政府主导下生态治理的困境及出路

王舜禹

（哈尔滨商业大学财政与公共管理学院，哈尔滨150028）

自改革开放以来，我国经济迅猛发展尤其以工业发展为主要支柱。在经济高速发展的背后是资源的消耗和生态环境的破坏。为改变现有生态环境我党始终坚持走可持续发展之路。从党的十八大明确提出将生态文明建设纳入“五位一体”总布局中再到党的十九大五中全会公报中“生态”一词出现11次，并提出生态文明建设在“十四五”期间的主要目标等都充分展现了我国对生态治理的决心和态度。在生态治理中政府占据主导地位的同时又不能缺少公民与社会组织的协同治理。笔者主要从政府主导现存困境及如何突破现存问题出发，切实发挥政府在生态治理中的主导作用。

一、生态治理现状

（一）政府在生态治理中的定位

在我国的生态治理中主要由政府负责并执行，这一现实情况决定了政府在生态治理中的主导地位。党的十九大报告中明确提出“构建政府为主导，社会共同参与的环境治理体系”，在此次报告中明确了政府在生态治理过程中的主导地位。而主导地位就意味着政府既是治理主体又是发挥主导作用的统一体，因此政府自身必须对此有着清晰的定位，不可模糊政府权力的边界线。

（二）政府主导的含义

主导一词主要是指统领全局推动全局发展，引导事物的某方面发展。政府主导不同于“主体”，强调的是在多个主体共同参与生态治理过程中，政府发挥的作用，在多个主体协同过程中政府是起主导地位的主体力量。[1]政府主导并不意味着政府在生态治理中可以独断专行，政府主导的生态治理模式是指政府应当借助自己的权利与职责做好自己的分内之事，并将分内之事做对做好，在整个生态治理过程中应充当领航员带领社会各组织协同治理我国现有生态环境。

二、生态治理现存问题

（一）政府职能偏差及绩效考核阻碍

首先，我国政府在生态治理中的职能机构设置权责不一，按现行的生态与资源要素划分部门分工的管理体系，使得政府的生态职能被分割为环保、水利、农园、林业、发改、城建等多个部门。这也就要求各地方政府生态职能的履行需要与多部门共同联手，使得本应该由专项负责的部门与其职责割裂开来。无法对政府职能部门的整体性进行着手，同时环保部门又无权命令和统领其他职能部门。虽然生态治理多数责任上划归于环保部门，但环保部门缺乏相应的制度保障其权力运行，“监督管理”的权利被架空，生态职能逐步被边缘化和形式化，无论是政策的执行手段还是行政空间都显得十分狭窄，难以发挥综合治理的成效。其次，在利益当前的现行社会，地方政府多数充当“经济人”的角色导致其行政行为多数以提升当地经济利益最大化为主要目标，如何实现快速提升本地区的GDP 和财政收入是政府政策的出发点，而生态环境治理却不在政府考量的首要位置。官员的绩效评价体系同样围绕着经济增长为主要着力点这一评价体系使得很多官员在保“乌纱帽”时舍弃生态治理，在日常管理中忽视企业的违规行为，并与追求经济至上的企业结成利益联盟。[2]企业抓住了这一心理从而大肆以生态环境的破坏为代价来换取利润，而政府及其公职人员看在企业创造的财富上对其破坏睁一只眼闭一只眼，对于生态污染的惩罚也是形同虚设，企业守法成本大，而违法成本小。给了企业与官员的联手之机，官员日常行政则以环境的破坏来换取经济的发展换取政绩的优势从而大走“仕途之路”。

（二）财政资金短缺及人力资源匮乏

首先，要想提升和保障政府生态治理的效率与效果关键在资金的投入，政府生态治理资金来源主要为国家财政拨款。我国现阶段对于生态治理的投入正在逐年上升，表1 是全国2005 年至2017 年环境污染治理投资情况。

表1 全国环境污染治理投资情况

如图所示在生态环境治理的资金投入上虽每年都在加大力度，但其占据国内生产总值的比例却在逐步减少，在总体上不难看出国家对生态环境治理的决心和重视程度，然而与国际相比较我们国家对于生态治理的投入却是远远不够的，早在20 世纪70 年代到80 年代仅十年之间美国在环保方面的投资占GDP 从1.5%直升至2.4%[3]我国现有投入比例还远远低于国际水平。同时，现有的资金投入难以满足不断膨胀的城市现代化和伴随而来的每况愈下的环境问题。正所谓“巧妇难为无米之炊”政府生态治理的资金的匮乏是限制生态环境治理的一大重要因素，资金的短缺使得有关部门难以做出大作为及相应的处理方式手段。同时各地政府实行分税制也进一步限制了资金来源。在本就有限的财政收入中多地政府都在承担着超额的财政开支，无形之中为政府及官员带来了难以承担的财政压力，使得大家不得不减少生态治理的投资。同时对于治理地区的投资及其相对应产出的公共产品与服务收益却相差甚远，目前我国对于各地区的生态治理并没有独立设置相关的财政专项预算，而主要依赖于环保部门的行政费用。

