财政分权、政府偏好与企业创新

李恩极，李 群

(1.河北经贸大学工商管理学院，河北 石家庄 050061；2.中国社会科学院数量经济与技术经济研究所，北京 100732)

0 引言

创新是引领发展的第一动力。《2019年全球创新指数报告》显示，中国综合创新指数排名第14位，而在创新质量指标的排名上，中国与发达国家仍有一定差距，由 “创新大国”迈向 “创新强国”依然任重而道远。企业是技术创新体系的主体，其研发投入和创新水平直接决定一国的创新能力。因此，如何增强企业创新活力便成为学界和政界重点关注的问题。与资本投资不同，技术创新投入的周期较长、不确定性较高，企业对创新活动均持有谨慎态度，其决策不仅要考虑自身规模、财力，也要兼顾所处的政治环境[1-3]。特别是中国，地方政府作为重要的制度力量，对企业经营活动的影响尤为突出，企业创新决策更要考虑政府的政策导向和态度[4-5]。

值得注意的是，以财政分权和晋升锦标赛为主要特征的 “中国式分权”制度作为协调央地关系的制度安排，深刻影响了地方政府行为和中国经济发展。在政治激励和经济激励的双重作用下，地方政府为了推动地区经济增长，采取招商引资、修建基础设施、提供优惠政策等措施，竭尽所能获取对经济增长有利的要素资源，这种 “为增长而竞争”的行为为中国经济高速增长奠定了重要物质基础[6-7]。但是，在分权和政府竞争的环境中，财权事权不匹配和唯GDP的政绩考核体系强化了地方政府和主官对短期经济增长的追求，扭曲了地方政府财政支出偏好。王永钦等[8]、傅勇[9]、丁菊红等[10]的研究表明，在中国式分权下，地方政府不愿提供需要更多财力但政绩更少的 “软公共品”或 “非经济公共品”。顾元媛等[11]研究发现，唯GDP的晋升竞争和财权事权的不匹配明显抑制了地方政府对企业创新的支持。李政等[12]认为，财政分权在提升区域创新效率的同时也会抑制政府创新偏好，造成创新效率的损失。由于对财政分权的度量指标存在差异，有学者发现财政分权程度的提高可以促进地方政府增加科技投入[13-15]。

中国整体上自主创新能力不足，不仅仅是因为地方政府短期投资倾向严重，更主要是由作为市场主体的企业缺乏创新动力导致的。那么，分权制度是如何塑造地方政府财政支出偏好，进而作用于企业创新活动？另外，近年来中央政府陆续出台一系列文件以完善官员绩效考评机制，GDP至上的政绩评定方式逐渐发展为包括经济增长、环保、科技创新等指标的多元化考核体系，这种改变能否有效转变地方政府的财政支出偏好？厘清这些问题不仅有助于理解中央政府、地方政府以及企业的互动关系，更有助于完善政府创新发展政策，推动企业增强自主创新能力。

为了回答以上问题，本文构建中央政府、地方政府和企业的三层博弈，对分权背景下的中央政府、地方政府和企业的行为进行深入分析。同时，根据均衡结果进一步讨论财政分权对地方政府偏好的影响，以及地方政府偏好对微观企业创新活动的作用机制。最后，在理论分析基础上，使用中国沪深A股上市公司和城市数据进行计量检验。与已有文献相比，本文的边际贡献在于：①在中国式分权框架下，构建分权、地方政府偏好与企业创新之间完整的逻辑链条。虽然大量文献证实分权对地方政府偏好的影响[16-19]，并据此提出完善财政制度，让地方政府的财权和事权相匹配，但鲜有文献从制度层面进一步研究地方政府偏好对企业创新的影响。本文基于制度经济学分析范式，将三者纳入统一框架，从分权视角阐释地方政府偏好影响企业创新的机理是对现有文献的重要补充。②通过构建央地政府博弈，从理论上证明财政收支分权和官员晋升对地方政府投资性偏好的影响，并基于城市面板数据进行实证检验。顾元媛等[11]将地方政府行为纳入企业研发投入决策模型，分析政治晋升和财政分权如何塑造地方政府行为，进而作用于企业创新活动。在此基础上，本文将地方政府与企业之间的博弈扩展至中央政府、地方政府和企业之间的博弈，进一步阐释地方政府投资性偏好的形成机制、微观后果以及改善路径。现有文献通常单独使用收入指标、支出指标和自主度指标来度量财政分权程度，但有研究表明，财政收入分权和财政支出分权会对地方政府产生不同的激励[20-21]。因此，有必要区分不同的分权形式对地方政府偏好的影响。③为了解决唯GDP官员绩效考评机制带来的激励扭曲问题，中央政府一直在进行各种各样的尝试，分析官员绩效考核指标转变对分权影响政府偏好的调节作用，对完善中国官员绩效考评制度具有重要启示意义。

