云南省农村水源保护助力精准脱贫探索

蓝平 杨美临

摘 要：2020年是脱贫攻坚决战决胜迎接大考的关键之年，农村饮水安全作为脱贫攻坚“两不愁、三保障”的重要内容之一，是筑牢“民生底线”的重要一环，其成败与否事关高质量打赢精准脱贫攻坚战和全面建成小康社会的成色和底色。当前，云南省已采取了一系列农村饮水安全巩固、提升和保护工程，但在贫困地区水源地保护过程中，仍然存在农村饮用水水量和水质保障工作任务繁重、农村水源保护与扶贫开发存在现实矛盾、跨区域供水产生被动贫困等问题。面对农村水源地保护的现实困境，在脱贫攻坚大背景下，该文提出了增加农村饮水安全专项扶贫资金、接续推进全面脱贫与绿色发展有效衔接、建立跨区域水源保护生态补偿长效机制等对策建议，以确保云南省农村饮水保护工作成效经得起历史和人民的检验。

关键词：精准扶贫;水源保护;生态补偿;绿水青山

中图分类号 F323文献标识码 A文章编号 1007-7731（2021）11-0009-04

党的十九大报告中提出：要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战，使全面建成小康社会得到人民认可、经得起历史检验。精准脱贫、污染防治作为决战决胜全面建成小康社会必须打赢的两大攻坚战，事关国家生态安全，关系人民福祉，关乎民族未来。贫困地区群众在逐步实现共同富裕的同时有日益增长的优美生态环境需要，而安全饮水又是脱贫攻坚“两不愁三保障”的重要任务和底线，因此，协同推进贫困地区精准扶贫和农村饮用水水源保护，是实现农村美、农民富，让广大农民获得更多的获得感、幸福感、安全感的重要机遇，也是决战脱贫攻坚和同步建成小康社会的基本前提和重要基础。

云南是集边疆、民族、山区、贫困“四位一体”的省份，目前仍有滇西边境山区、乌蒙山区、迪庆藏区、石漠化地区4个集中连片特困地区，共涉及全省15个州市91个片区县，是我国扶贫攻坚的主战场之一。“十三五”以来，云南省委、省政府已连续3年将农村饮水安全巩固提升工作列为十件惠民实事之一，要求全面加强农村饮用水水源地规范化建设，全面推进农村饮用水水源地的“划、立、治”工作，过程中取得了阶段性成效，同时也遇到了各种困难和挑战。牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念，坚定不移走生态优先、绿色发展之路，才能筑起贫困地区农民饮水“安全网”，让贫困地区贫困人口从生态环境保护中稳定受益，从而实现脱贫攻坚和保护生态环境的双赢。

1 云南农村饮用水水源保护工作取得阶段性成效

“十三五”以來，农村饮水安全巩固提升工作得到了云南各级党委政府的高度重视，全省脱贫攻坚工作已经将农村饮水安全保障作为解决“两不愁三保障”突出问题加以高度重视。2019年，云南省共计下达农村饮水安全巩固提升投资计划11.03亿元。截至7月底，累计完成投资16.20亿元，巩固提升177.50万农村人口的饮水安全保障水平，其中建档立卡贫困人口5.74万人，提前完成省政府下达的100万农村人口饮水安全巩固提升任务。全省存在饮水安全问题的建档立卡贫困人口减少1.45万户5.74万人[1]。

自2019年实施水源地保护攻坚战以来，云南省已完成了全部县级及以上地表水型饮用水水源地清理整治工作以及不达标水源水质达标方案分类制定工作;累计摸排乡镇级及以下集中式饮用水水源地1862个，327个千吨万人饮用水水源已完成308个保护区划分方案技术审查，全省共排查上报534个问题，涉及73个县248个千吨万人集中式饮用水水源地;目前正在全面推进乡镇级集中式饮用水水源地“划、立、治”工作，即开展饮用水水源保护区划分、设立水源保护区标识标志、整治水源保护区内环境违法问题，为保障全省饮用水水源地水质安全打下了坚实基础。

2 云南农村饮用水水源保护工作面临的困难和挑战

2.1 水资源分布不均对农村饮用水保障带来严峻挑战 云南省94%以上国土面积为山区和高原，贫困地区自然地理条件复杂、人口居住分散，经济社会发展水平不高，供水工程投资需求大，工程建设标准低，不具备条件的地区只能采取分散或单村供水工程等措施解决饮水问题。同时，云南水资源时空分布极不均匀，不同年份平均降水量最大相差可达10多倍，山区、半山区等贫困地区水源多靠降水，季节化缺水情况比较严重。自2020年以来，云南遭遇10年来最严重干旱，截至4月中旬，全省100条河道断流，180座水库干涸，因旱造成147.7万人饮水困难[2]。

