党内监督执纪“四种形态”间程序衔接规制探讨

王 译

（1.湘潭大学 法学院，湖南 湘潭 411105；2.湘潭大学 反腐败司法研究基地，湖南 湘潭 411105）

一、问题的提出：监督执纪“四种形态”间存在何种程序衔接关系

2016年12月，中共中央印发《关于加强党内法规制度建设的意见》，明确了党内法规的多层次内涵。增强依法执政本领，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，是加强和改善对国家政权机关领导的制度方略。而不断加强党内法规制度建设，完善党内法规的制定体制机制，加大党内法规备案审查和解释力度乃是实现党规国法间协调衔接的重要载体[1]。从十九届中央纪委二次全会公报上可知，监督执纪与国家监察须遵照纪法贯通、法法衔接的要求，以法治思维和法治方式惩治腐败[2]。由此，党规国法的协调衔接体现了依规治党和依法治国之间的相互促进作用。

2017年十八届中央纪委七次全会审议通过的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》（以下简称为《监督执纪工作规则》），将党内监督执纪“四种形态”的具体内容作了系统的梳理与分类，并规制了不同类别的程序效果，对我国党内监督机制的优化与完善、党内法规体系的健全与发展起到了长足的推动作用。监督执纪“四种形态”是党内监督执纪的重要参考标准，以监督执纪“四种形态”为抓手，既可抓住党内领导干部这一“关键少数”，躬行践履筑牢“高压反腐”第一道防线，又可形成纪法协同、多元立体的党内监督体系[3]。作为衔接党纪与国法的重要标尺，监督执纪“四种形态”的提出是把握党风廉政建设规律、提升反腐败精准度的主动选择，亦是坚持纪严于法、做好监督执纪问责工作的行动指南①[4]。因此，在党纪与国法衔接协调的过程中，当一部分党员干部因触犯党纪受到问责时，其行为同时又构成职务违法或职务犯罪的，监督执纪往往遵循从党纪处分、政务处置到移送司法机关追究刑事责任的顺位逻辑。

随着国家监察体制改革的不断深化，国家监察立法已经迈入精细化阶段。党内监督从过去的案件办理到常态性日常监督，其转型得益于国家监察职能的整合，从源头上避免了多头反腐带来的案件管辖重构。习近平总书记在党的十九大报告中明确提出，要用留置取代“两规”措施。2018年《中华人民共和国监察法》（以下简称为《监察法》）的出台使得“两规”“两指”等办案手段成为历史。中国共产党在监督执纪方式上遵循了科学发展的规律，即已体现中国法治进程的发展和反腐斗争合法化的深入[5]。从党内法规文本的内容充实效度层面，党中央通过优化党内法规，细化涉及惩戒与问责的规范性文件，不断完善党内监督执纪的规范体系。从《监督执纪工作规则》内容可知，其是对1994年《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》（以下简称为《纪检案件检查条例》）的迭代和升级。而其他诸如《中国共产党纪律处分条例》（以下简称为《纪律处分条例》）、《中国共产党问责条例》（以下简称为《问责条例》）等党内法规文件不同程度地优化了党员干部违纪违规与国家公职人员职务违法的处置协调功能，其进一步丰富了党内监督执纪的规范体系。随着2020年《政务处分法》的出台，国家监察体制改革不断深入，党内监督执纪与国家监察之间更是形成规范适用上的更大衔接空间。

从政治引领的宏观层面，中国共产党确立了党规与国法的协同共治的基本路径，其正当性立基于“以人民为中心”的主体性，即不论党内法规还是国家法律均体现了人民意志并围绕着中国的社会治理实践展开与发展[6]。因纪检监察权存在二元属性，合署办公的纪检监察机制承载了党内监督执纪与国家监察的二元属性。国家监察权力的运行须以党的领导为首要前提，即监督执纪从权力运行效果的广义延伸上对国家监察产生了吸纳作用[7]。由此，在纪法协同治理的实际运行过程中，党内监督执纪仍不可避免地存在着因适用主体重构产生管辖范围交叉重叠的情形。此典型的例证即表现在介乎“罪”与“非罪”之间的“微腐败”行为，其从定性与程序适用两方面均可因办案主体的不同裁量认定方式而引发差异化的处置效果[8]。