1 理论分析与研究假说

1.1 制度背景与理论分析

中国式分权的核心内涵在于政治集权与财政分权制度的紧密结合[22]。纵向上，中央政府按照属地原则将行政事务发包给地方政府，赋予地方一定的自由裁量权；横向上，中央政府通过地方官员的任命权，在地方政府之间嵌入竞争机制，从而保证中央政策在地方的贯彻实施。这种类似 “委托代理”的制度安排充分调动了地方积极性，但由于中央政府和地方政府目标和偏好不同，地方政府官员的激励未能与委托人(中央政府)利益相一致，这种信息不对称下的强激励便带来一些问题。比如，在唯GDP的政绩考核体系下，外商投资、基础设施建设等硬指标能快速带来辖区短期的经济增长，有助于增添官员的晋升优势，从而导致地方政府行为具有明显的短期倾向[23]。因此，尽管创新投入有助于辖区经济的长期可持续发展，但由于创新产出的周期较长，不符合地方政府的投资偏好，相对难以获得地方政府支持[23]。加上现阶段财政制度不完善，地方政府的财权和事权不匹配，在财政压力较大的情况下，地方政府往往会减少对企业创新活动的支持。

在中国式分权背景下，地方政府对辖区经济具有巨大影响力和控制力，地方政府 “重生产、轻创新”的投资性偏好通过强有力的 “有形之手”深刻影响着企业的创新行为以及其他市场参与者的投资行为。一方面，地方政府拥有多种干预市场资源配置的经济和行政权力，包括财政补贴、经营许可证发放权、投资限制等，凭借这些权利，地方政府可以设置市场进入和退出壁垒，影响企业的研发投入，引导企业将有限资源配置到地方政府偏好的生产性投资项目上[24]，地方政府还可以将投资性偏好渗透到产业政策中，从而影响企业创新标的和方向；另一方面，由于政治关联有助于企业获得更多的信贷资源或政策支持，因此辖区企业有动机去主动迎合地方政府偏好，从事短期产能提升的项目而牺牲企业的长期创新能力[5]。

综上，中国式分权为地方政府 “重生产、轻创新”的投资性偏好提供了制度激励，地方政府投资性偏好作用于企业创新活动，本文通过构建中央政府、地方政府以及企业的三层博弈进一步论证分权制度如何影响地方政府偏好和企业创新。

1.2 博弈的基本环境

(1)参与人与博弈顺序。博弈有3个参与人，即中央政府、地方政府和企业，它们均是理性和风险中性的。中央政府作为纵向结构的委托人，受资源和监督成本限制，必须授权地方政府管理辖区事务[25]。在行政发包过程中，中央政府负责制定政策，如企业税率、对地方政府的分权程度和形式、地方政府或官员的绩效考核等。地方政府负责辖区事务，面临经济利益和政治利益的权衡，形成不同的政府偏好并影响辖区内的资源配置。企业是辖区内的生产单位，在给定税率、地方政府偏好的条件下，选择研发投入强度。