其次，我国生态治理在人员安排上仅是以环保部门的行政人员为主要“战斗力”是很难将生态治理难题快速解决的，很多生态问题涉及领域广、范围大、复杂程度高，在生态环境日益恶化的时期，治理工作需要大量的人力潜心投入。在一些重大、难点、专业性强的治理问题上还需要特殊的专业人才来解决，我国现有治理队伍中不仅缺乏专业人员，在攻克繁杂生态难题时，缺乏先进技术支持。只有组建一支专业性强、生态素质高的治理队伍，在人力及素质上得到保障，我国当前面对的生态危机才有可能得到转变。

（三）府际合作缺乏整体性和系统性

生态治理问题的全局性、长期性以及复杂性都决定了各地政府需要在履行治理职能时必须完美配合与协调，然而在现实治理时这恰恰是我国现存的重要问题。由于我国各地生态治理都是以行政区进行划分，各地区的经济发展水平、速度皆不相同，在GDP 的驱动下各地政府的生态治理责任也被分割开来。碎片化的执行模式限制了政府间合作及互助的视野。在生态治理中，政府间缺乏相应规范的合作机制，相邻的地区政府在治理过程中首要考虑的是自身利益，多数情况下将污染大、破坏高的企业建立在与其他地区相邻之地，从而享受企业带来的财富与利益继而将环境污染和治理成本转移给相邻地区及政府。事实上，无论是大气、河流、森林还是海洋为载体的生态环境都是具有不可分割的系统性，各地区想尽办法将自己的生态环境“外移”转嫁，却没办法阻止其他行政区对自身生态破坏的“流入”。如2020 年11 月14 日哈尔滨重度烟霾从吉林输入，从卫星火点监控来看造成哈尔滨重度污染天气的主要原因就是外源输入，吉林省在秸秆限烧区内实施烧出计划，对处在下风向的哈尔滨及周边地区空气质量污染较大。该种情况层出不穷长期持续将造成“公地悲剧”，到那时生态问题将更加棘手难以处理。同时生态治理多数涉及跨区域治理，正是这一特点导致多地政府在配合治理是出现了“搭便车”的方式，各地政府争相期盼其他行政区可以多承担、多出力、多出钱，在生态治理的合作中会出现合作动力分散的情况，对整体的生态治理效果产生极其不利的影响。[4]

（四）公众及社会组织参与监督度低

我国生态治理过程中公民参与度较低，其参与度低的原因主要有两方面。首先，我国公民缺乏一定的“公共精神”，牛津词典对于公共精神的解释是：“具有一种公共意识”和“一种参与共同体行动的意愿”。学者李萍指出，公共精神是指“，在社会生活中不自私，能够积极为他人考虑，并始终关心公共利益，并在公共生活领域对此信念始终践行”。[5]在生态治理的社会治理中，公民的积极参与意味着其将付出大量的时间甚至金钱物质的投入，这就需要公民具有一定的公共精神来促成，与其追求个人利益相违背，多数公民难以做到因而在生态治理中鲜少能够看到公民的身影。其次，公民参与不充分还表现在公民的参与能力及意识的不足。受我国历史条件影响，封建统治压迫上千年残害了公民参与国家治理的意识与能力，普遍公民依然存在着等级意识与官本思想导致其公民意识并未觉醒，依然认为自己不应参与到政府的治理与管理过程中，在这样扭曲认知下公民便对政府的决策执行、实施等漠不关心，同时我国公民素质错落不等，参与能力也相对较低。公民参与的渠道及方式不够多样与便捷导致有能力有意识的公民在治理中“无处伸展”，公民虽有权力参与但却没有相应的制度保障，从而堵塞了公民的参与行为。我国生态治理及环境保护的社会组织不够成熟，在生态治理中并未发挥其本身的作用，我国社会组织相较于发达国家起步较晚，自身没有形成独立的组织架构同时政府部门对其又不够重视，导致其发育不良。正是由于公众的冷漠和社会组织的不健全导致了对政府的执行力监管不足，只有共建良好的共治体系才能更加有效的释放政府的权力。

