食品投诉举报制度对农产品质量安全投诉举报制度构建的启示

李佳洁　陈松

摘  要： 農产品质量安全投诉举报制度拓展了公众参与农产品质量安全治理的渠道，有助于构建社会共治的农产品质量安全监管工作格局.该文在梳理国内食品投诉举报制度发展现状的基础上，总结了国内目前食品投诉举报制度遇到的现实困境和主要问题，可对构建农产品质量安全投诉举报制度起到借鉴和启示作用，并最终形成5点建议.

关键词： 农产品; 质量安全; 投诉举报; 食品; 制度构建

中图分类号： F 322    文献标志码： A    文章编号： 1000-5137（2021）02-0232-05

Suggestions of food complaint reporting system on construction of agricultural product quality and safety complaint reporting system

LI Jiajie¹， CHEN Song^1，2*

（1.School of Agricultural Economics and Rural Development， Renmin University of China， Beijing 100872， China;2.Institute of Quality Standards and Testing Technology for Agro-Products，Chinese Academy of Agricultural Sciences， Beijing 100081， China）

Abstract： The construction of agricultural product quality and safety complaint reporting system could expand channels for the public to participate in the management of the quality and safety of agricultural products and contribute to the construction of social co-governance patterns of agricultural products.Based on the analysis of current status of food complaint reporting system in China，this study summarized the realistic dilemmas and major problems of domestic food complaint reporting system and proposed five suggestions which could be used for reference and enlightening to construct the complaint reporting system of agricultural product.

Key words： agricultural products; quality and safety; compaint reporting system; food; system construction

0  引 言

农产品质量安全投诉举报制度不仅能够有效保护公众的公共利益和合法权益，而且拓展了公众参与农产品质量安全治理的渠道，为农产品质量安全监管部门发现和打击与农产品质量安全有关的违法犯罪行为提供帮助，有效改善监管力量不足的问题，有助于构建社会共治的农产品质量安全监管工作格局.农产品质量安全投诉举报制度应尽早纳入保障我国农产品质量安全的基本制度性框架之下.

《中华人民共和国农产品质量安全法》（2006版）第38条已初步具备农产品质量安全投诉举报制度的雏形：“国家鼓励单位和个人对农产品质量安全进行社会监督.任何单位和个人都有权对违反本法的行为进行检举、揭发和控告.有关部门收到相关的检举、揭发和控告后，应当及时处理”.然而，第38条并没有对农产品质量安全投诉举报制度具体的途径渠道、各部门职责，以及制度实施中的保障进行明确的说明.与农产品质量安全投诉举报制度的“新”相比，我国食品投诉举报制度已具有30余年的发展历史，从1983年《中华人民共和国食品卫生法（试行）》的初具雏形，到1995年《中华人民共和国食品卫生法》的基本确立，再到2009年和2015年《中华人民共和国食品安全法》的强化和规范，食品投诉举报制度逐步完成立法演进，成为构建农产品质量安全投诉举报制度的重要参考.然而，我国食品投诉举报制度在实际实施过程中，曾遇到了诸多问题和困境，值得引起充分重视，农产品质量安全投诉举报制度在构建之初应予以思考和规避.本研究总结了国内目前食品投诉举报制度遇到的现实困境和主要问题，将对农产品质量安全投诉举报制度的构建发挥借鉴和启示作用.

1  我国食品投诉举报制度的发展现状与问题反思

我国目前食品投诉举报制度的法律依据是《中华人民共和国食品法》（2015版）第115条，其对投诉举报渠道以及举报人奖励、举报人信息保密、企业内部举报人保护等规定进行了立法确认，并重点强调“答复、核实、处理”的时限法定.2016年原国家食品药品监督管理总局令第21号公布了《食品药品投诉举报管理办法》，进一步对食品药品投诉举报管理工作进行了详细规范.2017年原国家食品药品监督管理总局会同财政部修订了2013年《食品药品违法行为举报奖励办法》，将单次举报奖励限额从原先的30万元提高到50万元，进一步鼓励群众举报，增强举报积极性.2018年国务院机构改革以后，2019年9月，国家市场监督管理总局发布了《市场监督管理投诉举报处理暂行办法（征求意见稿）》，整合了1998年原国家质量技术监督局令第51号公布的《产品质量申诉处理办法》，2014年原国家工商行政管理总局令第62号公布的《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》和2016年原国家食品药品监督管理总局令第21号公布的《食品药品投诉举报管理办法》，将食品投诉举报制度统一于一般商品和服务投诉举报制度之中.