相较于触目惊心的巨额贪腐案件，“微腐败”游走在刑罚规制的边缘，其因传统习俗中的人情世故广泛存在于生活之中难以被识别，遑论入罪标准之固定。而伴随着“码头文化”“烟酒文化”“饭桌文化”及“圈子文化”的影响，从微观上界定“微腐败”亦存在着主观认知上的观念偏差与实际执行中的客观困难[9]。由此，基于入罪和出罪的裁量决定由同一主体作出之立法现状，其同体监督使得诉讼外的处置效果往往导致本应“移送司法”被轻缓处置或是本应出罪的却受到刑事追究。而对于界限相对不明的此类“微腐败”行为，须得确立明确细致而又具体的“微腐败”衔接标准。在党规国法共治的协调完善路径中，如何将党内监督执纪“四种形态”间的界限与程序适用标准予以具体化，此既关涉接受监督执纪问责对象的党员基本权利，还可影响监察调查对象即被调查人，乃至犯罪嫌疑人及被告人宪法层面上的公民权利。因此，本文以“四种形态”程序规制的内在要求、纪法衔接的实然现状为切入点，探寻程序规制之优化路径以期为党内监督执纪衔接国家监察的程序完善提供学理参考。

二、监督执纪“四种形态”程序规制之内在要求

基于国家监察中的违纪调查承继了部分的党纪审查调查权，因而须得明确“四种形态”在党风廉政与反腐败建设中的基础定位。在习近平法治思想的深刻内涵中，坚持依法治国与依规治党有机统一是中国特色社会主义法治建设科学规律的集中体现。优化党内监督执纪的着力点在于通过完备的法律规范体系，高效的法治实施体系，严密的法治监督体系，有力的法治保障体系和完善的党内法规体系确保党规与国法的协调统一[10]。“四种形态”在处置效果上的协调衔接，其目的为解决腐败行为在“量的积累”到“质的转变”之间的转化关系[11]。倘若要明确监督执纪“四种形态”之间程序适用的具体界限，则须从“四种形态”之应然内在要求出发，甄别各处置形态之间在程序启动条件上的差异，以此明确适用不同程序形态下的具体规制效果。从党纪立规之目的或功能视角上考量，党内监督执纪指向“问责”，国家监察指向国家权力监督和惩治，二者在逻辑前提、手段方法、程序运行效果以及实现目的上趋于一致。“纪法贯通”的内在要求并非为混同治理路径，而为证成体现人民主体性地位之党的意志转变为国家意志的权力衔接效果。在这一协调过程中，监督执纪的“四种形态”将党的监督与国家监察从刑罚规制以外的效果上形成了本质的统一，因而须从“罪”与“非罪”的二重视角对“四种形态”程序运行之内在规制作进一步解读。

（一）监督执纪“四种形态”并含“入罪”与“出罪”之处置效果

“四种形态”的提出，本质上体现的是党政合署“集中、统一和高效”的反腐机制。而在处置路径上，其遵循之法律逻辑乃“违纪”“违法”到“犯罪”的顺次递进关系。“纪法贯通，纪在法前”传递的信号即党员干部的纪律约束门槛高于法律规制。而多数情形下，在党的事业发展过程中还须秉持“惩前毖后，治病救人”的方针，此亦在“微腐败”的治理经验中感知“防微杜渐”的要义所在。从权力运行程序的主体角色、适用阶段与规制效果观之，“罪”与“非罪”之间的转换必须经由高位阶之法律予以规制。此乃宪法层面上之“法律保留”的体现。质言之，涉“罪”的判断乃由刑事诉讼程序决定，其应遵循司法程序运行的一般规律。党内监督执纪、审查调查与监察处置等程序，在前期的证据收集过程中须对现有之证据资料证成合法性来源进行说理。且还须尊重司法的谦抑性，从而避免司法程序过早介入或审判人员仅根据审查调查结论而形成带有先入为主特征的“预断裁量”偏见。笔者认为，恰是“四种形态”内涵中表明了“严重违纪涉嫌违法立案审查”应当为“极少数”。此从笔者先前提到的“惩罚”与“教育”内在关系可知，这集中反映了党和国家对于党员干部违纪违法行为“入罪”的审慎态度。

