一场少为人知的教改实验

南方周末记者 杜茂林发自山西晋中 南方周末实习生 袁小存

2011年12月6日，山西晋中市一所中学课间操，此前一年，当地指标到校的比例已经提高到60％。

视觉中国❘　供图

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★薄弱校、农村地区初中的学生即使在分数远低于城区初中学生的情况下，只要达到最低录取投档线，也能凭借指标进入优质高中。

2021年6月23日，山西晋中市中考落下帷幕。和往年一样，招生继续实行优质高中100%“指标到校”政策，优质高中的招生名额直接分配到区域内初中学校。

按照招生计划，榆次区优质中学榆次一中高中部2021年招生824人，其中有159个指标分配到本校初中部，约占本校初中毕业生的35.4%。位于榆次区张庆乡的张庆中学，虽属薄弱校，全校311个初三毕业生，也分到了36个榆次一中的招生指标。

这项已在全国实行、旨在推动教育均衡的“指标到校”政策，2021年3月曾登上新浪微博热搜。与一些大城市仍把比例控制在五六成不同，晋中在2013年已实行100%指标到校。

改革开放40年时，中央深改办筛选了一批有推广示范价值的创新案例，晋中推动城乡教育优质均衡发展的做法，被列为中央深改办向全国推广的十大改革案例之一，也是山西省截至目前唯一入选案例。

晋中这场探索，始于2001年。从最初的5%，逐渐扩大到60%、80%、100%。作为晋中市教育局原办公室副主任，史进智多年参与相关政策的起草、推进。

2001年，史进智第一次接触到了“指标”的概念。但他没想到，20年后，当初的“指标”改革，演变成了全国性的“优质高中招生指标到校”。

教育部基础教育司司长吕玉刚2021年3月公开表示，要进一步科学编制普通高中招生计划，完善指标到校政策。

减少“僧”的数量

二十年前，史进智还在晋中下辖的平遥县岳壁乡教委工作，对“分配指标”虽感到陌生，却也容易理解。

“当时农村适龄儿童的辍学率比较高。”史进智说，虽然义务教育法已于1986年实施，但对农村教育，大家还普遍处于担忧之中。

21世纪初，国务院接连召开了全国基础教育工作会议和全国农村教育工作会议，提出了加强农村教育、改造薄弱学校、缩小差距等计划。有关教育平等思想、公平思想、科学发展等一时成为主流话题，并催生了一系列实践，在晋中也不例外。

如何加强农村教育？晋中的教育部门分析认为，要让农村孩子看到读书有奔头，才可能让他们重新回到学校里。于是，市里决定，高中招生指标向农村倾斜5%。

事实上，晋中不是最早搞指标到校的地方。早在1997年，山东招远已经有所探索，晋中也借鉴了他们的一些做法，并在全市推广。

晋中市太谷区教科局副局长李成英向南方周末记者表示，这么做是为了防止农村薄弱校的学生流失，激发农村办学潜力。

当过乡村教师的李成英，1996年到教育局工作，那时的太谷区还叫太谷县。他发现，随着“指标”政策执行，有的农村学生到了高中后，发展潜力还很不错，只是因为农村缺乏师资和对基础教育的重视不够，才导致他们在初中阶段没有脱颖而出。

到2004年，太谷县再往前迈一步，指标扩大到了20%。李成英至今仍用“胆战心惊”形容做决定时的心情：“主要是担心城里学生父母不认可。”

李成英担心的情况并未出现。但新的问题却产生了：由于城乡教育资源不均衡进一步凸显，择校热高烧不退。

在晋中市榆次区，当时的榆次八中算薄弱校，每年有300名初中招生计划，却只能招到150人。而同区的榆次五中是省级示范初中，由于大量择校生的涌入，班容量平均七八十人，最多的时候，一个班甚至达到120多人。

作为市中心城区的榆次尚且如此，县城中学生源流失就更为严重。越来越多的家长投身城市“盲流大军”，当起“陪读”。

“择校热”衍生的问题不仅是托关系，乱收费、高收费也开始四处滋生。

每到招生季，教育局领导的手机就不敢开机，人也不留在办公室。“一开机，全都是托关系想择校的。”晋中市教育局副局长贺利捷告诉南方周末记者。

问题产生的原因被诊断为“僧多粥少”，在这个改革关口，是提供更多的“粥”，还是减少“僧”的数量？

多数地方政府选择增加“粥”的供应，引进创办优质学校，满足家长的择校需求。

晋中却选择了另一条路径，提高薄弱校办学质量，以减少想择校的学“僧”数量。这意味着要让学生从优质初中回到相对薄弱的学校、推动学生“回流”的指标到校政策，再次被推到改革前沿。