近几年，食品投诉举报受理数量逐年上升，原国家食品药品监督管理总局2017年度食品药品监管统计年报显示：2017年各级食品药品监管部门共受理食品（含保健食品）投诉举报88.0万件，比2016年增加了31.3%，比2015年增加了50.9%;立案3.1万件，比2016年增加25.4%，投诉量增幅大于举报量增幅^[1].2017年，上海、山东、北京、广东、江苏投诉举报信息总量位列全国前五，占全国总量的46.4%，投诉举报渠道按照使用率高低排序依次是电话热线（包括12331，12315，12345“市长热线”等）、信件、网络、走访等^[2].食品投诉举报制度的效力初步显现，特别是在严惩食品安全违法犯罪行为方面发挥了巨大作用，如原国家食品药品监督管理总局公布的“2015年十大食品安全典型案例”中，有8起均发现于群众举报^[3].但与此同时，该制度在实施过程中也遇到了不少现实挑战.

1.1 政府部门职责碎片化

食品投诉举报在实际受理过程中出现了政府部门职责不清、责任转嫁的职责碎片化现象.主要表现在两个方面：一方面，在2018年国务院机构改革之前，食药监部门是公众投诉举报的主要窗口，但是在食品安全多部门管理模式下，食药监部门需要就投诉举报的问题与其他多部门进行沟通协调，极易遇到因部门间职责不清而导致的沟通不畅、责任难以明确等问题^[2]，特别是对于一些新型食品类型，例如涉及网络食品相关方的投诉举报，由于各部门职责规定并没有完全明确，可能还涉及工信部、网信办、公安局及信安标委等部门，容易造成碎片化的行动治理^[2];另一方面，由于我国食品投诉举报管理工作的属地管理原则，跨地域的投诉举报需要与其他地区机构进行移交或协作，而这个过程也不易跟踪督办，一旦协作失调就会影响案件处理进度或结果，投诉人也会质疑监管部门的“不作为”.

2018年，国务院实施机构改革，将国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局等职责整合，组建国家市场监督管理总局，这一部门职责碎片化局面有望得到有效解决.然而市场监管部门与农业监管部门之间如何实现顺滑衔接的问题依旧存在.

1.2 投诉举报平台与数据碎片化

随着各地纷纷建立和开设多项食品投诉举报渠道，投诉举报平台在各个层面百花齐放.然而，各地平台建设的水平参差不齐，且依据“属地管理”原则，彼此之间处于分散、割裂的状态，难免滋生出各自为战的困境，数据碎片化问题突出.以广西省投诉举报平台为例，由于投诉举报系统开发较早，该系统的运行、维护及技术等原因影响了其与国家投诉举报系统的联通，也与其他省级投诉举报平台未达成连贯、协调的数据网络，这给联动性强的网络食品投诉举报工作带来诸多不便之处^[2].

1.3 投诉举报主体参与无序

投诉举报主体为了达成目的，对同一投诉举报内容进行多渠道重复举报.曾有研究指出，吉林省长春市年均近30%的数据是无效或重复的^[2]，这无疑提高了依法行政的成本，造成司法资源的浪费.

1.4 职业举报泛滥

食品有奖举报制度促进了具有组织化的职业举报（打假）人的兴起.尽管他们的行为一定程度上弥补了食品安全监管的不足，促进了食品产业的发展，然而，這一群体的根本目的在于获取经济利益.江西省原食药监局行政受理与投诉举报中心表示：所接到的投诉举报三分之二来自职业举报人，“他们大多是四五十岁、男性、投诉举报材料极其翔实、法规条款引用规范，叙述举报内容逻辑清晰、有条理，赔偿诉求明确.尽管他们会换不同的名字来举报，但很多时候，其实是同一个举报人”^[2].职业举报人已显示出目的趋利化、手段程式化、人员专业化、发展产业化的趋势^[2]，甚至不惜通过“知假买假再打假”来获取经济利益，而一旦不能达到自己赔偿的目的，就会提起行政复议及行政诉讼^[2]，这种做法极大推高了行政成本，浪费了行政执法资源，也给企业带来很多不公平的后果.