（二）监督执纪中“移送司法”之程序裁量须遵循“法律保留”原则

“移送司法”乃第四种形态中最严苛之处置方式，而“立案审查”从语义上既可包括“党纪审查”又可包括监察机关的“监察调查”，甚至还可包括刑事诉讼法上的“立案侦查”。对此，《监察法》第二十二条业已就监察调查措施的采取明确了法定的前提条件，即此可谓之“法律保留”的程序启动限度。正因监督执纪“四种形态”从本质上跨越了党纪审查、监察调查与刑事侦查，规范文本上亦形成了从党内法规到《监察法》《刑事诉讼法》等法律文本的衔接过渡。从监督执纪“四种形态”的程序转换视角观之，依照程度轻重顺次递进的处置形态表述，其将最严苛之“移送司法”置于最末，代表了“法律保留”的底线规则。作为行政法意义上之基础性原则，“法律保留”相较于“法律优位”意义在于将置于公权力下的不对等关系之侵害从程序上予以限制，而执纪监督中蕴含的这对关系亦可作为内部行政关系对待[12]。因此，此种保留不仅要求监督执纪主体不得僭越应有之程序限度即在法定职责范围内就“四种形态”具体对应情形予以甄别并适用“相称”之程序，且还须考量监督执纪与立案调查适用不同性质之程序衔接的解释主体在规范上的“保留”[13]。以行政法范畴中的行政违法行为为例，当前行政裁量之容许范围往往因规范效力层级的多重性产生了适用上之多元选择。因“法律保留”密度泛化使得裁量行政行为适用规范空间得以放大而导致法律文本规制形同虚设[14]。由此，从权利客体的类型上将“四种形态”之间程序适用规范作必要界分，既尊重了“以人民为中心”的政治主体地位，又契合了纪法衔接程序贯通的立法价值导向。

（三）监督执纪“四种形态”下不同权力衔接须符合“程序法定”要求

党纪乃党内法规的重要组成部分，其与国家法律的适用衔接亦须遵循“程序法定”的要求。“程序法定”乃大陆法系国家在法治国形成过程中归纳的司法性原则，其包含有禁止突破权利处分的授权规范，不得自我授权或违反程序运行规则，不得偏离法定要求擅自适用程序，不得类推适用或曲意释法等[15]，对于我国党的监督执纪亦可同样起到相应的约束作用。监督执纪程序运行的基础在于完备的党内法规体系。其与国家权力之间的衔接往往需要建构党纪与国法贯通的协同保障机制方可将党的意志转变为国家意志。而在反腐领域，程序意识更应值得被关注和重视。其因涉及党员权利乃至公民权利之处分，须经由法定程序方得证成其合法性与合理性。倘若程序衔接事由或规范基础不齐备则意味着欠缺必要的裁量基准，此既可造成执纪主体的裁量空间过度宽泛，又可引发处置决定的公正性质疑。基于国家监察体制改革之成效，党的监督执纪转变了过去与检察机关并行的办案思维。因此，随着检察机关大部分职务犯罪侦查权的转隶，“监察全覆盖”的职责范围与合署办公的运行机制将监督执纪从主体上形成了“一元结构”，其前期的审查、调查和处置结论，意味着“违纪”“违法”或“涉嫌犯罪”三种情形之判断，故须得遵循“程序法定”之要求。