三、现存问题的解决之道

（一）改革绩效评价体系健全职责

首先，建立绿色GDP 的政绩指标改革政府现有绩效考评体系，当前我国生态治理步伐缓慢的主要原因就是生态治理与当地政府想要大力发展GDP的观念背道而驰，在这一过程容易触碰某些官员与企业的“奶酪”。要正确处理好经济高速发展的同生态治理保护的和谐关系，牢牢树立保护生态环境就是保护生产力、改善现有生态环境就是发展生产力的观念，使得各级官员更加自觉主动地推进GDP 绿色发展。循环经济、低碳经济的发展，坚决不以牺牲生态环境为代价来换取短暂的经济增长，[6]政府在制定发展规划时应有长远眼光，着眼于未来发展，虽然当前生态治理是一项长期且影响当下GDP 发展的项目，但其未来所带来的收益也是不可估量的。为有效避免经济至上的情况的发生以及保证生态治理职能全面落实，国家应在政府及官员的绩效考核中将生态环境治理行为及治理现状纳入绩效考评体系之中并占据重要位置，使得政府的政绩与官员的晋升、奖励离不开生态治理的成效。同时要对执行人员进行思想上的洗礼，树立敢于执法的勇气和不受利益引诱的毅力。其次，政府应转变城市发展方向，不能一味地依靠重工业及污染大的企业，应将地方发展的着力点及政策偏好转移到生态环境产业及绿色产业上来，同时鼓励官员多为生态产业献言献策将生态发展准变为职务晋升的一大动力，这样一来GDP 的发展与生态保护齐头并进。最后，我国当前环境执法采取的是环保部门负责统一监督与管理其他部门分工责任的方式，在生态治理过程中是多部门、多层面的携手执行。习近平总书记强调“一分部署，九分落实”，加强环保部门的职责与执行，提升治理效能。环保部门的权力弱化必然导致各自为政的现象发生，因而可强化环保部门的职责权威，放宽环保部门及与生态治理相关部门的处理权限和管理界限。将制度优势转化为治理效能的关键一步在于强化执行力，在制度上予以保障，没有制度的护航环保部门及相应工作人员努力都将成为空中楼阁。一切由于原来环保部门的弱化导致生态问题的处理处于“踢皮球”状态，加强给予环保部门相应行政执法权力，当再次面对生态治理的“三不管”问题时将花落环保部门，使得问题有所归处。

（二）招聘专业人员转变治理态度

首先，我国生态治理事物繁多，种类复杂需要专业的环保人员进行指导操作，面对现有情况除了原环保部门的人员数量需要扩充以外，还需考虑治理人员的能力及工作水平的提升。一是可以扩大环保部门现有人员编制，扩大环保部门队伍以满足处理日常生态治理问题，二是可以通过人才引进政策吸引高精尖人才的加入以提升生态治理队伍的能力和技术，发展和培养专业的技术性人才有针对性的解决繁、难、杂的生态问题。同时加强治理技术的开发，集中财力物力展开生态治理重、难点领域的技术研发，通过技术的加持改变原有的污染型企业，加快低碳技术，清洁能源产业建立环境保护的强力科技支撑。其次，政府行政人员的生态治理态度在整个生态治理过程中起着至关重要的作用，他们即是生态治理执行人又是监督人。我国行政人员多数生态治理行为都发生在事后处理缺少一定的预防意识，政府及环保部门应加大官员及行政人员的生态意识培养，定期进行培训大力开展生态价值和绿色GDP 理念。引导行政人员在日常工作中充分运用生态理念与方法，将生态环保理念逐步渗透到政府组织的各个角落。最后，明确各部门及各官员的责任划分，实行终身负责制加大问责处罚力度，做到谁处理谁负责，谁监督谁承担，制定严格的生态环境保护目标管理考核办法，并对其进行跟踪搜查打破官员及政府与企业的“利益联盟”。

（三）扩展资金渠道减少政府压力

首先，我国生态治理的资金来源单一仅依靠国家财政拨款，国家压力大，地方政府压力大，各地政府应扩宽资金来源渠道鼓励当地企业及私人资金的汇入。各地区政府对于生态治理不应只承担执行之责，也应承担一定的经济责任，地方政府应建立环境治理专项资金用于生态治理专款专用。中央政府也应加大系统性、持续性投入，将现有投入比例扩大，向国际发达国家看齐对于生态治理的资金投入达到GDP 发展的2%—3%左右。其次，政府可以联手当地各家企业，共同提供生态公共产品。地方政府也可通过给予企业相应的生态治理技术的扶持政策，在企业的发展成长上投入关怀与帮助以换取企业在生态治理上的投入，二者互帮互助。同时可以加大企业违法破坏生态环境的成本，加大法律惩罚力度，现有制度下多数企业违法成本小而守法成本大，通过法律的颁布将现状倒置让企业再次对生态环境产生危害或污染时不仅需要将破坏的环境进行治理还要同时进行一定的罚款作为该地区的未来的生态保护资金，既缓解了政府治理的资金压力也减少了初次破坏的几率。最后，可以大力发展民间环保组织吸收其他社会资本，政府携手公益组织共同承担生态治理的责任与压力，将生态治理的部分费用转移至公益组织，吸引社会公众参与，创造众人拾柴火焰高的局面。

