基于SDGs的中国可持续发展评价指标体系设计

邵超峰 陈思含 高俊丽 贺瑜 周海林

摘要 可持续发展目标（SDGs）是继千年发展目标（MDGs）之后联合国期望彻底解决社会、经济和环境3个维度发展问题而制定的具有一定约束性的目标指标体系。科学地监测和评估可持续发展目标的进展是确保实现SDGs的关键，也是各国均面临的困难和挑战之一。受制于发展的不充分性与不平衡性，不同国家及地区在实施SDGs上面临的主要问题和关注的重点也不同。文章以可持续发展目标演变为基础，梳理了MDGs到SDGs的变化过程，结合可持续发展目标指标机构间专家组（IAEG-SDGs）提出的全球指标框架及动态发展分析了全球层面落实SDGs的进展情况，指出了当前中国实施SDGs的机遇与挑战。以全球指标框架为基础，统筹国家相关规划和政策行动确定的关键指标，考虑中国当前统计数据的可获得性、相关指标的权威性及频度，对接SDGs语境下17项目标、169项子目标、231个指标的考核基础条件，对SDGs相对应的国内考核指标进行筛选，提出了构建SDGs中国本土化评价指标体系的设计原则与思路，建立了由142项指标组成的SDGs中国本土化指标框架体系。对接当前城市尺度可持续发展相关评价与考核基础，衔接国家可持续发展议程创新示范区建立的目标指标，对中国本土化评价指标体系进行城市层面的二次本地化，建立了由71项指标组成的中国城市可持续发展指标体系;考虑城市可持续发展能力和水平评估的现实需求，确定了23项关键指标，建立了由人类健康福祉指数、资源环境可持续利用指数及社会经济发展动力可持续性指数组成的城市可持续发展水平评估技术体系，以推动SDGs在中国从理念到实践、从目标到结果的实现。

关键词 可持续发展目标;评价指标体系;本土化;国家可持续发展议程创新示范区

中图分类号 X22   文献标识码 A  文章编号 1002-2104（2021）04-0001-12  DOI：10.12062/cpre.20201027

2015年9月，联合国可持续发展峰会共同通过的《2030年可持续发展议程》（以下简称“2030年议程”）确定了由17项目标、169项子目标组成的可持续发展目标（Sustainable Development Goals，简称SDGs）体系[1]，这些目标的制定更加强调统筹考虑社会发展、经济发展和环境保护之间的内在联系，改变以往未能足够重视环境领域的弊端，解决人类和地球面对的持续性问题和新兴挑战。SDGs坚持包容性增长和经济、社会、环境协调发展的可持续发展理念，指导全球各国在2030年之前的发展政策和资金使用，在对人类和地球至关重要的领域中采取行动，消除贫困、保护地球、确保所有人共享繁荣。迅速变化的气候条件、冲突、不平等、持续存在的贫困和饥饿、快速城市化以及当前新冠疫情的肆虐正在对各国实现SDGs的努力构成新的挑战，如何实现这些目标迫切需要更务实的行动[2-3]。“无法测量则无法管理”，科学地监测和评估可持续发展目标的进展是确保其实现的关键，也是各国均面临的困难和挑战之一。受制于发展的不充分、不平衡性，各个国家和地区实施SDGs面临的主要问题和关注的重点也不同，因此，构建本土化的SDGs指标体系既非常必要，又具有挑战性，全球各国均努力将SDGs纳入其国家发展计划和监测评估体系。从SDGs落实及实践上看，各国是否有效落实将在很大程度上取决于城市这一级的行动。

作为全球最大的发展中国家，中国在落实“2030年议程”过程中，既有难得的机遇，又面临诸多新挑战。虽然中国在联合国千年发展目标（Millennium Development Goals，简称MDGs）的实施中取得了巨大成就并获得了宝贵的经验[4]，但随着经济发展方式调整、经济结构优化、经济增速换档、新旧动能转换等发展新形势，在脱贫攻坚、解决城乡和区域发展不平衡等方面仍面临新挑战。整体上看，由于SDGs本土化工作相对薄弱，尚未形成与169个子目标、231项指标相对应的评价方案和有针对性的落实行动，因此需尽快形成一套成熟的SDGs中国本土化的方法学理论体系。城市作为人类创造文明和财富的主要载体以及社会进步和文明发展的象征，已经成为推动可持续发展的关键，因此评估城市的可持续性并找到改善城市可持续性的系统方法也显得尤为重要。推动城市可持续发展相关制度、政策和行动的高标准实施，能够助力可持续发展在中国从理念到实践、从目标到结果的实现。基于全球可持续发展目标的实践分析，本文提出了SDGs中国本土化指标体系框架，并充分对接当前城市层面的可持续建设考核需求，进行了城市层面SDGs中国二次本地化探索。