2  食品投诉举报制度对农产品质量安全投诉举报制度构建的启示

根据以上食品投诉举报制度实施中出现的问题，并综合考虑农产品质量安全投诉举报制度下，各方主体的特殊性，本文作者提出以下5点启示.

2.1 应建立统一的农产品质量安全投诉举报系统

应充分吸取食品投诉举报系统的经验教训，将建立全国统一的农产品质量安全投诉举报系统写入基本制度之中，形成“一个平台、一张网络”的受理格局.目前国内不少地区建立了三农服务热线，如贵州省农业农村厅建立了12316三农服务热线，其功能之一就是受理投诉举报生产、销售假冒伪劣农资等的服务业务.但是，对农产品质量安全问题投诉举报案件的受理应打破国家以及省市县三级部门之间纵向“垂直管理”，以及地区之间横向“属地管理”的界限，通过引进先进信息技术服务与政务流程再造，实行透明化、整合化、无缝隙的投诉举报“在线治理”模式，实现农产品质量安全投诉举报数据全国共享.这是解决跨地域农产品质量安全治理的必要方式，也是向投诉举报人迅速反馈结果的必要保证，更是迅速甄别无效、多地重复的投诉举报案件，避免行政资源过度浪费的重要手段.

2.2 应明确农产品质量安全投诉举报的职责边界，与食品投诉举报工作实现良好对接

政府多部门间职责不清、对接不畅将使投诉举报制度的效果大打折扣.农产品质量安全投诉举报制度在建立之初，应该首先明确市场监管部门和农业行政部门对受理农产品与食品相关投诉举报分别的职责边界，避免职责碎片化的问题.两部门应协商制定相应政策或操作规范，落实食品和农产品投诉举报工作的对接，如投诉举报机构和渠道、平台数据的共享、风险交流会商，以及执法工作的协调等等，进而弥合制度性缝隙带来的从农田到餐桌的链条割裂，促进农产品质量安全投诉举报制度的有效实施.

2.3 应避免职业举报滥用投诉举报资源

应充分吸取职业举报人滥用食品投诉举报资源的教训，积极面对其对农产品投诉举报滥用的问题，解决职业举报给基层带来的困境.除了建立统一系统、避免重复受理以外，还应对消费者、职业举报人等身份进行明确界定，以便识别主体，辨别其行为性质.此外，职业举报人操控行政执法资源的行为也体现了投诉举报过错成本的低廉性.因此，应对已发现的滥用行政资源的、恶意的职业举报人建立惩罚制度，并建立职业举报人“黑名单”制度，对职业举报人进行背书和信息公开，以制止其在其他地区继续滥用的行为.

2.4 应打通投诉举报工作服务群众“最后一公里”

与食品投诉举报者多为城市居民不同，与农产品质量安全相关的投诉举报主体可能更多的来自基层分散的农村居民，为了保障基层监管机构投诉举报工作的顺利开展，农产品质量安全监管部门应不断推动工作重心下沉、关口前移，乡镇一级农产品质量安全监管机构应设置投诉举报点，投诉举报业务系统应实现网络24小时接通，电话在受理时间内接通率不低于90%，切实打通投诉举报工作服务群众“最后一公里”.

2.5 应重视保护举报人的合法权益

投诉和举报分属两个不同的概念范畴，投诉人通常为普通消费者，而举报人的代表类型主要为“吹哨人”以及部分热心公益事业的人士^[3].农产品质量安全投诉举报制度应该比食品投诉举报制度更加重视主动保护举报人的信息和合法权益，这是因为农产品质量安全举报人所在的农村生活环境属于“熟人社会”，举报后若保护不当，更有可能会遭到报复，因此制度在建立之初应特别重视保护举报人的合法权益.

3  结 论

投诉举报制度是实现食品安全及农产品安全社会共治的重要手段.即将建立的农产品质量安全投诉举报制度与食品投诉举报制度既具有共性之处，又存在差异，农产品质量安全投诉举报制度在建立之初应充分考虑到食品投诉举报制度在实施中遇到的问题.本文从问题出发，提出了建立统一投诉平台、明确投诉职责边界、警惕职业举报滥用举报资源、增加举报便捷度，和保护举报人权益等5项建议，助力实现农产品质量安全的社会共治格局.

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（责任编辑：顾浩然，包震宇）