云南省现有农村人口有3583.36万，占比云南全省总数的81.2%。目前的供水方式主要有以下几种：（1）用水人口高于200人的地区采取集中供应，供水人口约1395.05万人;（2）用水人口低于200人的建设引水工程实行联户供应，供水人口约57.69万人;（3）单户用水采用水井以及集雨水池或水窖，供水人口约501.80万人;（4）暂无供水设施的直接取用泉水、河水以及坝塘水，供水人口约1109.59万人[3]。

比对2018年云南省县域年末总人口及全省农村分散式水源地供水人口，云南省112个县（剔除异常数据）人均GDP与农村分散式水源地供水人口比例负相关，相关性系数为-0.49，即人均GDP越低的地方其分散式供水人口比例就越大。这也充分反映出云南贫困地区分布与水资源禀赋条件高度相关的现状，很多地方穷在水上、难在水上，脱贫的出路和希望也在水上。具体关系见图1。

2.2 水质不完全达标对农村饮用水安全带来不利影响 根据云南省水文水资源局对农村水源水质的监测资料分析结果[5]，云南省水源总体上水质较好，基本上未受到重金属等化学元素方面的污染，只有部分地区由于本底含有铁和锰，在检查中有超标现象，占比为6%;由于受农村生活习惯、畜牧业、土地类型、植被覆盖等影响，水源水体中微生物较多，细菌和大肠菌群普遍超标，占比为83%;雨季水体混浊度较大，有机质较高，雨季和旱季水质相差明显;受自然状况、人口分布的影响，农村饮用水水源与人口分布重叠性小，水库、坝塘的受益人口少，农村饮水主要以箐水为主，水库、坝塘为辅，水窖为补。水源水质影响参数主要为感观指标和细菌指标，其次为铁、锰指标。云南省生态环境厅2019年第4季度对已划定的308个千吨万人饮用水水源地开展的例行监测数据显示，地表水型饮用水水源地水质达标率为96%，主要超标因子为总磷，部分水源地硫酸盐、铁和锰出现超标;地下水型饮用水水源地水质达标率为76.7%，主要超标因子为总大肠菌群和菌落总数，部分水源地溶解氧和亚硝酸盐出现超标。乡镇级及以下农村饮用水水源地水质监测工作尚未开展。

2.3 农村水源保护范围内保护工作与脱贫发展之间存在现实矛盾 我国实行饮用水水源保护区制度作为饮用水水源污染防治的核心制度，规定了划定饮用水水源保护区，其目的是防治饮用水水源地污染、保证水源地环境质量。目前，补齐农村饮用水水源地规范化建设短板不仅是保障群众饮用水安全的当务之急，也是全面实现小康的基本要求。对于这项工作而言，重中之重是尽快解决饮用水水源保护区划定不清、边界不明、污染源不清、整治要求不明等问题。2018年11月，生态环境部、农业农村部联合印发的《农业农村污染治理攻坚战行动计划》（以下简称《计划》）提出了到2020年行动目标。其中，就农村饮用水水源保护，《计划》提出，将开展农村集中式饮用水水源地环境状况调查评估和保护区的划定。《云南省水源地保护攻坚战实施方案》也对农村水源地环境保护工作做出了安排部署。

云南省农村水源地的“划、立、治”往往受历史及现状的影响，无法“一刀切”照搬城市集中式饮用水水源环境保护工作做法，更不能进行绝对僵化的整治和保护，否则将导致农村水源保护工作陷入被动而无法实施。古人云：“水者何也，万物之本原也”，自古以来，人类就懂得择水而居、沿河湖而居的生存方式。农村饮用水水源地周边普遍存在原住居民、农业种植、畜禽养殖、牲畜放牧及农家乐、渔家乐等，而为涵养水源、保护水质，水源保护区不能发展有污染的工业企业和服务业，也无法支撑化肥、农药污染的大规模农业开发，这就将水源保护区的经济发展模式限制于很小范围内，从而制约了贫困地区的经济发展，突出了农村水源保护与扶贫开发之间的矛盾。

