浅谈服务型审计行政指导在基层审计工作中的应用

闫峰

服务型审计行政执法也即审计行政指导，是指审计机关在审计职责权限范围内，以提示、辅导、约谈、建议、回访等非强制方式，依法促使审计对象作出或不作出某种行为，从而实现审计监督目的的行为。是目前审计机关探索出的一种新型的、方便灵活和行之有效的管理方式，为推动审计领域制度建设、促进审计行业发展、推进审计职能到位等发挥积极的建设性作用。审计行政指导也是审计机关积极践行习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略，坚持党的建设和业务建设“融合抓、双提升”工作布局，把法治政府建设融入审计监督各环节、全过程，努力以审计法治建设高质量促进审计工作高质量，以审计工作高质量服务保障当地经济高质量发展的重大举措。

近年来，笔者在基层审计工作中发现，审计行政指导中的作用愈加突显，较之于常规审计所具有的强制性、处理处罚性等刚性执法特点，审计行政指导因其自愿性、服务性、柔和性更能为审计对象所接纳。

一、审计行政指导在基层比较重要的原因

（一）基层财务人员业务素质和理论水平较低，会计基础薄弱。基层单位财务人员素质和水平的参差不齐，造成审计对象财务管理状况千差万别。审计中发现，基层单位绝大多数财务人员并非通过合理渠道从事该专业，而是通过各种人脉关系进入，所以在政策理论、业务素质等方面存在明显的不足和欠缺。特别是党的十八大以来，随着各项财经政策、财务法规的不断更新出台，对财务人员提出了更高的要求和标准。而基层单位从事财务的人员由于缺乏学习培训的积极主动性和控制财务风险性，使审计人员在审计过程中发现各基层单位问题形式多样、漏洞百出。也就促使审计建议更能发挥其指导性和针对性的重要作用，审计对象在现场审计至审计结束相当一段时间内都能发挥审计辅导和建议的作用。

（二）是建设法治政府和服务型政府的需要。“奉法者强则国强，奉法者弱则国弱”， 党的十八届四中全会提出了全面推进依法治国的全新理念;十九届四中全会强调坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高党依法治国、依法执政能力。可见依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。而全面依法治国，不仅要有力度，更要有温度。审计机关从全面贯彻中央、省、市建设法治政府需要和审计工作实际出发，积极推进审计行政指导，把它作为传统审计刚性执法的重要变革和补充，以其方式方法的灵活性和程序的简明性，为审计对象提供便利高效服务，更好保护和增进审计对象的合法权益。也弥补了随着经济社会的发展变化而出现的“无法可依”现象，促进了依法治国，是提高国家治理能力的一个重点方面。

（三）能更好地维护财经秩序，树立审计机关良好形象。目前，河南省根据审计工作实际，已探索出一套科学实用的审计行政指导办法及运行模式，并在审计工作过程中加以有效运用和开展。审计行政指导运用实践表明，审计行政指导模式是审计对象自愿接受的，该模式更加切合审计对象的心理需求，避免了审计机关和审计对象的“敌对性”，同时也更能凸显审计机关的服务职能，符合落实执政为民理念、建设服务型政府的要求。应该说，科学开展审计行政指导工作，对树立审计良好形象，营造良好审计环境，推动当地社会和谐发展和提升审计工作质量等方面都将起到重要的、积极的作用。

二、基层审计行政指导的主要方式

笔者根据多年基层审计工作实践，认为基层单位最常见的审计行政指导方式有以下几种：

（一）审计提示。从党的十九大报告提出的要改革审计管理体制，到习近平总书记在中央审计委员会第一次讲话中指出的要深化审计制度改革，解放思想，与时俱进，再到胡泽君审计长在整训动员讲话中强调的审计人员要着力提升各方面的能力，可以看出，审计机关从上至下都要创新审计理念，从单纯的强制性检查、审核、追究、问责转变为对审计对象可能出现的问题进行告知、提醒，对审计对象正在发生的违反审计法和国家规定的财政财务收支行为进行劝阻制止，引导审计对象遵守国家法律法规。这种审计提示的方式在基层审计中屡见不鲜，如在对某单位进行审计时，账务资料出现大量的办公费票据，而且这些票据并没有附相关的明细清单，经调查询问相关人员了解到，这些票据都是变通的费用，因为平时工作中会碰到一些零星招待、修理、出差等费用，而收款单位提供不了相关发票，该单位人员又不能公事掏私人腰包，只有将这些费用进行统计，统一花钱购买发票入账。审计人员在了解清楚这些情况后，告知该单位这是典型的“变通发票”行为，是违反国家财政法规的，要立即停止這种违反规定的行为。