1 可持续发展目标指标全球进展

1.1 可持续发展目标演变：从MDGs到SDGs

世界200多年的工业化历程仅使不到10亿人口的发达国家实现了现代化，资源和生态环境却为此付出了沉重的代价。从全球范围来看，人类已经过度使用了地球至少56%的生物承载力[5]，且正在加速耗竭自然资源的存量，干扰资源环境要素的地球循环和功能特征[6]。将人类活动规模与强度控制在自然生态系统承载力内，则是可持续发展理论的核心要义[7]。可持续发展的理念及内涵在20世纪末期取得了全球性共识，并成为世界各国努力的方向。

2000年9月，聯合国千年峰会通过《联合国千年宣言》，就消除贫穷、饥饿、疾病、文盲、环境恶化和对妇女歧视等方面确定了8项MDGs，成为21世纪第一个被国际社会公认的指导国际发展合作的框架。到2015年，MDGs已经使10亿多人摆脱了极端贫困，但它所取得的进展并不平衡，不同国家和国家内部不同人群和地区间的落实情况仍存在差异[8]。2015年通过并确定的SDGs是联合国对MDGs的延伸拓展，它设定了更全面、更彻底的目标和指标，是MDGs之后又一具有里程碑意义的重要行动（图1）。与MDGs相比，SDGs在目标的广度和深度、普适性以及推进形式等方面均有不同（表1）[9]。在目标的广度上，MDGs对社会问题给予更高的关注，而SDGs除了延续对民生问题的关注外，同样重视促进经济可持续发展和环境可持续发展。而在相同的目标上，SDGs在MDGs基础上进行了升级、提出了更有雄心的目标。以贫困为例，MDGs设定到2015年全球极端贫穷人口比例减半，即“减少贫困”;而SDGs要求到2030年前，全球要彻底消除极端贫困，即“消除贫困”。同时，SDGs特别强调各个部门的协作和共同推动，不仅强调国家、政府要推动指标的实现，更注重社会、公众、非政府组织（Non-Governmental Organizations，简称NGOs）的广泛参与，共同推动可持续发展目标的实现。SDGs还特别强调要惠及全球所有的国家和人民，改变传统的区分援助国和受援国的发展援助模式，要求更务实的全球合作伙伴关系。

自“2030年议程”通过以来，大部分国家都积极将议程与国家战略和计划整合，发展中国家也逐步开始将SDGs纳入其国家发展计划和监测评估体系，越来越多的国家将SDGs列为国家发展计划的核心[10]。然而，随着贸易保护主义的抬头，经济全球化正遭遇越来越多的阻力，新冠疫情进一步阻碍了经济复苏的步伐，以及许多国家在国际合作和国内治理方面的失误，使得落实可持续发展目标的进程正被削弱[2]，SDGs落后于既定日程，所有国家实现SDGs都面临重大挑战，可持续发展行动尚未以所需的速度或规模推进。联合国发布的可持续发展目标报告显示：全球消费和生产取决于自然环境和资源的利用，其模式继续对地球造成破坏性影响;到2020年底，可持续发展169个子目标中仅有21个目标可有序推进;按照目前趋势，到2030年将仅有一半可持续发展议程目标可以实现，发展中国家可用于实现发展议程的资金远远不够，气候变化速度比人类应对行动的速度更快，将威胁所有国家的生存[11]。随着对SDGs研究的不断深入，有学者认为SDGs中一个目标的优化可能会导致另外一个目标的弱化，目标间可能存在着矛盾的关系[12-13]。因此，有专家认为将各个目标加和产生的综合资本增加就代表可持续发展方向进展顺利，是不正确的，因为在这种情况下经济目标更容易实现而环境目标往往无法达到，到2030年也无法扭转不可持续性的趋势。因此，各主体在落实SDGs时，应当将其放在地球行星边界内思考[14]，考虑SDGs相互间的动态平衡，在地球边界（即自然资本的极限）之内追求经济社会繁荣的情景，对SDGs的行动进行优先级排序，抓住主要矛盾，突破重点目标[15]。也有顾问小组引入了6项SDGs变革：①教育、性别和不平等;②健康、福祉和人口统计;③能源脱碳与可持续产业;④可持续的粮食、土地、水和海洋;⑤可持续城市和社区;⑥促进可持续发展的数字革命。通过半模块化行动议程来组织SDGs干预措施，做到可以在政府机构内部实施转型的同时，尊重17个可持续发展目标之间的强大相互依存关系[16-17]。