(2)企业的效用函数。为了强化竞争优势，企业理应开展研发活动，增加研发投入，但是在中国特色的政企关系下，企业不论是受到地方政府压力驱使，或是不堪重负转嫁的政治目标而被迫减少研发投入，还是主动迎合地方政府和官员的政治需求增加短期投资，抑或是两者兼之，都会更加关注短期产出而削减投入高、周期长、风险高的创新投入[5]。因此，面对有限的资源，企业需要在短期产出和长期利润之间进行权衡。参考田伟[26]的研究，假设企业的效用函数为：

U=U(y,π)=a(1-t)y+(1-a)π

(1)

其中，a为地方政府的投资性偏好，代表地方政府对硬公共品的关注，反映地方政府对辖区短期经济增长的重视程度，(1-a)为地方政府的非投资性偏好，表示地方政府对软公共品的关注，反映地方政府对辖区长期均衡发展的重视程度[10，16]；t为企业的生产税率；y为企业的产出，π为企业的利润。

参考Romer[27]、顾元媛等[11]的研究，假设企业的研发投入只体现在人力资本投入h上，而非物质资本k上。短期看，研发活动周期较长，且研发过程充满不确定性，研发活动的短期产出效应为负[11]；长期看，一旦研发成功，企业便可获得新技术和新知识，开发出满足市场需求的新产品，进而获得更多利润。因此，企业的短期生产函数和长期利润函数可以表示为：

(2)

π=(lnm+lnh)τC-(1-σ)h-k

(3)

其中，α为物质资本k和人力资本h的投入弹性。为了简化计算，将企业产出函数取对数，有lny=lnA+αlnk-αlnh。(lnm+lnh)表示企业研发成功的概率，是企业研发投入或人力资本投入h的单调增函数，且1≤mh≤e；τ是企业所占的市场份额，C是消费者总支出；σ表示政府对企业创新活动的补贴系数(0<σ<1)，与企业研发投入正相关。

综上，在给定税率和政府偏好的条件下，企业的效用函数为：

U=U(y,π)=a(1-t)(lnA+αlnk-αlnh)+(1-a)[(lnm+lnh)τC-(1-σ)h-k]

(4)

(3)地方政府的效用函数。随着中国财政体制由传统的 “统收统支”演变为 “包干制” “分税制”，地方政府成为具有独立经济利益和主体意识的机构，兼具 “经济人”和 “政治人”双重属性[28]。在央地政府财政权力分配的博弈中，地方政府获得一定的税收分成，同时需要承担辖区部分公共事务支出。因此，假设地方政府的经济利益函数为：

v经济利益=γ1ty-γ2σh

(5)

其中，γ1为地方政府获得的税收分成比例，衡量财政收入分权程度；γ2σh表示由地方政府所承担的创新补贴，γ2为地方政府承担的财政支出比重，是对支出分权程度的度量。

作为 “政治人”，地方政府行为要符合地方官员的利益诉求，在晋升锦标赛下，以GDP增长为核心的政治晋升利益构成地方政府的核心利益[21]。为了敦促地方政府落实创新驱动发展战略，中央政府近年还将技术创新指标作为衡量地方政府官员绩效的重要参考，若达不到考核要求，会产生一定的政治成本，并影响地方官员晋升[20，29]。为了将地方政府投资性偏好和官员(技术创新)考核结合起来，引入政治成本c(a)来衡量地方政府投资性偏好对官员晋升的负面影响，用-c(a)衡量技术创新对官员晋升的正向影响。因此，在 “向上负责”体制下，地方政府的政治利益表示为：

v政治利益=λy-(1-λ)c(a)

(6)

综上，假设地方政府的效用函数为：

(7)

其中，β和(1-β)分别表示地方政府对政治利益和经济利益的重视程度。

(4)中央政府的效用函数。在事权和财权发包过程中，中央政府同样面临经济短期增长和长期持续发展之间的权衡取舍。企业在地方政府偏好的影响下，重视物质资本投入而减少研发投入的行为在短期内可以带来经济的高速增长，为地方政府和中央政府带来充足的税收收入，但从长期看，粗放式投资严重扭曲了资源配置，降低了要素使用效率，而由此引发的后果需要中央政府来承担，故将中央政府的效用函数设定为：

