公共危机应急救援力量管理体系研究

于文

摘要：本文简要分析了我国公共危机应急救援力量管理体系的现状及不足之处，并结合其现存的主要问题和我国公共危机应急救援工作的基本需求，构建了全新的应急救援力量管理模式。

关键词：公共危机;应急救援力量;管理体系

中图分类号：D631.6       文献标识码：A       文章编号：2096-1227（2021）06-0129-02

在我国社会经济高速发展的背景之下，以自然灾害和火灾事故、交通事故为主的公共危机往往会对整个社会造成严重的经济损失和人员伤亡，这也意味着我国的应急救援任务空前繁重。公共危机应急救援任务一般由多个职能部门联合参与，如公安、消防、民政、安监等，要求在出现公共危机时多个部门能够快速行动、联合参与，并组建多种形式的应急救援力量。考虑到目前公共危机事件的综合性不断增强，传统管理模式的弊端逐渐凸显，并直接影响到了应急救援的效率和实际效果。为从根本上改变这种弊端，提高在实际中的应急救援效率，就必须对公共危机应急救援力量管理体系进行优化和重新调整。

一、公共危机应急救援力量管理体系的现状分析

近年来，我国的公共危机事件频发，通过对既往公共危机事件的处理和经验总结，我国公共危机应急救援力量体系建设速度不断加快，但在管理体制建设还存在明显的不足之处。

（一）管理分散

由于不同类型的公共危机事件有著根本上的区别和差异性，且对于社会整体的危害程度不一，故实际处理中一般是由多个部门共同参与，单一部门显然无法完成公共危机事件处理的全部任务。依据现有的《国家突发公共事件总体应急预案》显示，国家要求各个部门依据现行的法律条文，在出现公共危机事件时能够坚守职责，并分别承担相应的管理责任。在这种管理机制的影响之下，我国构建了多个应急指挥中心，并依据公共危机事件的种类明确各个部门的管理责任。从目前的管理体制来看，共有7个国家级应急指挥中心，每个应急指挥中心下属分别设置了多个不同职能的应急救援队伍，如消防应急指挥中心负责指挥消防队伍参与应急救援行动。除此之外，我国的军事力量还部署了多支不同职能的救援队伍，其包括抢险救灾、交通、医疗、电力等多个方面。

（二）条块分割明显

就目前的应急救援管理模式来看，实际面对公共危机事件时会依据其性质、种类，分派不同的部门和队伍负责应急救援工作。虽然这种细致化划分方式能够在发挥相应的职能作用和应急救援价值，但由于不同的应急救援力量分别属于不同的管理部门，“分而治之”的管理机制也存在明显的弊端：一是实际中出现设备、人力配置充足，投入重复以及资源闲置的状况。二是职能相互交叉，但责任不够明确。尤其是在面对大型公共危机事件时，公安、消防、驻军、武警、医疗、通信、洪水、供电等多个部门均会直接参与其中，由于归属不同、战备等级不同、职能单一等多种因素的影响，实际当中容易出现各个应急救援队伍各自为战的状况，将多股力量整合在一起后不仅没有发挥相应的作用和力量，反而会影响到其实际战力[1]。

（三）缺少常设危机管理部门，多种力量协调困难

尽管我国的应急管理机制不断完善，但依然缺乏专业化、规范化和制度化的危机管理核心机构。从实际表现来看，当出现大型公共危机事件时，一般是由地方政府领导直接负责，组建临时性危机应对部门进行处置。这种临时性组织的最大缺点在于决策力度不足，且在调配各个部门时的表现不够理想，导致各个部门之间的协调作战能力明显不足，并进一步影响到了应急救援效率。此外，在缺乏常设性质危机管理部门的基础上，应急救援法律、制度建设相对较为缓慢，且部门与部门之间并不会进行联合演练，实际救援能力远低于书面战力。

二、公共危机应急救援力量管理模式的建设原则

（一）政府主导，消防主力

政府主导指的是在面对公共危机事件时，地方政府部门需要主动承担应急救援责任，统一领导各个部门，充分发挥各个部门的实际作用。公共危机事件应急中心的工作内容较为繁琐、复杂，且涉及到多个部门，考虑到我国目前的行政体系，以政府为主导显然是大势所趋。这不仅符合相关法律法规以及制度的基本要求，也是在出现公共危机事件时的合理选择。以消防队伍为主力同样也是一种合理选择，消防队伍的综合性和专业性在面对公共危机事件时能够发挥出巨大的力量和作用价值，且国家早就于2009年时明确了消防队伍在公共危机事件中作为主力救援力量而存在的法律地位。

（二）统一指挥，协调配合

当发生公共危机事件时，地方政府需要在第一时间成立现场指挥中心，要求各个部门最高管理者赶到现场待命，从而整合多种应急救援力量，统一指挥，从而充分发挥各个部门的作用价值，通过协调配合的方法来将应急处理效果最大化。在这一过程当中，各个参与部门需要承担相应的应急救援责任，并要充分发挥各个部门的优势和作用价值，实现部门与部门之间的协调、互补，确保危机处理的有序性与合理性。目前具有法律效益的专业、兼职救援力量达到十几种，且各个救援力量的职能、装备技术等多个方面均存在一定的交叉性，盲目调派各个救援力量奔赴公共危机事件现场，只会造成抢险救援的混乱性，且整体的应急救援效率不高，故需要通过统一指挥，协调配合的方法，将多个救援力量整合在一起。