1.2 SDGs实施的国际进展

为了测度可持续发展目标和子目标的落实情况，动态监测可持续发展进程，在“2030年议程”指导下，2015年3月6日，联合国统计委员会第四十六届会议成立了一个可持续发展目标指标机构间专家组（Inter-agency Expert Group on SDG Indicators，简称IAEG-SDGs），其核心任务是制定可考核的“2030年议程”的目标指标和全球指标框架。全球指标框架在2017年3月举行的联合国统计委员会第四十八届会议上达成共识，随后于2017年7月6日通过，并载于统计委员会关于联合国可持续发展峰会通过的决议（A/RES/71/313）附件[18]。根据该决议，指标框架将每年进行完善，2019年IAEG-SDGs以替换、修订、增加和删除的形式对框架提出了36项重大修改，并于2020年3月获得联合国统计委员会第五十一届会议的批准[19]，指标也由最初的229个修改为231个，并将指标属性由原来的三级调整为二级，保留Tier I（广泛认可的评价方法和标准，也有相应的统计基础）和Tier II（有广泛认可的评价方法和标准，但数据不完善或不定期发布）、取消了Tier III（没有国际广泛认可的评价方法或标准）[20]。可持续发展解决方案网络（United Nations Sustainable Development Solutions Network，简称UNSDSN）基于每年最新的全球指标框架，根据指标的全球相关性和广泛性、统计的充分性、数据更新的及时性、数据的准确性和数据的覆盖度等5项标准保留或替换指标（替换指标具有其他可靠的数据来源和测量方法，来源包括国际数据库，研究机构或国际组织正式发布的统计数据和期刊文献等[21]），建立可持续发展目标指数和指示板（SDG Index and Dashboards）、并发布年度评估报告以评估全球层面各国SDGs实施进展[22]。

由于统计体系和数据可获得性的差异，无论是联合國的全球指标框架还是UNSDSN构建的可持续发展目标指数和指示板，均不能直接适用于具体国家、区域层面的SDGs监测评估。早在2016年11月，联合国开发计划署和世界银行发布了一份联合报告，论述了实现SDGs本地化的重要性[23]：倡议各国构建本土化的SDGs指标体系，以系统、科学地评估SDGs的进展。在区域层面，非洲总结了MDGs的执行情况，在此基础上发布《非洲2063议程》，并对接SDGs形成非洲综合监测指标[24];欧盟则根据可持续发展目标发布了一系列计划，并制定了一个包含99个指标的指标集，每年发布进展报告。在国家及地区层面，Allen等[25]为阿拉伯地区的22个国家制定了一套结合SDGs框架和符合区域实情的概念框架的指标，进行总体评估;瑞士将17个可持续发展目标本土化为9个目标和52个子目标，利用2003年构建的用于可持续发展进展评估的指标体系评估瑞士选定目标和指标的执行情况，并根据全球指标框架的进展进行更新;加拿大发布了《迈向加拿大的2030年议程国家战略》，并提出一套基于SDGs的评估指标体系，加拿大政府还将政府部门与SDGs进行匹配，明确与各部门相关的可持续发展目标;世界自然基金会（World Wide Fund for Nature，简称WWF）与清华大学全球可持续发展研究院（Institute for Sustainable Development Goals， Tsinghua University，简称TUSDGs）合作发布了《中国可持续发展目标的地方评价和展望研究报告》，构建了2005—2016年14个目标框架下涵盖74个指标的中国省级可持续发展目标指标体系，对中国省级可持续发展目标进行了测量、监测与展望[26]。在城市层面，纽约市以SDGs为框架，于2015年12月启动了全球愿景与城市行动计划（GlobalVision|UrbanAction），提出了面向8个大目标和30个倡议的一套SDGs监测指标体系，并于2018年7月发布全球首个城市层面的SDGs进展评估报告;2019年，UNSDSN根据官方SDGs指标框架选择了15项目标和相关指标对美国、欧洲部分重点城市进行SDGs进展评估，探索了城市层面SDGs监测评估的基本方法体系[27-28]。作为能源和生产废物的消费者，城市被视为人类社会众多相互关联的可持续发展和规划问题的重要环节。因此，城市的发展决定了人类是否能成功走上可持续发展道路，是实施可持续发展战略的重要阵地[29]。如何构建城市层面SDGs监测评估指标体系，已经成为落实SDGs最核心、最急迫的任务。