反对者

在随后的几年，指标到校的比例缓慢提升，具体的招生政策也不断完善。

晋中规定，享受到校指标必须同时具备四个条件：一是在招生划片范围学校就读，二是在该校建有正式学籍，三是3年都在该校就读，四是必须是应届初中毕业生，择校生、借读生没有资格享受。

改革似乎总伴随着妥协。更为严苛的条件出来后，找教育局长的电话又多了。多数家长还是想让孩子择校。

“其实，办法都是逼出来的。”史进智回忆，在那种情况下，领导们想出了一招，那就是允许你择校，但前提是，择校学生及其家长必须签订一个自愿放弃享受指标到校的承诺书。

“百姓的需求满足了，改革的原则没违背。”史进智笑着回顾这些场景。

事实上，随着初中学校间差距的不断缩小，在初中阶段择校要承担很大的风险，后几年几乎没人再敢择校了。

作为一所薄弱初中，榆次区王湖中学成了政策的受益者。王湖中学原校长闫汉卿还记得，2008年政策出台后，该校还是有七十多个学生留不住，去了办学质量更好的学校，她像销售员一样，到王湖中学划片区挨家挨户宣传、做承诺。

“能否考上重点高中，是家长最关心的。”闫汉卿对南方周末记者说，他们邀请家长到课堂旁听，看老师们的工作状态，并解释政策，“即便去好的学校，高中指标只有这么多，在那里考上的难度更大，还不如留在本地”。

2010年，晋中将比例提高到60%。这一年，教育部联合7部委发布的文件中，第一次出现了“把优质高中招生名额合理分配到初中”的说法。

上级有了明确态度，晋中计划跳过70%这道线，在2011年把比例提高到80%，2012年达到90%，到2013年彻底实现100%指标到校。

参与文件起草的史进智回忆，《晋中市2011年教育工作要点（讨论稿）》这样写了，但在征求意见后，有人说该制度是“坐井观天”，如果这样搞，以后优质高中学校就选不出来好的“苗子”了。

担忧并非毫无道理，改革从来都很难在没有人利益受损的情况下，可以使其他人变好。指标到校实质上取消了全市统一分数线，薄弱校、农村地区初中的学生即使在分数远低于城区初中学生的情况下，只要达到最低录取投档线，也能凭借指标进入优质高中。也就是说，考分更高的城区学生，反而有相当一部分人无法进入更好的高中就读。

反对者中，顶着高考压力的高中校长们声音最大，如果指标到校的比例达到了100%，意味着他们不能面向全区（市、县）“掐尖”，最终影响高考成绩。

当然，这背后也有校长对“权力”的考量。用晋中市教育局一位干部的话说，“以前校长权力多大？现在规定定死了，谁被录取，你到学校门口一看名单就行了。”

但校长的意见不能不重视。史进智记得当时拿着文件去找时任教育局局长鹿建平说：“有领导觉得步子迈得太大，直接跳过了70%，能不能缓缓？”

局长想了想：不是觉得跳过70%太快吗？那就不要90%，2011年和2012年两年，都按照80%搞，让它看起来慢了一点。

“择校热”降温后，很多地市的教育行政部门人员到晋中参观，有的人并不觉得他们的办法有多好。“办法其实大家都知道，关键就看是否有勇气破除阻力。”史进智说。

“受害者”

相比学生大量回流的薄弱学校，作为优质初中代表的榆次五中被认为是改革的“受害者”，受到指标限制，初中招生时生源数量明显下降。

“一个班现在平均50个学生。”如今已是榆次五中校长的闫汉卿说，但老师也有更多精力去教授学生。

2020年，榆次五中有初三学生600名左右，榆次区最好的两所中学是榆次一中和二中，两校分别向五中下达了86个和80个高中招生指标。这就意味着，在指标之外，分数再高也进不了。

这是指标到校政策受到质疑的原因之一。史进智记得，矛盾最为激烈的时候，榆社县有人找到省级媒体告状，觉得不公平。

但“改革不能改着改着，强者越强，弱者越弱”，这是晋中教育系统多数人的共识。

多年下来，晋中的家长们也习惯了。一位孩子正上五年级的妈妈告诉南方周末记者，她不反对指标到校政策，应该给薄弱初中的孩子更多机会。但她还是更看好榆次五中的教学质量，便早早买了附近的“学区房”。

不只是榆次五中，某种程度上，榆次一中、二中也是“受害者”，因为它们的高中部不能再在全区“掐尖”，不得不接受一些成绩较差的学生。

“对老师的要求也更高了。”榆次二中高中政治课老师郑鹏告诉南方周末记者，以前学生成绩更好，现在学生之间成绩差距比较大，怎样去把学生都教好，是个挑战。

榆次区某高中老师对南方周末记者说，起初老师们很不适应，身心俱疲，找校长反映过。校长说这是政策，不理解也要执行。到后来，老师也就习惯了。

为了避免从相对薄弱的初中来的学生知道和其他同学的分数差之后有了自卑心理，榆次二中干脆不披露学生的中考成绩，连班主任都不知道。一位榆次二中高中化学老师告诉南方周末记者，他只好私下里问学生，“因为总得知道，学生（进校后日常考试）相比于中考时的成绩，是否进步了”。