三、监督执纪“四种形态”程序衔接之应然困境

监督执纪“四种形态”在党纪审查中的运用须以党内法规为基础依据，而党内法规的规则适用应以党内法规之效力位阶为判断前提，其在类型上涵盖了一般适用规则、冲突适用规则和执纪适用规则[16]。从范畴上论，监督执纪规则属于党内法规的下位概念，性质上具备终局性、惩戒性等特征，适用上须遵循党内法规运行程序的一般性要求。例如，《纪律处分条例》、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》（以下简称为《廉政准则》）、《问责条例》等主要体现了党内法规的教育、问责与惩戒功能。从涉及党纪处分的具体操作执行层面，其可与《监察法》中规定的12种监察措施存在着规则适用的重构，或在衔接至刑事司法过程中其可与刑事强制措施形成实然的效力重构。而监督执纪部门在统筹协调“合署办公”的监察机关时，可对审查调查对象是否进入司法程序享有程序裁量权。由此，须得厘清当前监督执纪“四种形态”间转换过程中存在的程序重构之应然困境，方可在“纪法贯通，法法衔接”的整体脉络中实现程序规制效果。

（一）监督执纪中党纪违反或职务违法的“入罪”可能

承接上部分所述，基于行政权之形态比较，其可援引至党内法规的授权性规范与限定性规范当中[17]。从公安机关“二元一体”的追究机制可知，基于行政违法的处罚权与刑事犯罪的侦查权并行其可享有案件分流处置上的程序选择权，且现有之司法解释赋予了公安机关在行政违法与犯罪侦查之间的程序转换空间。因而，立案标准的相对不确定使得这种程序选择裁量基准的识别难以明确[18]。当前监察实务中，“四种形态”之间从处置程序上并不存在法定的明确界限。根据党纪审查与监察调查的惯常表现可知，当同时存在党纪违反或职务违法的情形时，则党纪处分与政务处分往往处在并行的程序阶段。例如，对于职务违法的公职人员，《政务处分法》第四条明确了“党管干部”的总体原则，在《纪律处分条例》第三十三条亦明确对“受到刑事责任追究”的党员干部同时匹配了党纪和政务处分。针对党员干部的党纪审查与职务违法的监察调查处置方式均可采取谈话提醒、批评教育、责令检查，或者予以诫勉的方式②。

“一元构造”的监督执纪，尽管从权力监督上形成了上下级管理体制，但对于违反党纪或职务违法的部分情形，仍存在着入罪化处理之倾向。例如，“微腐败”行为的界定一般基于涉案金额大小。由于我国东、中、西部地区经济发展不均衡，作为违反党纪或违法的立案标准一般存在着实践运行中的地方差异甚至可称之为罪刑法定之外的“地方保护主义”③。当被审查对象根据刑法尚未构成刑事犯罪时，监督执纪主体因其程序裁量的选择空间可涵盖被审查对象主观态度、已收集证据的预先认定以明确入罪门槛。此背景可自《刑法修正案（八）》颁布直至《刑法修正案（十一）》草案的探讨中探知一二，其在刑事立法导向上体现为个罪的否定评价门槛日趋降低，使得部分行政违法行为进入了刑法评价领域，由此可对犯罪圈形成有限扩张[19]。以此为对照，当“微腐败”行为倘若尚未达到入罪标准时，监督执纪主体以其整合之审查或调查权限，在前期调查基础上形成移送司法之结论还可因欠缺必要说理而缺失正当性依据。由此，单从党纪违反或职务违法的入罪处理之弊论，不仅易对刑事立案标准之确定性产生误判，更有可能模糊了证据审查界限，还可导致程序救济被不当阻却。因此，从限制入罪的角度看，监督执纪“四种形态”之间的程序衔接转换须得辨明“入罪”和“出罪”之具体标准，即究竟何为处置的顶格限度。从调查措施的立法设计上，现行的《监察法》文本并未就职务违法和职务犯罪两种不同调查原因采取区别化的调查措施，此易产生对非罪化调查程序强制处分必要性的探讨④。《纪律处分条例》第二十九条将党纪处分在先的处置逻辑予以明确，其对违纪党员干部科处党纪处分后，具备党员身份的公职人员方得具备进入政务处置程序之条件。但值得关注的是，这一条件尚未从程序衔接的具体条件上进一步细化，由此形成了党纪处分后是否给予政务处分的裁量空间⑤。