1.3 中国实施SDGs的机遇与挑战

中国始终坚持发展为第一要务，高度重视联合国2030可持续发展议程，国家主席习近平出席联合国可持续发展峰会，代表中国政府签署了“2030年议程”。2016年3月，全国人大审议通过的“十三五”规划中实现了17项SDGs与中国中长期发展规划和战略的有机融合[30]。2016年4月，中国发布了《落实2030年可持续发展议程中方立场文件》。2016年9月，国务院总理李克强在纽约联合国总部主持召开“可持续发展目标：共同努力改变我们的世界——中国主张”座谈会，宣布发布《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》，将2030可持续发展议程与中国中长期发展规划有机结合，确定了中国落实17项可持续发展目标及其169个具体目标的基本方案，促进2030年议程在全国各地的贯彻落实。为落实联合国2030可持续发展议程，同年国务院发布《中国落实2030年可持续发展议程创新示范区建设方案》[31]，提出了中国落实“2030年议程”的任务和建设创新示范区的具体要求，并先后于2018年2月和2019年5月两批次批复深圳市、太原市和桂林市及郴州市、临沧市和承德市6个城市创建国家可持续发展议程创新示范区，对照SDGs关键目标和指标，设定了地方可持续发展指标体系，以期为全球可持续发展提供中国经验。

作为世界上最大的发展中国家，中国在落实《2030年可持续发展议程》的过程中，既面临难得的机遇，也面临诸多新挑战[32]。从UNSDSN和贝塔斯曼基金会（Bertelsmann Stiftung）动态发布的《可持续发展目标指数和指示板报告》评估结果来看，中国是全球评分和排名增长较快的国家之一，得分由2016年的59.1分增长为2020年的73.89分，排名相应由76位上升为48位。在17项SDGs中，SDG1（消除贫困）、SDG6（清洁饮水与卫生设施）、SDG8（体面工作和经济增长）、SDG9（工业、创新和基础设施）4项目标快速增长。这主要是与其中的贫困发生率、基本饮用水服务、GDP增长以及使用互联网人数等指标的快速增长密切相关。此外，SDG2（消除饥饿）、SDG3（良好健康与福祉）、SDG5（性别平等）、SDG7（经济适用的清洁能源）、SDG11（可持续城市和社区）、SDG13（气候行动）、SDG16（和平、正义与强大机构）7项目标也实现了较快增长。总体来看，表现较为不好的目标主要集中在生态环境领域，其中SDG14（水下生物）指示板颜色为红色，实现目标面临严峻挑战，且完成进展停滞，是17项目标中中国现状与可持续发展目标要求差距最大的一项。在该项目标中，“海洋生态环境状况（清洁水域）”指标得分较低、排名第127位;拖网捕鱼治理情况表现也较差、排名第101位，两个指标评级均为“红色”。SDG15（陆地生物）指示板颜色为橙色，目标的达成仍有较大难度，并且目标呈现恶化趋势，需向可持续保护利用方向进一步努力。

围绕近几年中国可持续发展方面的行动，2017年8月和2019年9月中国外交部先后两次发布《中国落实2030年可持续发展议程进展报告》，对标SDGs的17项目标和169项具体目标，客观分析了中国对可持续发展目标的贡献、进展以及差距[33-34]。突如其来的新冠疫情不可挽回地改变了持续的经济增长和全球化这两大实现SDGs的重要前提，使得SDGs的实现更为困难[16]。在中国特色社会主义进入新时代背景下，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，在脱贫攻坚、改善民生、解决城乡和区域发展不平衡、生态环境治理等方面实现SDGs存在较大挑战。同时，由于SDGs本土化工作相对薄弱，尚未形成针对169个子目标、231项指标相对应的评价方案和有针对性的落实行动[35]，主要表现为：缺乏受到广泛认可的SDGs本土化方法学理论体系;缺乏具有可操作性、符合中国国情的SDGs指标体系及本土化评估方法。中国可持续发展本土化尚处探索阶段，需尽快形成一套成熟的可持续发展目标中国本土化的方法学理论体系，以更科学地指导国家和地方层面高效推动SDGs实施。