目前，国家暂未出台关于农村饮用水水源环境保护方面的法律法规及政策性文件，相关工作仍参照城市集中式饮用水水源实施。例如，对于饮用水水源一级保护区原住居民的搬迁问题，生态环境部《关于答复全国集中式饮用水水源地环境保护专项行动有关问题的函》（环办环监函〔2018〕767号）中，规定“原住居民住宅允许在饮用水水源保护区内保留，其产生的生活污水和垃圾必须收集处理。”有原住居民就有农田耕作，而对于一级保护区内农业种植要求“严格控制农药、化肥等非点源污染，并逐步退出。”云南省农村水源地一级保护区内不同程度存在原住居民或自然村庄，周边粮食作物和经济作物种植普遍，一旦限制或者退出农药、化肥使用，耕地将面临减产或绝收，从而影响脱贫攻坚进程。云南省农村饮用水源保护是一个比较复杂的问题，如何实现水源保护与脱贫攻坚的双赢，更好地维护当地群众的现实利益是当前脱贫攻坚面临的工作难点之一。

2.4 跨區域供水产生水源保护区所在地居民的被动贫困 云南省水资源的分布不均衡，城市发展需水量急速增长，“资源型缺水”和“污染性缺水”迫使城市向周边调水，使得城市水源地，跨行政区的水源建设成为常态。全省43个地级集中式饮用水水源地和174个县级集中式饮用水水源地大多位于农村地区，如昆明市的云龙水库、清水海水库，昭通市的渔洞水库等。为了保证城市饮用水安全而划定饮用水水源保护区，由此很多贫困农村地区失去赖以生存的产业，“有林不能伐、有鱼不能捕、有矿不能开、有畜不能养”，甚至不得不搬出原居住地，导致区内经济社会发展严重受限且缓慢，财政收支难以平衡，甚至加剧了地区贫困。

城市水源地位于农村，农村居民和当地政府成为水源保护的主体，而饮用水水源地保护措施主要为保护区划定、排污口封堵、工业企业关停整治、边界标示、水环境质量监测等，缺少水源地保护、涵养、治理、修复及与农业农村生产生活关联等系列的可持续发展的综合规划。饮用水水源保护区内的政府及居民负有保护水环境的义务，却未得到应得的权益和补偿，严重影响了当地农民保护水源的积极性和主动性。农村饮用水水源保护区与其他地区享有同等的发展权，水资源和水质保障的反哺机制的缺失，使得广大农村地区为保护水源地出现的经济发展限制未得到合理补偿，导致水源保护区及周边村民被动贫困，正在逐步拉大与区外平均生活水平的差距。

3 确保高质量完成农村饮用水水源保护精准脱贫

3.1 增加农村饮水安全专项扶贫资金 云南省作为全国扶贫主战场和干旱缺水大省，农村饮水水质水量保障不足，亟须国家通过加大农村饮水安全专项资金投入，解决“两不愁三保障”中突出问题，用于农村安全饮水工程提升巩固，向符合条件的解决农村饮用水安全保障数量和保证水质的项目重点倾斜，进一步兼顾和统筹解决脱贫难度较大的非贫困县、非贫困村饮用水安全突出问题，确保脱贫攻坚不留死角，有效防止返贫和新致贫发生。

保障饮水安全是事关贫困群众身心健康的重大民生工程，通过实施贫困地区供水工程、建设分散式供水净化设施，划定饮用水水源保护区、设立标识标志及清理整治水源地环境问题，开展贫困地区饮用水水质检测、水源地风险评估及风险防范工作，按照“保水量、保水质、防反复”要求，精准对接、因地制宜。为保障农村饮水安全保障资金的落实，地方政府应建立饮水安全保障工作联动机制，层层夯实责任，统筹做好资金筹措、加快工程建设、健全完善运行管理制度机制，对农村饮水安全工程坚持水质、水量、方便程度、保证率“四大标准”，坚持水源、水质、水厂、水管、水窖、水表、水价、水费“八水齐抓”，确保云南省农村饮水安全达标。

3.2 接续推进全面脱贫与绿色发展有效衔接 充分认识脱贫攻坚政策与饮用水水源保护制度是相辅相成，实事求是的将水源保护和维护群众利益有机结合起来、统一起来，既要通过农村饮用水水源保护促进精准脱贫，又要通过扶贫开发政策引导困难群众通过生态项目实现脱贫致富，以高质量发展实现高水平保护、以高水平保护促进高质量发展，推动贫困地区形成绿色生产生活方式。