换言之，在监督执纪“四种形态”中需要“立案审查”处理的只能是极少数，此在案件数量上占比极小。而中央纪委、国家监委网站数据，2019年第一种形态、第四种形态处理人次均有上升。第一种形态增加14.2万人次，占比由63.6%上升到67.4%；第四种形态增加1.3万人次，占比由3.2%上升到3.7%[20]。从监察实务比较可知，监督执纪“四种形态”的递进逻辑在实际情形中运用十分审慎。而第四种形态的“立案审查”并非意味着天然的“入罪处理”，从广义范畴上还涵盖非罪的党纪审查与职务违法的监察调查。因此，在职务犯罪案件办理的前期监察调查阶段，往往存在着除党纪违反外由于担任较长年限领导职务而形成的持续犯罪行为“滚雪球”效应，这使得“入罪处理”成为第四种形态中的“常态”做法。

（二）监督执纪中职务犯罪的“出罪”可能

在监督执纪的第四种形态处置过程中，还可因模糊了违法与犯罪的界限，将本应以涉嫌职务犯罪立案调查的案件直接降格为党纪违反或职务违法案件对待。此种情形可出现在“微腐败”行为的界定标准设置以及违纪违法证据的认定过程之中。有学者提出，政务处分位居监督执纪的中端，其衔接了党纪处分与刑事处罚。而在“四种形态”转换过程中，因程序处置权存在可操作空间而易形成“以纪代法”和“以罚代刑”的现象。前者表现为，已经构成职务违法的，仅给予党纪处分；后者表现为，已经构成职务犯罪的，却未移送检察机关审查起诉[21]。在“四种形态”转换的过程中，当存在一方代替另一方的情形时，“纪法衔接”自然是难以呈现“法治化”的要求。由域外大陆法系对抗式司法到协商式司法理念的立法转变可知，刑事诉讼程序运行允许检察机关必要的“程序裁量”。而“微罪处分”与“处遇政策”在日本刑事诉讼法修订过程中即已体现了“出罪”的必要性，即改变当事人进行主义中过于重视程序对抗的部分，从而在程序协商的司法理念转变过程中实现效率与公正价值之间的二次博弈[22]。党内监督执纪的“出罪处理”亦同此理，从目的上其乃体现“惩罚犯罪”与“权利保障”并重的刑事政策及司法理念。但在以刑罚为规制效果的刑事诉讼程序启动上，其无须刻意回避刑法的谦抑性，而应尊重刑事司法程序启动要件与判定标准的法定性，此在财产型职务犯罪当中尤为显著。当前刑法中备受诟病的受贿犯罪立案标准学说，广泛存在的“概括数额+情节”与“数额要素否定说”等观点难以在现实生活中针对不同情况受贿犯罪立案数额标准予以统一[23]。鉴于区域经济发展水平不均衡，立案标准呈现出明显的地方差异，这使得受贿犯罪的实质立案标准往往在司法实践中陷于明示、刚性的数额与情节限制。特别是在过去一段时间，部分地区的党纪审查部门实行“退钱免刑”处理方式，实则偏离了程序法定与罪刑法定的基本精神⑥[24]。因此，整合后的监察权将涉及贪贿的违纪违法乃至财产型职务犯罪的监督执纪从程序效果上延展至违纪、违法与移送司法三类处置形态，其优越之处在于同体监督深度契合了“集中统一，高效权威”的反腐体制，但在“入罪”与“出罪”的财产数额判定标准上仍存在着可具操作性的隐性裁量空间[25]。

由党纪审查、监察调查衔接刑事诉讼之程序转换特殊性可知，监督执纪“非罪化处理”通常可能出现在以下几种情形：其一，在监督执纪的立案审查阶段，应当以职务犯罪立案却以职务违法立案的。此不包括因前期调查阶段证据资料有限的情形，而在后期的监察调查中将职务违法转换为职务犯罪。其二，在人身权利的强制处分层面，应当适用留置等法定监察调查措施而故意不适用或选择与涉案情节不相称的轻微调查措施的，此种情形从理论上偏离了近代法治国立法原则中“程序相称”之基本要求。类似该情形之反例常见于“未通知近亲属的秘密拘留”行为[26]。其三，在财产权利强制处分层面，对于涉案财物应当采取查封、扣押或冻结措施而未采取的。此种情形可导致审查、调查或侦查主体因未及时处置涉案财产而被转移的后果，从客观上加重了被调查对象移送司法机关追究刑事责任的前置结论认定之证明负担。其四，从处置结果上回溯，当发现被审查调查对象确实构成职务犯罪时，应当移送司法机关而未移送司法机关处理的。其五，超出法定事项范围作出从宽处罚建议的，等等。此种非罪化处理看似为被处置对象的“权利保障”考虑，实则有悖于适用法律平等的实质精神。“非罪化”处理在一定时期因区别化对待而降低民众对党内监督执纪的公正性期待，甚至在“四种形态”的协调转换中，被调查对象可因避免受到将来更大程度的党纪处分、监察问责或处置乃至刑事追责，形成主动通过“权力寻租”以规避将来责任风险的行为倾向。