2 SDGs中国本土化探索

全球指标框架当前用于评价全球和区域可持续发展目标进展情况，但当其应用至具体某个国家评价时，尚存在诸多问题，包括：①未对目标的重视度加以区分，不同国家距离达成17项目标的绝对绩效差距不同[21]，因此各国应当根据实现目标的差距和难度，确定优先任务，并予以足够的关注，优先考核。②部分指标仅适用于全球或区域层面可持续发展进展的考核，并不适合国家层面的评价。③指标本身属性差距大，既有定量和定性评价的指标，还有难以评估的指导性、预期性指标[36]。④部分SDGs指标与中国统计指标表述存在差异，或者从未统计过，指标数据获取难度大，无法直接应用到中国SDGs进展评估。基于上述原因，必须对全球指标框架进行适应中国国情、结合中国考核要求的本土化，用以评估中国可持续发展目标进展情况。系统考虑全球指标框架下各目标指标的考核基础条件，统筹国内外SDGs本土化的进展，优先保留IAEG-SDGs提出的中国有可靠数据来源的指标，充分对接国家重大政策行动及规划中明确考核的指标，本研究提出了一套由142个指标组成的符合SDGs语境的中国本土化指标体系。

2.1 SDGs中国本土化评价指标体系框架

基于国家落实“2030年议程”的监测需求，SDGs中国本土化评价指标体系以可持续发展目标的17个目标和169个子目标为核心，以IAEG-SDGs提出的全球指标框架为基本框架。以“十三五”规划作为中国SDGs本土化的实践基础[37]，以中国统计年鉴的统计指标为基准，统筹考虑绿色发展、生态文明建设、循环经济发展、美丽中国建设等中国现有可持续发展相关评价指标，汇总国家发布的《中国妇女发展纲要（2011—2020年）》《大气污染防治行动计划》《国家应对气候变化规划（2014—2020年）》《水污染防治行动计划》《中国制造2025》《国家创新驱动发展战略纲要》《土壤污染防治行动计划》《“健康中国2030”规划纲要》《能源生产和消费革命战略（2016—2030）》《国家人口发展规划（2016—2030年）》《全国国土规划纲要（2016—2030年）》《国民营养计划（2017—2030年）》《中国教育现代化2035》等中长期专项发展战略规划与行动计划里提出的主要目标，参考《国务院关于大力推进信息化发展和切实保障信息安全的若干意见》《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》等国家宏观政策文件设定的目标，结合外交部两次发布的《中国落实2030年可持续发展议程进展报告》，梳理相关目标指标與SDGs的对应关系，形成了由644个指标组成的中国可持续发展指标库作为本土化备选指标（表2），以确保SDGs中国本土化评价指标体系可测度、可跟踪、可落地。

整体上看，中国目前发展规划、指标体系和计划行动中的指标已经广泛覆盖所有可持续发展目标，为构建中国本土化指标体系提供了良好的指标基础，并且在SDG3（良好健康与福祉）、SDG6（清洁饮水与卫生设施）、SDG7（经济适用的清洁能源）、SDG9（工业创新和基础设施）、SDG11（可持续城市和社区）、SDG12（负责任的消费和生产）及SDG15（陆地生物）等目标的考核指标更为丰富，也体现了当前中国发展高度关注的领域和指标类别，基于“行星边界”理论，应当对这些目标的考核重点关注。

2.2 SDGs中国本土化评价指标体系的设计原则

中国可持续发展指标体系的选择和设计重点参考以下原则。

（1）科学性原则，即指标体系应建立在科学基础上，既能够客观地反映可持续发展的水平和状况，能够形成可持续发展内部相互联系的整体，又要保证其研究方法、资料和数据的收集具有一定的科学依据。

（2）系统性原则。“2030年议程”再次强调了经济、社会、环境三者的可持续发展，评价指标应从支撑经济、社会和环境领域整体发展的角度，实现对“2030年议程”目标的支撑。指标体系的建立要根据可持续发展的系统思想，尽可能全面地对可持续发展目标的落实情况进行考察，利用各指标间的相互关系及指标体系与外部的联系来构建，从而形成一个目标明确、层次分明、相互衔接的开放、互动的有机整体。

（3）适应性原则，即指标体系与中国国情和统计体系相适应，具有考核基础、统计或普查条件。

（4）数据可得可靠性原则，即评价体系内包含的指标应当是可测量的、切实可行的，而不是笼统的，主观的描述。指标涉及的内涵数据要能够形成长期监测报告，以获取明确的结论，确保评价指标可跟踪、可测度、准确性。