（二）审计辅导。审计辅导也即审计机关根据审计对象的特点或申请，积极发挥审计监督的服务职能，为审计对象提供相关的专业指导、咨询。这种方式在基层审计工作中更为常见。基层县级乡级单位不同于中央、省、市部门审计，县级以上单位审计大多着眼于大局，针对我国经济形势面临的新情况、新问题、新挑战，服务中央决策，从宏观层面更高层级发挥审计的作用，而基层单位在服务宏观决策的同时，更注重单位内控管理。因为基层单位要接受纪检、审计、上级主管单位等多个部门的检查和巡视，为了应对各种检查，其账务处理、资料完善、程序合法等内部管理情况对他们来说举足轻重。无论审计与否，他们会经常和审计人员联系，咨询相关业务，如下乡可以报哪些费用、采购货物多少钱以上需要履行政府采购程序、发票丢失怎么入账、零星支出没有发票怎么办等等，审计人员会根据实际情况进行积极的指导，这种“以教代训、授之以渔”的方式往往容易被广大审计服务对象所接受和认可。

（三）审计建议。审计建议也是基层审计机关在审计过程中常用的一种审计行政指导方式。即审计机关对审计对象情节轻微的违法违规行为提出建议，促进其采取措施改进工作，提高管理水平。如在某市住房公积金管理中心审计过程中，发现多起不按规定时间、规定次数提取住房公积金的现象，该情况反馈给公积金管理中心后，该单位第一时间联系系统管理员，对公积金管理系统进行重新设定，当出现违规提取公积金行为时，系统能自动及时预警。

（四）审计回访。审计项目结束后，通过开展定期或不定期的审计项目回访，认真听取审计对象意见，对审计项目中一些棘手难办的事，和审计对象一起研究方法对策，帮助审计对象出台制度、规范管理、推动问题整改，等等。通过加强审计部门与服务对象的沟通交流，形成共建双赢的良性互动，在促进服务对象规范财务业务管理的同时，增强了审计服务能力，提高了审计工作质量，确保了审计整改成效。审计回访也是目前做好审计“后半篇文章”的有力抓手。

当然，在实际审计工作中，审计机关并不是单一运用某一种行政指导方式，通常是多种指导方式组合一起，多样、灵活广泛地对审计对象进行综合性的指导，以有效规范和服务审计对象。

三、如何更好地发挥审计行政指导的作用

（一）创新审计新理念，履行时代“新使命”。审计是依法治国的重要力量，是国家资金运用的守护神，是政策权力运行的督查员。作为国家审计工作者，要贯彻习近平总书记关于审计的重要指示精神，解放思想，深化审计制度改革，运用职责和定位优势，做推动科学立法、严格执法、全民守法的参与者和践行者，就必须在深化审计制度改革中探索审计发展的新路径。创新审计发展的新模式，实现传统审计、审计行政指导等多种审计方式的相互补充和完善，以达到促进依法治国，实现审计监督的目的。现实情况中，审计人员往往太注重违规违法问题的查处和处理处罚，而对审计行政指导的关注不够，所以要真正发挥审计行政指导的作用，就要转变审计机关和审计人员的观念，践行“以人为本”的审计理念，强化文明审计、科学审计和依法审计的意识，只有审计理念转变了，审计行政指导的柔性机制才能转化为各级审计机关的自觉行动。

（二）提高审计人员的业务素质和专业能力。俗话说“要想给别人一杯水，自己就应有一桶水的存储”，审计人员要想做好审计行政指导工作，更需要具备更系统、更完备、更规范的专业知识作支撑。这也是习近平总书记在第一次审计委员会上对广大审计人员的期望和要求，即审计人员要以自身建设立信，努力建设信念坚定、业务精通、作风务实、清正廉洁的高素质专业化审计干部队伍。而作为基层审计人员要做到“三个掌握”，一是要熟悉掌握各种会计基础知识、税法知识、行政事业单位会计知识和特点、招投标法等基本知识;二是要掌握审计对象的行业规律以及国家最新的政策法规;三是要掌握行政指导的方式方法，以文明、规范、合法的方式对审计对象施以指导。

（三）建立和完善审计行政指导的工作机制。首先要建立审计行政指导的工作手册，手册包括实施的依据、实施的形式、实施的程序等，使审计人员实施审计行政指导时有章可循。其次要建立审计行政指导的监督考核和评价机制，通过监督考核，防止审计人员该实施行政指导而不积极实施，或者用审计行政指导代替审计处理处罚。同时，在对审计项目绩效考评时，不单单要把处理多少人、上缴多少罚款作为业绩考核的唯一標准，而把“审、帮、促”的审计理念贯穿审计全过程，注重发挥审计的预警作用和建设性作用。做到既要揭露重大违法违纪问题的查处，又促进审计对象加强内部管理，完善体制机制。三是要深入开展法治宣传教育和审计行政指导告知制度。坚持把各类审计监督对象都作为审计行政指导宣传对象，将审计行政指导宣传工作贯穿审计监督全过程。并把审计行政指导的相关事项告知审计对象，使审计对象知晓并自愿选择。

总之，审计行政指导是审计管理体制改革的一个重要方面。事实表明，审计行政指导开展得好，将会使审计工作成果得到不断外延和拓展，内容也将更为丰实。作为基层审计机关，审计行政指导也将本着一种刚性监督向柔性服务转变的原则，在推进法治、维护民生、推动改革、反腐倡廉、促进发展等方面发挥更加积极主动全面的作用，将与审计处理处罚一起为提升审计工作质量形成合力，为地方政府推进服务型政府建设发挥重要作用。（作者单位：永城市审计局）