φ=φ(t,γ1,γ2,b)=(1-γ1)ty-(1-γ2)σh-f(k)

(8)

其中，(1-γ1)ty表示中央政府在给予地方政府税收分成后的收入；(1-γ2)σh为中央政府负担的公共支出；f(k)表示粗放式投资带来的社会成本，是企业物质资本投入的函数。

1.3 博弈的均衡

为了分析参与人的最优行为和选择，本文运用逆向归纳法求解该动态博弈。根据博弈顺序，首先分析企业在给定地方政府投资性偏好、税率和创新补贴情况下的选择。通过对式(4)求k和h的最优一阶条件，即可得到企业的最优物质资本投入和人力资本投入。

(9)

(10)

分析式(9)可得到命题1：地方政府的投资性偏好越强，企业的最优物质资本投入k*越大，最优人力资本投入h*越小，即地方政府的投资性偏好对企业研发投入具有抑制作用。

证明：

(11)

(12)

地方政府了解到企业的选择，其面临的规划为：

(13)

s.t.(IR)U(y,π)=a(1-t)(lnA+αlnk*-αlnh*)+(1-a)[(lnm+lnh*)τC-(1-σ)h*-k]>0

(14)

(IC)h*,k*∈argmaxU(y,π)

(15)

式(14)表示企业参与约束，即企业投入生产的前提是所获期望效用必须大于0；式(15)表示企业激励相容约束，即企业生产决策是在给定中央和地方政府行为条件下的最优选择。

对式(13)求a的一阶条件，得：

(16)

通过求解式(16)即可得到地方政府的最优投资性偏好a*。这里重点分析财政分权形式和程度对地方政府偏好a*的影响，将a*分别看作是γ1和γ2的隐函数，对式(16)中的γ1和γ2求导得：

(17)

(18)

由此得到命题2：中央政府对地方政府的财政收入分权程度越大，地方政府的投资性偏好越小；中央政府对地方政府的财政支出分权程度越大，地方政府的投资性偏好越大。

(19)

(20)

(IC)σ*,a*∈argmaxV(σ,a)

(21)

2 研究设计

2.1 实证模型与变量定义

为了验证前述命题，建立模型如下：

(22)

(23)

式(22)为企业研发投入模型。R&Dit为企业的研发投入，借鉴现有文献，用企业研发支出占营业收入的比重来衡量。Preferit为地方政府投资性偏好，参照亓寿伟等[16]和后小仙等[17]的做法，用市政固定资产投资占政府财政支出的比重衡量。参考王全景等[30]的研究，模型中的控制变量包括企业的创新补贴(Subsidy)、规模(Size)、经营能力(Opera)、盈利能力(Roa)、偿债能力(Lev)、成长性(TobinQ)、股权集中度(Top1)以及地区的经济发展水平(Rgdp)、对外开放水平(FDI)。

式(23)为地方政府投资性偏好模型。FDit表示地区财政分权水平，借鉴贾俊雪等[21]的研究，用城市本级财政收入/(城市本级财政收入+省本级财政收入+中央财政收入)度量地区财政收入分权程度(FD_income)，用城市本级财政支出/(城市本级财政支出+省本级财政支出+中央财政支出)度量地区财政支出分权程度(FD_pay)。参考王媛[31]的研究，模型中加入如下变量：经济发展水平(GDP)、预算外收入(Land)、城镇化水平(Urban)、政府规模(Gov)、人口密度(Density)以及官员特征，官员特征包括官员任期、年龄、是否为本科以上学历、籍贯是否为本省。

2.2 样本选择与数据来源

本文选取2007—2018年沪深两市的A股上市公司为初始研究样本，剔除模型中所涉及变量严重缺失以及无效样本，最终得到分布在211个城市中的2099家公司样本。然后，根据企业注册地信息，将企业数据和城市数据匹配。企业数据来自CSMAR、CCER经济金融数据库以及中国国家知识产权局网站，城市经济数据来自EPS数据平台，地方官员数据取自官员简历。为了减少极端值的影响，对所有企业数据进行上下1%的缩尾处理。所有名义变量均以各省GDP价格指数进行平减，基期为2007年。主要变量的描述性统计见表1。