（5）可扩延性原则。由于可持续发展涉及内容众多，评价指标体系需具有一定的弹性，也可进行扩展。

2.3 SDGs中国本土化评价指标体系的优化

对照中国国情和全球SDGs本土化实践，应采取以下步骤对SDGs进行中国本土化（图2）。

（1）剔除不适合具体国家进展评估的指标。由于联合国官方认可的全球指标框架评价对象为全球和区域层面，不能直接用于对具体国家的可持续发展进展评价。因此，需首先对IAEG-SDGs提出的指标进行考察，将不适合国家层面直接考核及与中国国情不相符的内容剔除，如“1.5.3 依照《2015—2030年仙台减少灾害风险框架》通过和执行国家减少灾害风险战略的国家数目”“17.10.1 全球加权平均关税”等指标。

（2）保留在中国具备可考核、可统计的指标。中国可持续发展指标体系是基于国家落实“2030年议程”监测需求构建的，以IAEG-SDGs提出的全球指标框架为基本框架。因此，需要最大限度地保留联合国语境下的指标，便于评估结果与国际对接，更加清楚展示中国可持续发展目标落实进展。如“3.1.1 孕产妇死亡率”“11.6.2 城市细颗粒物（PM2.5）年度均值”等指标。

（3）替换与本土指标表述不一致、但可被修正和完善的指标。对于在中国不具备数据来源的指标，在中国可持续发展指标库的备选指标中，考虑部分指标的相似性，寻找与IAEG-SDGs指标内涵相同、既具有可靠数据来源、又具有较高检索频次的指标进行替换，既保证指标数据的可靠可得性，又保证指标表述的普适性。如“6.2.1 使用（a）得到安全管理的环境卫生设施服务和（b）提供肥皂和水的洗手设施的人口所占的比例”被替换为“农村卫生厕所普及率”“5.5.1 妇女在（a）国家议会和（b）地方政府席位中所占比例”被替换为“女性在全国和地方各级人大代表、政协委员以及人大、政协常委中的比例”。

（4）剔除剩余目前不具备本土化条件的指标。对于IAEG-SDGs提出的指标，有较大部分在中国无数据来源、且不具备相同内涵的本土指标替换，在中国现有考核体系下，暂不纳入SDGs中国本土化评价指标体系。如“8.8.2 国家遵守基于国际劳工组织（劳工组织）文本来源和国家法律的劳工权利（结社自由和集体谈判）的程度，按性别和移民身份分列”“16.2.2 每10万人中人口贩运行为受害者的人数，按性别、年龄和剥削形式分列”等指标。

（5）新增国内既有明确考核要求又符合169项子目标内涵的指标。充分考虑中国国情和国家考核需求，将中国可持续发展指标库中国家有明确考核要求的、并且与169项子目标内涵一致的指标增添至SDGs中国本土化评价指标体系中。如“受污染耕地安全利用率”“科技进步贡献率”等指标。

基于上述原则和本土化程序，最终形成一套由142个指标组成的符合SDGs语境的中国本土化指标体系（表2）。该指标体系与IAEG-SDGs制定的全球指标体系进行对比，保留45个原生指标（保留指标），将45个指标转化为国内考核表述（替换指标），新增国内既有明确考核要求又符合169项具体目标内涵的52项指标（新增指标）。

3 SDGs中国城市本地化评估

自1978年实行改革开放政策以来，中国开展了城市层面与可持续发展有关的多种尝试，如生态城市、低碳城市、海绵城市、国家可持续发展实验区等，均取得了积极成效，并建立了一系列城市尺度的可持续发展相关评价指标体系。目前，中国积极落实“2030年议程”，其中一项重要举措为创建国家可持续发展议程创新示范区，以期形成若干可持续发展创新示范的现实样板和典型模式，对内为其他地区发挥示范带动效应，对外为其他国家落实“2030年议程”提供中国经验。为及时把握各个创新示范区的建设进程，总结建设典型经验与有效模式，更好地谋划后续建设工作，科技部正组织牵头对已经建设的6个创新示范区进行考核评估体系的建设，考核创新示范区建设行动对SDGs的贯彻落实效果。2017年，浙江省德清县参照UNSDSN等典型进展评估经验开展了县级城市层面SDGs定量化评估探索，初步构建了SDGs中国本地化评估指标体系[38]，但与创新示范区规划目标、地级城市发展战略衔接不够。在当前创新示范区贯彻落实SDGs效果评估的现实需求下，迫切需要通过系统化的地级城市SDGs本地化进展评估向世界展示中國可持续发展理念的践行成果，需基于SDGs中国国家层面一次本土化成果开展城市尺度的二次本地化实践，探索形成一套中国城市可持续发展评估技术体系。