（三）平战结合，资源优化

平战结合指的是在日常状态下需要保持危机意识，要做好面对大型公共危机事件的准备，并结合辖区范围的风险特征，做好相应的监测和预警工作，同时需要强化应急救援队伍的训练效果，保证在面对大型公共危机事件时能够有着出色的表现。除此之外，政府相关部门需要做好资源规划以及后勤保障工作，确保在出现大型公共危机事件时能够及时调配资源，保证后勤补给。而“资源优化”指的是将多种应急救援资源进行综合性优化配置，确保资源利用价值的最大化。在目前的行政管理体系之下，各种应急救援资源并非由单一部门进行统一管理，而是分散在各个部门和应急救援队伍当中，为避免在公共危机事件中出现重复建设和资源浪费的情况，必须在前期阶段加强对各项资源的统计和整合，并针对各个应急救援队伍的不同工作任务安排，进行相应的资源配给。

三、新型公共危机应急救援力量管理模式的建设思路

从长远发展角度来看，考虑到我国行政体系的特殊性，故需要从国家角度构建常设性质的应急救援管理机构—应急救援管理委员会，由常设性机构直接负责公共危机事件的处理。

（一）可行性分析

现阶段直接负责应急管理工作的机构以各个地方的应急办为主，其在出现公共危机事件时主要负责信息汇总、应急处理和综合协调，由于应急办的整体处理权力相对较低，其在现有行政体系当中的地位和话语权也相对较弱，多数情况下其主要起到了辅助职能。除了应急办之外，议事协调机构（国家减灾委员会）则是以地方行政管理层为主的临时性机构，其并非常设机构，仅仅在出现公共危机事件后才临时成立，这也意味着议事协调机构无法在发生公共危机事件之前发挥相应的职能，更无法组织各个部门、各个应急救援队伍参与到应急演练和预防演练等工作。由此可见，现有的应急管理机制存在着协调性不足的现状，考虑到公共危机事件的处理需求，本着整合资源、降低内耗以及提高效率的基本原则，故需要设置一种常设性机构，由其直接负责各种公共危机事件的应急处理、前期应急演练、预防预警、调查评估以及信息发布等多项工作，从而在根本上实现应急救援统一化和标准化发展的根本目的。[2]

（二）应急救援管理委员会的构建

首先，应急救援管理委员会应当属于应急管理的常设机构，列入政府机构序列，隶属于国务院管理。整个应急救援管理委员会需要采取行政首长责任制，由国务院高层担任第一负责人，各个部门第一负责人参与其中，共同构成整个委员会。应急救援管理委员会下属需要设置突发性灾害应急职能部门，包括灾害预防局、监测预警局、相应处置局、恢复和重建局、灾害评估办公室、物资后勤保障局、指挥调度中心等。这其中，指挥调度中心是在出现公共危机事件后的主要指挥部门，其不仅负责现场的指挥决策和物资调度，且要兼顾其他各个部门的综合管理，一旦出现公共危机事件，其有权直接管理其他部门。此外，应急救援管理委员会需要通过多种途径吸纳应急管理专家人员，从而为应急救援管理委员会提供决策咨询和工作建议，保证各项工作决策的可靠性与科学性。整个应急救援管理委员会需要采取垂直管理的基本原则，下属省级、市级和县级三级管理机构，并分别负责相应区域和职责的应急救援管理工作。

（三）应急救援管理委员会的作用分析

1.整合救援力量

应急救援管理委员会的设置可以在最大程度上整合应急救援力量。其本质上是由国务院直接管理的常设机构，主要用于面對公共危机事件，故需要具有调动各个部门、整合信息的基本权利。[3]

2.实现条块化管理向集中化管理发展

在现有行政体系的影响之下，难以将多个应急救援力量整合在一起。为实现集中化管理的发展需求，则可以通过调整管理方式的方法，将多个应急救援力量间接性整合在一起。在这种管理模式之下，各个应急救援力量依然分属于原有的部门和机制，但需要接受应急救援管理委员会统一调配和管理，这也意味着各种应急救援力量不仅可以在原有辖区范围内发挥作用和价值，一旦发生大型公共危机事件，还能够进一步协调支援周围其他地区。

3.明确应急救援职责

这种管理模式主要依据公共危机事件种类进行职能划分，这种管理模式的最大优势在于能够建设专业性较强的管理队伍，且能够进一步明确灾害处理程序，明确各个部门的具体工作责任，避免出现互相推诿责任，效率低下的状况。

四、结语

综合来看，考虑到我国公共危机应急救援力量管理的现状，构建应急救援管理委员会具有一定可行性，其能够有效改变现有的管理现状，提高管理效率和面对大型公共危机事件时的处理能力。

参考文献：

[1]郭其云，夏一雪.公共危机应急救援力量体系建设问题初探[J].中国应急救援，2013（2）：42-44.

[2]郭铁男.政府公共危机管理与消防综合应急救援力量建设[J].消防科学与技术，2007，26（1）：1-8.

[3]袁菲，郑春媛.政府公共危机管理与消防综合应急救援力量[J].科技风，2015（6）：276.