晋中多位高中校长告诉南方周末记者，实行“指标到校”后，高考升学率并未因生源质量变差而下降。以榆次二中为例，这几年二本录取率稳中有升，稳定在50%-60%之间，一本录取率一直保持在20%多，从没有下降过。

整体数据也可以佐证改革的成绩。晋中市教育局局长张海荣告诉南方周末记者，总有人担心晋中搞指标到校、搞均衡发展以后，进入一流大学的学生数量会下降。但实际上，“我们这5年来一直有统计，全市进入‘985和‘211高校的学生从一开始的一千多人增加到了三千多人”。

2020年，晋中历史性地实现了下辖11个县（区、市）都有考生裸分达到北大、清华录取分数线。

“但压力一直都存在。”榆次二中副校长崔晓东说，因为要在生源质量下降的情况下，保证教学质量不下降，甚至还有提升。

内在平衡与新的力量

晋中的教改实验，不仅让“择校热”降了温，也带动了全市义务教育的均衡发展。

2013年，全国义务教育均衡发展现场经验交流和工作推进会在晋中市召开。贺利捷记得，当时教育部基础教育司的官员评价，全国义务教育面临的诸多矛盾和问题，都在晋中找到了答案。

但成绩背后，对“政策可能导致低质均衡”的质疑从未中断：如何避免有指标保证的中学因此疏于管理、忽视教学质量？优质高中生源质量下降，如何让当地学校在全省乃至全国冒尖？

贺利捷解释，晋中在下达指标时，不搞平均主义，实行“绩效分配”，不低于60%的指标按照学生实际参加中考人数分配，属于“均衡性指标”，30%依据对初中学校的综合质量考核结果进行分配，属于“奖励性指标”，还有10%的“倾斜性指标”，对实际录取人数完成了到校指标数的学校，平均分配。

此外，全市各区县也设定了最低录取分数线。这意味着，薄弱初中的学生即便在指标范围内，若分数没有达到最低录取线，也不予录取。

2017年，张海荣就任晋中市教育局局长。为了防止城乡义务教育低水平均衡，他着手完善评价体系，设置了“县域内城乡差异度”和“市域内市县差异度”，让城市学校和农村学校的发展水平作比较，让山区县和平川县的义务教育的发展水平作比较，以此衡量县域内义务教育均衡发展水平。如果城乡发展水平与全市的水平落差大，说明这个县（区、市）优质的目标就没有实现。

同时，还设置了一个有关学校全面发展的考核指标。

“比如一所学校，有100个到校指标，那校长、老师就只管前面100人，后面的人不管，这样肯定也不行。”张海荣说，当地一方面根据这些考核，每年重新分配激励指标；另一方面，对考核不合格的校长，予以免职。

向农村、薄弱学校倾斜，注重城乡公平，效率的牺牲在所难免。

贺利捷说，相对于许多地区有集优质生源于一校的“超级中学”，晋中没有一所全国知名的中学，但每个县区至少都有一所当地百姓认可的普通高中。

晋中市中心城区北部与太原接壤处坐落着山西大学城，2015年开始，已有太原理工大学等10所院校入驻，占地9900亩，入驻师生近20万人。

2019年，为适应太原晋中同城化发展趋势，服务山西大学城教职工子女接受教育，晋中引进了山西大学附属中学，成立了山西大学附属中学晋中学校。

张海荣解释，经过20年改革，晋中已经达到了一种内在平衡，所以引进一股新的力量，希望能和现有的中学发生碰撞，刺激当地教育理念的更新。

不过，口子是慢慢打开的。山大附中晋中学校目前主要面向榆次区和大学城招生，同时，给了它75个面向其他10个县（市、区）招生的指标。

“从结果来看，75个指标没有用完，说明老百姓对本区县的教育是满意的。”张海荣说。

2021年，山大附中晋中学校分配给其他10个县（区、市）的指标减少为50个，2022年会再减少25个，到2023年，将不再到榆次区以外的县（区、市）招生。

在张海荣的规划中，晋中既要通过取得的鲇鱼效应，来激活区域教育改革活力，又要采取坚定有力的措施，保护好地方教育生态。

晋中教育界多位接受南方周末记者采访的官员表示，对于山大附中晋中学校这股新的力量是否会影响当地均衡的教育生态，他们心存疑惑。