表1 主要变量的描述性统计

3 实证结果及分析

3.1 政府投资性偏好与企业创新

(1)基准回归。企业研发投入模型的估计结果见表2。由表2可见，无论是否控制企业的内部环境和外部环境因素，地方政府投资性偏好的估计系数都在1%水平下显著为负。具体地，当政府投资性偏好增加1个标准差，企业研发投入将降低0.3%，与平均水平为4%的企业研发投入强度相比，这一影响不可忽视。在地方政府比较追求短期产出的环境下，相对于企业建造和购置固定资产等短期经济效益明显的投资，企业的创新类投资不被地方政府偏好的概率较大。这会扩大企业创新活动的不确定性和成本，造成企业前期的研发投入无法获得应有的支持和市场回报，进而抑制企业的研发投入，促进企业的短期投资。

表2 企业研发投入模型的估计结果

(2)稳健性检验。首先，替换企业创新指标。考虑到企业专利申请量和企业的研发投入密切相关，分别使用企业专利(Patent)、发明专利(Invent)、外观设计(Design)和实用新型(Utilit)申请量的对数来度量企业的创新水平，且由于专利申请具有时滞性，因此在回归中均滞后1期。估计结果见表3(1)～(4)列，主要结论与前文基本一致。其次，虽然模型已严格控制个体和年份固定效应，一定程度上可避免遗漏变量带来的内生性问题，但为了进一步控制遗漏变量偏误，在模型中加入因变量的滞后项，并使用系统GMM重新进行估计，结果见表3(5)列。可以看出，政府投资性偏好的估计系数依然在1%的置信水平下显著为负，说明在控制了可能的遗漏变量后，回归结果依然显著，命题1得到进一步证实。

表3 稳健性检验

(3)异质性分析。以上对政府投资性偏好与企业创新的关系进行基准分析，考虑企业产权性质、与地方政府的关系以及所处的市场环境都具有差异性，政府偏好对企业创新的影响效应也会不同，因此进一步进行讨论。首先，将样本分为国有企业和非国有企业两个子样本分别进行回归，回归结果见表4第(1)(2)列。可以看出，政府投资性偏好对国有企业和非国有企业的创新均具有抑制作用，但这种抑制作用在国有企业样本中更明显。在我国，地方政府对国有企业具有超强的控制能力，政府投资行为大多会通过国有企业来运作和实施。同时，积极响应政府号召也是国有企业天然的主导逻辑，因此，地方政府的投资性偏好对国有企业创新的抑制作用自然更加明显[32-33]。其次，考察政府投资性偏好对企业创新的影响是否因企业存在政治关联而有差异。参考陈德球等[1]的研究，根据公司董事会和监事会成员以及高管是否具有政府背景或政府工作经历，将样本分为有关联企业和无关联企业，回归结果见表4(3)(4)列。结果显示，与无关联企业相比，政府投资性偏好对有关联企业的研发投入的影响更强[1]。最后，依据樊纲等学者编制的 《中国分省份市场化指数报告(2016)》，按照各省份2008—2014年的市场化指数平均值将样本分为市场化水平较高地区和市场化水平较低地区。表4(5)(6)列结果显示，在市场化程度较高的地区，政府投资性偏好虽然抑制了企业创新，但影响并不显著，而在市场化程度较低的地区，政府投资性偏好对企业创新的负面效应则十分显著。