基于《监察法》从性质上调整了职务犯罪的立案与侦查，其在审查起诉后方进入实质上的刑事诉讼阶段。因此，在党纪审查与监察调查的前期证据收集阶段，不仅可因监督执纪的裁量弹性空间，使得职务犯罪的“出罪处理”降低了案件审查调查的立案标准，帮助被调查人逃避刑罚制裁。同时，因不相称的程序选择，对前期党纪审查调查中的证据收集实质上形成了不必要的阻碍。

四、优化监督执纪“四种形态”程序衔接之完善建议

因监督执纪“四种形态”之间的顺次递进存在程序性质上之差别，自监督执纪程序运行视角而言，可将各形态间适用的处置标准予以具体化。由此，从监督执纪主体内部强化监督执纪党规的解释权实属必要。同时，对监督执纪、审查调查的党员干部群体，从党规制定和监督执纪上下级主体关联权限范畴考量，还应统筹判断赋予被调查对象必要程序救济权利的可行性。作为党规执纪监督的程序保障制度一环，其对监督执纪“四种形态”能够起到程序再监督的作用，具体内容如下。

（一）明确“四种形态”转换中的特定处置标准

党内监督执纪“四种形态”不论基于违纪违规还是违法，从类型上一般可分为普通程序与自由裁量程序[27]。当涉及哪些情形时，裁量主体可为监察机关，哪些情形则必须为党纪审查部门？现行的《纪律处分条例》与《政务处分法》对此虽作了限定，但仍停留于概括规范而非具体规制。即在一般情形下，在对具备党员身份的公职人员科以党纪处分之后，监察机关同时可就职务违法予以评判。此时问题在于，党内监督执纪程序中的党纪处分的处置标准能否直接套用监察处置规定？学界对此存在争议。有学者提出，监督执纪可参照行政裁量基准和量刑制度。结合具体的违纪情节与法规的不同后果，由统一的党内监督执纪部门设定不同类型或者梯度的参照标准。从具体内容上可涵盖处置标准的制定、决定、执行与后果等方面，即在模糊的监督执纪规则中明确不同形态之间规制效果的边界及其例外[28]。由此，监督执纪通过处置标准的技术构造改良，可形成相对科学的层次化体系，从而保障程序有效衔接的强制约束力。笔者认为，当确立基准设定主体后，不同层级的执纪监督主体可根据差异化形态享有对应程度的处置权限。正如监督执纪裁量基准自身具备的程序价值，应然呈现了违规、违纪、违法情节的“明确化”与党规法律规制后果“层次化”的特点。由程序运行的法定主义之一般要求可知，涉及人身自由、财产权利的干预处分或者宪法意义上对公民政治权利作出强制处分须经由法定程序完成。通过“四种形态”之间效度区分的处置标准（见图1），选择与其相称的处置方式，这不仅体现了狭义比例原则之要义，且为大陆法系国家普遍接受之立法通例[29]。例如针对涉及财产的违纪违法行为，党内监督执纪、监察调查等主体可通过“列举+概括”的方式，以东、中、西部不同地区的职务犯罪案件立案数额为基本参照，进而可对违纪审查和违法调查的立案数额作具体限定。此在不抵触上位规范的前提下，尽可能限缩监督执纪不同形态间程序转换的处置空间，确保程序法定原则得以在边界清晰的处置形态中呈现。

