算和确认各指标2020 年底值，如下表所示。

序号 指标名称 指标单位指标性质2020 年数值 备注1 地表水环境功能区达标率 % 约束性 100 该指标在2018 年实现达标率100%2 自然湿地保有率 % 约束性 45.7 实现《上海市崇明区总体规划暨土地利用总体规划（2016-2040）》提出的预期目标3 森林覆盖率 % 约束性 30.05 崇明区森林面积超过上海全市森林面积的1/4 4 环境空气质量优良率（以AQI 表征） % 预期性 90 2019 年崇明空气质量优良总天数为313 天5 占全球种群数量1%以上的水鸟物种数 种 预期性 10 崇明全球种群数量1%的水鸟物种由2011 年的5 种增加为2020 年的 10 种6 城镇污水处理率 % 约束性 100 已实现崇明三岛“出去的水比进来的水好”7 生活垃圾资源回收利用率 % 预期性 38.2 崇明生活垃圾分类减量工作实现市民知晓率、参与率达到100%8 农村生活污水处理率 % 预期性 100 崇明区在上海市率先实现“全覆盖”9 单位生产总值能源消耗降低率 % 约束性 11.39 天然气、风电、光伏等清洁能源在该指标的形成上发挥了重要作用10 绿色交通出行比重 % 预期性 82 崇明全区公交车全部实现清洁能源，出租车全部为电动汽车11 绿色食品认证率 % 预期性 89 农业绿色发展指数居全国第一12 能源消耗总量年平均增速 % 约束性 -13.88 工业领域、建筑领域、社会各组织机构广泛应用节能降耗技术和措施13 居民人均可支配收入增长 % 预期性 9.0 实现居民人均可支配收入增长比2010 年翻一番以上14 千兆网络覆盖率（城镇化地区） % 预期性 100 2019 年底成为全球首个5G 基础全覆盖的人居生态岛15 常住人口规模 万人 约束性 68 实现崇明严格控制常住人口总量，到2020 年常住人口规模控制在70 万人左右目标16 建设用地总量 平方公里 约束性 263.8 2020 年全区规划建设用地总量实现负增长

崇明世界级生态岛建设是一项没有先例可循的全新事业，在过去的20 年，特别是“十三五”时期取得了重大成就。第一，生态制度建设全面深化。以上海市人民代表大会颁布的《关于促进和保障崇明世界级生态岛建设的决定》为指引，落实落细世界级生态岛发展规划和崇明区2035 年总规划，生态发展和绿色发展在全区上下形成广泛共识，生态补偿等制度体系不断健全。第二，持续滚动实施生态岛建设三年行动计划。在生态基础设施等9 大专项和33 个重点项目上投资共计约660 亿元，劣V 类水体全面消除，森林覆盖率达到30%，清洁能源使用占比达到56%，空气质量优良率达到90%，以生活垃圾分类为标志的绿色生产生活方式在全岛推行，生态基底日益巩固。第三，生态经济发展全面提速，优质农产品生产供给方式显著优化。全力打造不使用化学肥料和化学农药的大米、柑橘和蔬菜等“两无化”农产品体系；沪东中华拿下超过200 亿元的我国造船业历史最大出口订单，长兴海洋装备产业实现集聚发展；全区增加值、固定资产投资总额年均增长率分别超过5.7%和10%，区级一般公共预算收入实现五年翻番。第四，生态惠民水平全面提升，乡村振兴战略加快推进。6037 户农民通过进城镇集中居住（国有建设用地）、货币化置换、平移集中居住（农村集体建设用地）等三种方式实现相对集中居住，人居环境显著改善；率先在全国建立以人民群众健康为中心的“紧密型”医联体，实现“大病不出岛、小病不出镇、慢性病不出村”；加强生态惠民力度，开发生态就业岗位约1.5 万个，创新实施生态养老补贴措施；农村居民人均可支配收入年均增长率达到9%。第五，加强“两网”建设，城乡治理响应速度全面提升。利用“一网通办”推出证照分离全覆盖试点，将9 个生态监测特色应用场景接入“一网统管”平台；深入推进“智慧城市”“雪亮工程”“智慧公安”建设，刑事案件立案数同比下降25%，万人发案率保持上海市全市最低，荣获全国首批乡村治理体系建设试点示范单位。

四、准确把握崇明世界级生态岛未来发展的几个关键点

崇明作为上海最为珍贵、不可替代、面向未来的战略发展空间，是长三角城市群和长江经济带生态环境大保护的标杆，需要依据崇明生态岛建设已有成就及未来发展目标，有针对性地开展顶层设计和具体实施，建成具有生态环境和谐美丽、资源节约集约利用、经济社会协调发展等特点的世界级生态岛，发挥其在国内外的引领示范作用。

第一，对崇明三岛未来发展统筹进行顶层设计，进一步优化崇明的生态功能和空间布局。明确长兴岛的高端绿色制造中心和具有全球影响力科创中心的基本定位，打造世界先进的海洋装备岛、生态水源岛和特色景观旅游岛，持续提升长兴岛的绿色发展能级。加大横沙岛原生态自然环境的保育和修复力度，实施横沙全域环境、资源和风貌管控。崇明本岛作为世界级生态岛建设发展的核心载体，要进一步突出市级生态保护红线范围的一类和二类生态空间保护。作为一类生态空间范围的东滩鸟类国家级自然保护区核心范围，作为二类生态空间范围的东滩鸟类国家级自然保护区非核心范围、东风西沙水库饮水水源一级保护区、青草沙水库饮水水源一级保护区、长江口中华鲟自然保护区、东平国家森林公园和国家级地质公园核心范围等地区，实行最严格的管控措施，依法禁止进行开发活动。

第二，着力打造世界级生态岛核心镇，示范引领带动生态岛经济社会发展。作为全区政治、经济、文化和交通中心枢纽，城桥镇应坚持其“相对独立的门户型节点城市”的基本定位，按照不低于中等城市标准进行规划设计和建设配套，打造具有海岛风貌和生态特色、公共服务设施齐全、生活空间宜人的全区核心乡镇。对于陈家镇和东滩地区，应坚持以高端化、国际化标准进行设计和打造，充分利用长江大桥和未来轨道交通资源，突出“一站一城”功能定位，建设以生态居住、文旅休闲、智慧创新为特色的海岛花园城镇。

第三，不断提升生态岛环境品质，进一步放大“世界级”的示范引领效应。按照“中国元素、江南韵味、海岛特色”要求进行风貌管控，以第十届花博会举办为契机加快环岛生态景观大堤建设和长兴岛及本岛郊野公园建设，严格执行全域建筑“不高于18 米”，新建的民用建筑全部按照绿色建筑一星级或以上标准建设。对符合条件的新建建筑100%采用预制装配式技术，大力推广全装修住宅，从而减少装修垃圾和装修污染的产生。

第四，抓住中国第十届花卉博览会在崇明举办的历史性机遇，增添具有鲜明特点的历史文化元素和旅游景观元素，逐步打造花卉育种、花卉种植、花卉观赏、花卉交易、旅游休闲、人文体验等相结合的“全域旅游”和大旅游格局。策划建设全球性花卉交易中心，结合产业结构调整促进生态岛花卉产业迭代发展，实现花村、花宅、花径、花溪、花艺等诸多花卉元素的立体化呈现。同时，大力发展足球、自行车、房车露营、长跑、水上运动等体育健身休闲项目，推动“赛事经济”与世界级生态岛建设融合发展。