3.1 SDGs中国城市本地化指标体系设计

以SDGs中国本土化评价指标体系框架为基础，参考UNSDSN对于美国及欧洲城市的评估实践[27-29]，对接绿色低碳重点小城镇建设评价、国家生态文明建设试点示范区建设、中国人居环境奖评价等城市层面的评价指标，考虑《新型智慧城市评价指标》（GB/T 33356-2016）、《海绵城市建设评价标准》（GB/T 51345-2018）、《国家森林城市评价指标》（GB/T 37342-2019）等推荐性国家标准，衔接6个国家可持续发展议程创新示范区确定的目标指标，剔除重复指标、依据“就高不就低”的频次要求筛选具有相同考核内涵的指标。由于统计口径和表述的不一致，部分指标在保持内涵不变的前提下，由国家层面考核表述转化为城市层面考核表述。同时，为方便对城市进行统计分析、分类评估，增加基础指标反映城市的基本背景。最终建立了由71个核心指标组成、面向SDGs的中国城市可持续发展指标体系，见表3。

未选中的其他SDGs中国本土化指标，可作为备选特色指标进行考核。备选指标的选择应充分考虑城市的资源环境禀赋条件，针对城市社会经济发展过程中的主要能源、环境问题，立足当地的区域特色、充分挖掘地方环境资源优势进行选择，结合目标需求明确设计导向，并与评价主体发展定位、中长期发展规划及发展要求相适应，实现规划发展目标，形成政策导向，有针对性地进行评价，从而帮助城市制定可持续发展框架下的支持政府规划与决策的相关对策和建议，助力城市可持续发展能力和水平提升。

3.2 城市可持续发展评估

根据可持续发展基本原则，围绕社会可持续发展、经济可持续发展和资源环境可持续发展的现实考核需求，充分考虑国际已有可持续发展评估方面的典型经验，同时关注新冠肺炎疫情对于SDGs的影响，结合联合国新提出可持续发展的6项变革[17]，得到的城市本地化指标按照人类健康福祉、资源环境可持续利用及社会经济发展动力可持续性进行分类，根據中国国情和不同城市资源环境禀赋条件，筛选SDGs城市本地化指标框架中的关键指标、构建定量化指数评估技术，形成包含3大指数、9项子指数和23项考核指标组成的城市可持续发展评估体系，见表4。

3.2.1 综合评估方法

借鉴联合国人类发展指数、考虑人类可持续发展相关的指标，建立由健康指数、教育指数、收入指数和基尼系数组成的人类健康福祉指数;参考WWF发布的《地球生命力报告》《中国生态足迹报告》等系列报告提供的基于生态足迹和生物承载力的生态赤字核算体系，对接当前中国环境保护考核（尤其是部分省份发布的《环境保护责任考核指标体系》），建立由环境质量改善率、生态空间有效保护水平、资源利用提升水平组成的资源环境可持续利用指数，确保当前核心目标环境质量不降低、生态多样性不下降、资源供需可以实现平衡;充分考虑创新驱动发展的新形势和新要求，结合新旧动能转换、高质量发展的新需求，建立由创新驱动水平和经济社会发展绩效组成的社会经济发展动力可持续性指数，最终形成由人类健康福祉指数、资源环境可持续利用指数及社会经济发展动力可持续性指数组成的城市可持续发展综合指数。

3.2.2 指标阈值确定

在城市可持续发展评价时，指标阈值的确定非常关键[21]。如果不考虑极值和异常值，可能会给评价结果带来意想不到的影响。在确定指标阈值上限时，将“2030年议程”中“不落下任何一个人”的原则作为基本准则，参考目前国内外关于SDGs进展评估的实践探索和典型经验[26，28，39-40]，结合中国实际情况，指标阈值上限应按照自然状态下最佳、技术上可行的准则确定，具体方法为：

①SDGs中有明确标准导向的指标，使用其绝对数值作为上限。例如，SDGs明确要求全球彻底消除极端贫困，即贫困发生率的上限为0。②对于SDGs中无明确要求，但具有公认理想值的指标，如空气质量优良天数比率、学前三年毛入园率、地表水水质优良（达到或好于Ⅲ类）比例等，选取公认理想值作为其上限，例如空气质量优良天数比率的上限为100%。③若指标符合国际语境，且国内表现最好的城市也远远落后于国际水平，则使用国际表现最好的地区指标值作为上限，例如绿化覆盖率则使用“绿都”波兰的数值作为指标上限。④对于其他所有指标，使用全国表现最好的5个城市的指标平均值作为上限。在确定指标下限时，考虑到最差值对异常值比较敏感，采用剔除表现最差中2.5%的观测值后的最差值作为指标下限。