表4 异质性分析

3.2 财政分权与政府投资性偏好

(1)基准回归。政府投资性偏好模型的回归结果见表5。由表5可见，在不同的财政分权形式下，地方政府对投资性支出表现出不同偏好。财政收入分权对政府投资性偏好具有明显抑制作用，当财政收入分权提高1%，地方政府的投资性偏好会下降0.5%。财政支出分权对地方政府投资性偏好具有促进作用，财政支出分权提高1个标准差，地方政府的投资性偏好会提高2.4%。这是由于在财政收入分权较大的情况下，地方政府能获得相当程度的财政收入自主权，可使用多种竞争策略来发展辖区经济，如提供优惠政策来招商引资、增加教育投入以培养人才等；而在财政支出分权较大的情况下，地方政府的决策空间被压缩，官员晋升压力迫使其采用短期经济效益明显的竞争策略来拉动经济，如修建公路、机场等，地方政府行为表现为 “为增长而竞争”[20]。分样本回归结果表明，财政收支分权对地方政府投资性偏好的影响在中西部地区和普通地级市样本中更明显，即分权效应会随地区经济发展水平的提高而降低。

表5 地方政府投资性偏好模型的估计结果

(2)稳健性检验。首先，替换财政分权度量指标。现有文献主要采用收入指标、支出指标和财政自主度指标度量财政分权程度，本文在基准回归中已使用了收入指标和支出指标，为了进一步检验模型的稳健性，使用财政自主度指标(own)对模型重新估计，结果见表6。由表6可见，财政自主度较高的地区，地方政府投资性偏好往往较低，可能是由于自有收入比重的提高可以让地方政府展开真正的竞争，促使和激励地方政府改善财政资源的使用效率和公共品的配置效率。其次，受模型和数据限制，对模型单独估计可能会忽略扰动项之间潜在的相关性，导致估计系数不一致。为了解决该问题，本文构造面板联立方程组，并运用三阶段最小二乘方法(3SLS)进行了估计，回归结果与前文基本保持一致，见表7。

表6 稳健性检验

表7 三阶段最小二乘估计结果

(3)官员绩效考核变革的影响。唯GDP的官员绩效考核机制和财政分权制度是地方政府投资性偏好形成的重要原因，前者为地方政府的短期行为提供了动机，后者为短期行为的实现提供制度基础。随着中国经济发展方式的转变，中央政府对官员的绩效考核方式在发生变化，尤其是2012年后，经济增长指标逐渐被淡化，体现质量、效益、可持续的经济发展指标越来越成为官员考核评价的重要内容。官员绩效考核的改变是否会影响分权下的地方政府行为？以2012年为官员绩效考核变革的分界点，设置after2012虚拟变量，并引入交互项FD×after2012，结果见表8。

表8 官员绩效考核变革的影响

整体看，FD_income的估计系数依然显著为负，FD_pay的估计系数依然显著为正，交互项FD×after2012的估计系数显著为负，说明官员绩效考核变革强化了财政收入分权对地方政府投资性偏好的抑制作用，弱化了财政支出分权对地方政府投资性偏好的促进作用。

4 结论与启示

本文通过构建中央政府、地方政府和企业的三层博弈，阐释分权如何影响地方政府投资性偏好，进而作用于企业研发活动的机理，并运用2007—2018年中国沪深A股上市公司和城市数据进行实证检验。研究发现，财政收入分权会抑制地方政府投资性偏好，财政支出分权会强化地方政府投资性偏好，官员绩效考核的变革会弱化分权对地方政府偏好的影响；政府投资性偏好对企业创新具有负面影响，表现为企业R&D投入和专利申请量下降，且这种抑制作用在国有企业、有政治关联企业和市场化水平较低地区的企业中更明显。

政府作为国家创新体系中制度创新主体，应该为企业营造市场化和法治化的创业创新生态，然而分权制度对地方政府的激励弱化了其对企业创新的重视，进而导致企业缺乏创新动力。为了引导地方政府适当改变支出偏好，按照高质量发展的要求，更大力度实施创新驱动发展战略，要求中央政府在今后财政改革中合理界定中央政府和地方政府的财权和事权，给予地方政府更大权力去发挥其对企业创新的正向影响。此外，要弱化传统以GDP为导向的考核标准，增强对技术创新的刚性要求，激励地方政府和官员改变竞争策略。