一是重视云南省贫困水源区生态农业的发展。积极转变发展思路，以特色生态农产品为重点，注重特色化、生态化、有机化发展，提升绿色农特产品的市场竞争能力。二是结合云南省旅游资源优势，重视贫困水源区生态文化旅游业的发展，支持发展生态农业、有机农业，规范引导种养业、扶贫农家乐、渔家乐等乡村旅游产业，在法律法规允许范围内以生态景观打造水源区生态文化旅游线路，以感恩文化打造饮水思源线路等，将“绿水青山就是金山银山”生态旅游理念转化成脱贫攻坚优势。三是推动实施“一保两治三减四提升”，即保护农村饮用水水源地，治理农村生活垃圾和污水，减少化肥、农药使用量和农业用水总量，提升农业面源污染超标水体水质、农业废弃物综合利用率、农村生态环境监管能力和农村居民生态环境保护参与度，由此带动贫困乡村经济的发展。四是统筹考虑农村饮用水源保护。“山水林田湖草是一个生命共同体”，用系统、整体思维来保护和修复涵养水源的森林、湿地、河流、山地等水生态系统，以实现生态环境的全面改善，助推脱贫攻坚。

3.3 建立跨区域水源保护生态补偿长效机制 目前，云南省主要通过对供水地实施环境管制措施实现饮用水水源保护，尚未全面建立受益用水地的生态补偿机制。扶贫不是对穷人的恩赐，而是贫困者发展权利的回归，这就要求从更高层面协调解决饮用水水源地生态补偿问题。饮用水源地生态补偿旨在对供水地的生态保护行为，按照“谁受益，谁补偿”的原则给予补偿，激励当地保护区域生态系统服务功能，促进社会发展与生态保护相协调。生态补偿与脱贫攻坚地域范围的重叠，能使生态补偿的经济效益辐射到饮用水水源地的贫困人口，有利于脱贫攻坚，但缓解贫困并非生态补偿的目标，更为重要的是探索生态补偿平衡经济利益与生态利益的协调机制，实现生态文明与经济建设的良性互动。

云南省饮用水水源地生态补偿需要在明确补偿主体、健全补偿机制、探寻多元补偿方式及完善生态补偿效益考核的进程中，探索促进供水地及用水地之间生态环境和经济社会协同发展、共同促进的补偿模式。（1）对于处于水源涵养重要生态功能区的饮用水源地，由于受益范围广且贫困程度较深，可由受益地方政府和中央政府共同作为补偿主体进行生态补偿，以实现资源和政策向重要水源涵养功能区的倾斜，推进饮用水源地贫困地区的脱贫进程。对于其他的饮用水源地，依据其受益范围确定生态补偿的主体。（2）健全补偿标准和财政转移支付制度，以直接成本为补偿标准，逐步增加机会成本、生态系统服务价值等考量因素，保障饮用水源地民众的经济水平得到切实改善。同时，完善区域间的横向转移支付制度，并以环境税费等保障财政投入的稳定增长，通过提高均衡性转移支付系数等方式，增加对重点地区的财政投入，助力贫困地区民众脱贫。（3）开辟多元化的融资渠道和补偿方式，推动受益地和供水地通过协商方式建立横向生态保护补偿机制，鼓励受益地和供水地通过水权交易、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区、生态旅游、生态基金等方式建立横向补偿机制，实现生态补偿与扶贫开发的有机结合。（4）加强对饮用水源地生态补偿效益的考核，设定生态补偿扶贫资金绩效目标，细化量化為经济效益、生态效益、社会效益、可持续影响和补偿对象满意度等绩效指标。

4 结语

农村饮用水源保护作为精准扶贫的一个方向，关系到千千万万农民群众的生活保障。习近平总书记指出“发展不能破坏生态环境是对的，但为了保护生态环境而不敢迈出发展步伐就有点绝对化了。实际上，只要指导思想搞对了，只要把两者关系把握好、处理好了，既可以加快发展，又能守护好生态”，因此，只有在这种精神的指引下，才能有效达成脱贫开发与农村饮用水源保护的平衡关系。对于云南省农村饮用水水源地保护和脱贫攻坚而言，必须真正牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念，坚定不移走生态优先、绿色发展之路，方能妥善处理好“先天不足”“后天失调”的问题，从而实现脱贫攻坚和保护生态环境的双赢，为坚决夺取脱贫攻坚战全面胜利作出新的更大贡献。

参考文献

[1]云南省水利重点工程建设提速[EB/OL].[2019-08-28].http：//www.gov.cn/xinwen/2019-08/28/content_5425146.htm.

[2]云南工程性缺水严重规划七大重点水利项目补短板[EB/OL].[2020-04-26].https：//m.gmw.cn/2020-04/26/content_1301180576.htm.

[3]翁绍龙.浅析云南省农村饮水安全现状及对策[J].建筑学研究前沿，2017，32.

[4]沈明蕊，施凤宁.云南农村饮水达标关键因素及水处理工程研究[J].人民长江，2017，B06：51-54.

（责编：张宏民）