（四）加强跨区合作打破“公地悲剧”

随着越来越多的跨区污染，上游受益下游受害的情况发生，政府间的合作意识在不断提升，只有各地政府打破行政区划意识才可真正的对于生态破坏进行及时止损。目前我国跨区政府合作成功案例凤毛麟角，对于如何形成良好的府际合作还没有成熟的体系。首先，打造共同利益，将共同利益作为府际合作的基础，建立合理的利益协调机制，应建立生态公平体系，在跨区域破坏的事件中，对于生态破坏所带来的利益应当由承受破坏的地区及当地共同享有，同时治理破坏的资金及人力应由两个相邻的行政区共同承担，以此减少政府间“搭便车”的情况，避免某一政府成为其他地区收益的受害者，在享受经济效益的同时兼顾公平与正义。其次，建立跨区域的信息沟通机制，生态治理的合作机制的建立需要以各行政区相互信任为根基，彼此间生态信息相互流通，加强对相邻地区的生态环境及经济发展对生态环境的需求，增强信任度。在各地政府做相应政策调整及实施时能从整体环境改善出发，不以自身利益为唯一衡量标准，打破“囚徒困境”，同时彼此间既要加强合作信心又不能懈怠对另一地区政府的监督。最后，生态环境治理涉及范围广，离不开府际合作。通过法律层面的约束在权限与责任的划分定位上就一定要清晰明了，规避不必要的分工扭曲，打破单一政府治理模式，克服以行政区划为主的治理区域，构建各区域相互协调，相互合作的行政模式。将府际关系法治化，通过法律的支援将良好的府际合作长久的维持并运用与生态治理之中。

（五）实现多元主体共同治理加强责任感

现今我国政府治理模式的转变由管理型政府向服务型政府转变，在这一过程中政府治理需要公众的参与配合，对于生态治理这一大问题不能只依赖于政府，更需要多元主体的共同参与，在此过程中政府应学会与公民、民间组织以及企业平等合作，打造治理主体平等。首先，对于公民政府应加大宣传教育，提升公民对于生态环境保护的意识，潜移默化的影响公众的生活方式，建立绿色生活的价值观。同时在满足公民对于生态环境的知情权的同时扩宽原有公民参与治理渠道，建立官民沟通信息网，保障公众参与环境治理的政治条件，消除公众参与生态治理的壁垒，解决公众参与无门的困境。其次，对于公益性环保组织以及民间组织各地政府应加大政策扶持与资金辅助，同时调拨专业生态治理人员进行辅导与帮助以保障社会组织发挥其专业的咨询、宣传、教育以及治理的功能，采取与社会组织协商的方式共治共理。对于重大生态治理问题及难题政府多听多学社会组织的建议，鼓励其参与到生态治理的实践活动，对于治理提出建设性意见的社会组织政府应予以奖励政策，以带动其他组织与公民自发的献言献策。最后，对于企业应进行有效激励机制，鼓励企业技术转型由高污染、高传播的企业转向绿色、清洁的新兴产业。结合企业现状进行政策帮扶加快力度开发低碳、清洁、节约的企业技术形态，提高企业现有生产技术，降低污染物排放量。对于主动转型的企业大力表扬及奖励，以带动传统重工业企业逐步转型转产。还可开展设计生态治理大赛，将各企业对于本企业所产生的污染及对生态环境的破坏的污染治理形成各自案例参与生态治理大赛，由专业的生态治理人员组成评委会进行评选，对于优秀的有效的治理案例进行颁奖并形成治理模板，当其他企业发生相关污染破坏时可及时学习套用，提高企业自身治理的效率。同时还可以通过比赛各企业相互借鉴成功经验以有效控制本企业的生态污染。

四、总结

生态治理是一项长期且艰巨的任务，在这一过程中不仅需要国家及政府发挥主导作用，健全生态治理体制及规模，完善生态治理模式及职权。形成治理目标明确，全程跟踪终身责任制的治理方式，长期持续的激励措施的治理体系。在政府发挥主导作用的同时更需要公民、社会组织及企业的监督与参与，在加强各界参与的基础上吸收引进社会人力、物力及财力，通过多方努力形成以政府为主导，多元主体共同治理来提升生态环境。