（二）优化监督执纪主体间处置权力的自我约束

图1“四种形态”对应的类型化处置方式

不同层级的监督执纪主体基于“党政合署”形成的上下级监督体制，其从管理效能上体现出较为明显的行政优益特征。当下位阶监督执纪主体存在适用程序不当情形时，可通过党内巡视制度向下级监察机关提出监察建议。通过监察复议、复核以及申诉等方式实现内部监督效能的再强化。相较于内部监督的外部人大质询制度，通过人大质询报告形成的个案监督，虽从外部可形成程序制约，但此种外部监督往往因信息不对称以及程序的终结性而乏力。有学者认为，上下级之间监督行为是否具备可诉性，其应作为监督效能实现的重要评价因素。以行政机关之间上下级监督为参照，将“裁判说理”反推至可诉性依据范畴时，其作为外部监督救济方式的类型之一可平衡内部监督通常出现的“特别权力关系”不对等现象而形成的监督救济之难[30]。在强化再监督效能的过程中，“严防灯下黑”和“刀刃向内”是纪检监察主体内部反腐的政治导向。党内巡视作为一项重要的内部监督制度，对监督执纪中的程序违规和违法可起到强大的震慑作用。不定时抽查案件处理情况与现场汇报等制度，可督促监督执纪主体更加重视执纪程序的合法性与合规性，更可使地方保护主义之下的“陈规陋习”“顽症痼疾”得到及时曝光。

此外，监督执纪可考量构建党纪、监察案件移送的内部报告与程序回转机制。内部报告机制旨在从“党政合署”的机构设置角度实现“内部职责分工”与“权力制衡”的效果。在加强党的政治建设与反腐败斗争的新常态下，抓住“关键少数”，即强化纪检监察领导干部的内部权力约束，这对于协调“四种形态”的处置转换可起到关键作用。监督执纪内部约束机制可考虑构建纪委、监委负责人异地监督办案，运用法治思维与法治方法明确执纪监督的办案标准底线。对于程序变更事项，形成处置结果上报制度，并考虑提级审查批准不仅适用监察留置，还可对于审查调查的案件范围适度扩张。而对监督执纪党规运行过程中存在的程序回转问题，立规解释部门应当充分借鉴现行法律中可供参考的内容，赋予被审查调查对象在申辩、申诉程序中相应的程序救济便利，避免过于原则化的监督执纪规定难以从党规执行的实施层面落脚于基本权利的具体保障[31]。

因此，基于“入罪”与“出罪”两种处置倾向，不同层级的监督执纪主体均须妥善厘清上下级之间的领导与被领导、监督与被监督的双重内涵。当考量“四种形态”间程序衔接的正当性时，党内监督体系建构的科学化水平之高低，关乎再监督效果能否得以顺畅发挥以及被监督对象的程序利益能否得到充分维护和实现。

（三）丰富监督执纪立规解释的具体内涵

依照党内法规责任条款之范畴，指向惩戒、问责功能的党内法规解释权之主体在于中央纪委自不待言，而对于监察法规即由国家监察委员会作出的解释性规范，其解释主体是否应同为中央纪委仍值得探讨[32]。特别是在监察机关自身的纵向立法权配置中，地方监委能否同样具备国家监委的监察法规制定权，这需要从党内法规的立规范畴层面作深度理解。有学者认为，不论回避抑或是肯定，其需明确监察法规与监督执纪党规一致，都从执行效度上应有助于对《监察法》的解释与执行[33]。因监督执纪的程序衔接具备了主体上的合署特征，党纪审查与监察调查在程序运行上并行不悖。从监督执纪主体的自我约束层面，应由不同主体对应不同形态行使监督执纪执行权与党规解释权，从而形成相互监督与制约的关系。此本质上有别于向其他党政机关派驻纪检组进行监督的方式[34]。虽党纪审查部门与国家监察机关“合署办公”，但对于党内法规与监察法规解释权的行使，仍应恪守必要的内部分工规则，以明确不同形态之程序适用应由何监督执纪部门负责解释。换言之，倘若为“移送司法”处置，其应由监察机关而非党纪审查部门对调查程序及其措施的合法性承担相应的解释义务。