4 结论

科学地监测和评估可持续发展目标的进展是确保实现SDGs的关键，也是各国均面临的困难和挑战之一。由于统计体系和数据可得性的差异，联合国全球指标框架并不能适用于具体国家层面的SDGs监测评估，各国均在努力探索构建本土化的SDGs指标体系，以全面、科学地评估SDGs的进展，推动政府采用有效的规划、预算和监督体系与程序，从而助力实现2030年可持续发展目标。

构建本土化的SDGs指标体系既非常必要，也是一项具有挑战性的研究工作。受制于发展的不充分、不平衡性，尤其是当前中国各地区所处的发展阶段和发展水平不同，实施SDGs面临的主要问题和关注的重点也不同。特别是数据监测和统计支撑能力也存在较大差异，建立指标体系过程中也面临理想和现实的平衡，需要根据可持续发展的进展情况来调整指标优先关注项。从SDGs落实及实践上看，各国是否有效落实SDGs将在很大程度上取决于城市这一级的行动。本文从国际经验和国内实践两方面

出发，根据全球指标框架初步探索了SDGs中国本土化的理论、评估模式，以期发挥指标体系的导向、衡量、协调、限制等作用，更好地促进和指导中国各层面对于可持续发展目标的落实。

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Design of Chinas sustainable development evaluation index system based on the SDGs

SHAO Chaofeng1，2 CHEN Sihan1 GAO Junli1 HE Yu3 ZHOU Hailin3

（1.School of Environmental Science and Engineering， Nankai University， Tianjin 300350， China;

2.National & Local Joint Engineering Research Center of Biomass Resource Utilization， Tianjin 300350， China;

3.Chinese Society for Sustainable Development， Beijing 100038， China）

Abstract To thoroughly address the social， economic and environmental dimensions of development， the Sustainable Development Goals （SDGs）， a binding system of targets and indicators， were formulated by the United Nations after the formulation of the Millennium Development Goals （MDGs）. The scientific monitoring and assessment of progress towards the SDGs is the key to ensuring the achievement of these goals， and is one of the difficulties and challenges faced by all nations. Due to insufficient and unbalanced development， different countries and regions are facing different major problems and concerns in the implementation of the SDGs. Based on the evolution of sustainable development goals， this study first reviewed the evolution process from the MDGs to the SDGs. At the same time， taking into account the global indicator framework and the dynamic development of Inter-agency Expert Group on SDG Indicators （IAEG-SDGs）， the study analyzed the progress of the implementation of SDGs at the comprehensive level， and proposed the opportunities and challenges of the implementation of the SDGs in China. On the basis of the global indicator framework of the SDGs， the key indicators identified by national planning and policy actions， the availability of current statistical data， the authority and frequency of relevant indicators in China， and the assessment basis of 17 goals， 169 sub-goals and 231 indicators in the context of the SDGs， the corresponding domestic assessment indicators of the SDGs were screened. This study also proposed the design principles and ideas for the construction of Chinas localization evaluation indicator system of the of SDGs， and established Chinas localization indicator framework system of the SDGs， consisting of 142 indicators. To align the current evaluation and assessment of sustainable development at the urban scale with the indicators established by the National Sustainable Development Agenda Innovation Demonstration Zone， and to localize Chinas localization evaluation indicator system at the city level， a 71-indicator sustainable development indicator system for Chinese cities was established. Taking into account the real needs of the assessment of the capacity and level of urban sustainable development， this study identified 23 key indicators and established a technical system for the assessment of the level of urban sustainable development， consisting of the Human Health and Well-being Index， the Sustainable Use of Resources and Environment Index and the Sustainability of Socio-Economic Development Impetus Index， so as to promote the realization of the SDGs in China from concept to practice and from objectives to results.

Key words Sustainable Development Goals （SDGs）; assessment indicator system; localization; National Sustainable Development Agenda Innovation Demonstration Zone

（責任编辑：张士秋）

收稿日期：2020-09-30  修回日期：2020-11-05

作者简介：邵超峰，博士，教授，主要研究方向为环境管理与经济，可持续发展理论与实践。E-mail：shaochaofeng@163.com。

基金项目：国家重点研发计划课题“漓江流域喀斯特景观资源可持续利用模式研发与可持续发展进展效果评估”（批准号：2019YFC0507505）。