在《监察法》实施后，通过规范留置程序，一改以往党纪审查部门在移送司法处置前一直保持适用“两规”的程序状态。这从侧面体现了2019年《人民检察院刑事诉讼规则》修订后第二百五十六条允许检察机关提前介入的法律监督功能。有学者提出，“四种形态”体现的“纪法协同”，是党政协同治理模式向腐败治理领域的延伸。由此，在党纪规范中须强调“法治纪律”要求，可将党纪处置规范予以法治化[35]。

笔者认为，调整监督执纪主体立规解释权，从内容上既可涵盖对党内法规、监察法规及法律之间形成的适用冲突作出具体解释的权力，亦涵盖了监督执纪“四种形态”应由何种主体就程序处置决定向上级部门进行必要说理的要求[36]。例如，在对创制规范、授权规范或执行规范作出具体解释时，党规依据内容上须得遵从“纪法协同”的有效性与法治性。由此，立规及党规解释部门须秉持“纪法同源”之政治前提，优化党内法规责任条款中涉及党纪与国法程序衔接的部分。对于党纪审查和监察调查程序中可能出现的“预断裁量”的空间，应当允许监督执纪有权主体按照证据收集的真实情况，就法定事项范围之程序要件是否符合作出程序适用的合理解释，以避免“入罪”与“出罪”两种倾向阻却程序正当性的实现⑦[37]。

五、结语：“四种形态”转换须遵循党规国法衔接的一般规律

因监督执纪从解释主体层面上体现出复合性与同一性并存的特质，涉及党纪审查部分的党内法规解释主体同涉及监察法规范的解释主体形成了实质上的重构，此种重构并不会影响“合署办公”下的监督执纪效能。受党内法规范畴的外延限制，以顶格处置效果“开除党籍”作为“入罪”评价，党纪审查、监察调查与刑事诉讼间程序衔接，仍须遵从党规执行、监察调查、法律实施以及刑事司法程序运行的一般性规律。对于“非罪”的政务处置，先由党纪处置后，其方得进入监察职务违法评价。此种顺次递进的制度运行逻辑充分体现了“党纪严于国法”的内在精神。由此，在党纪国法衔接的未来完善过程中，监督执纪“四种形态”间的程序衔接，不仅要严格依照党规在审查调查处置决定中限定程序转换之边界，更应从党规解释的角度尤其重视第三种与第四种形态间程序处置的“法治化”要求。

注释：

①2015年9月24日至26日，时任中央纪委书记的王岐山同志在福建调研时首次提出监督执纪的“四种形态”，其内在要求即开展批评和自我批评、约谈函询，让“红红脸、出出汗”成为常态。

②参见《监察法》第四十五条第1项内容。

③当前我国《刑法》规制的职务犯罪立案金额标准存在门槛较低的现实困境，在实际办案过程中部分地区往往在特定期限内通过发布政法工作规范性文件或者通过政法会议纪要、指令的方式提升立案标准。

④关于监察调查措施的适用程序类型化，早在国家监察体制改革试点期间便引起了学界的探讨。其代表性成果包括刘玫：《论监察委员会的调查措施》，载《学习与探索》2018年第1期；卞建林：《配合与制约：监察调查与刑事诉讼的衔接》，载《法商研究》2019年第1期，等等。

⑤参见《纪律处分条例》第二十九条内容。

⑥“退钱免刑”乃个别地区出现“塌方式”腐败以前，根据党纪审查的前期调查结果将受众面较广的被审查对象是否做出积极退赃行为作为是否移送司法处置的判定情节之一，此作为规避刑事立案的变通处理其因合理性依据能否为刑事法律所容许而被质疑。“退钱免刑”从本质上有别于监督执纪“四种形态”，前者的规范依据、认定方式及适用效果均难以与国家监察与刑事诉讼程序运行的应然期待相符合，而仅可作为酌定的量刑情节对待。

⑦以行政裁量为参照，基于行政裁量基准设定的正当性要求，行政立法中亦须就个别基准设定的科学标准进行说理以契合司法审查要求。